【文章內(nèi)容簡介】 規(guī)劃的過程中存在一些弊端，主要是規(guī)劃制定機關(guān)未設(shè)立相關(guān)機制讓公眾參與到行政規(guī)劃的制定過程中，行政規(guī)劃成為制定機關(guān)的一家之意。法律對行政規(guī)劃的規(guī)制主要體現(xiàn)在實體法規(guī)制與程序法規(guī)制兩方面，只有實體法與程序法規(guī)制的相結(jié)合，讓行政相對人更多地參與到行政規(guī)劃的制定中，行政規(guī)劃才更具有科學(xué)性與民主性，行政相對人的合法權(quán)益才能得到保護.。城市的發(fā)展、經(jīng)濟利益的驅(qū)動與一部分人的私人利益之間的矛盾也許永遠都不可調(diào)和。行政規(guī)劃,是架在二者之間的橋梁,要想最好的解決規(guī)劃拆遷過程中的種種問題, 首先從行政規(guī)劃入手進行規(guī)制是不可回避的。也許只有程序才能解決這個問題,參與是行政程序中最好的工具。一、行政規(guī)劃與公共參與的概述（一)行政規(guī)劃行政規(guī)劃具有如下幾層涵義: 第一, 行政規(guī)劃的主體是行政主體。立法機關(guān)以立法的形式所通過的關(guān)于某一領(lǐng)域事務(wù)的計劃或規(guī)劃不是行政規(guī)劃。第二,行政規(guī)劃的目的是為了實現(xiàn)特定的行政目標。如加快城市的公共實施建設(shè)、促進當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展、使城市的布局更加合理等。第三,行政規(guī)劃對行政主體具有約束力。任何行政規(guī)劃一經(jīng)確定, 就對行政主體具有約束力, 非因法定理由、非經(jīng)法定程序, 不得違反和變更。行政規(guī)劃作為一種部署與安排, 不同于一般的計劃和安排, 它不僅必須采取具體措施在未來一定期限內(nèi)予以實現(xiàn)即具有執(zhí)行力, 而且還是關(guān)于某一地區(qū)或某一行業(yè)之事務(wù)的總體規(guī)劃。研究行政規(guī)劃的現(xiàn)實意義在行政法學(xué)視野中，從法律控制和保護利害關(guān)系人權(quán)利的目的出發(fā)，加強行政規(guī)劃的研究，有重要的現(xiàn)實意義和迫切性，至少有助于促進以下兩個目標的實現(xiàn)。實踐意義一是在實踐上有助于完善行政規(guī)劃法律制度，更有效地保障利害關(guān)系人的合法權(quán)益，最終實現(xiàn)行政規(guī)劃的法治化。沒有法律控制的行政權(quán)力必然走向濫用與無度，但是法律控制不是簡單的禁止，為適應(yīng)社會的發(fā)展變化，還必須給行政機關(guān)留有適當?shù)牟昧坑嗟?。行政?guī)劃是對未來目標的設(shè)定，本身具有流動性的特征，幾乎難以找到行為法的依據(jù)，規(guī)劃裁量的空間極為廣泛，在這種情況下，使其達致現(xiàn)代社會行政法治的目標要求，顯非易事。法學(xué)研究成果的支持就顯得尤為重要?！皩Ψ▽W(xué)，除了它的世紀任務(wù)（促進現(xiàn)行法的適用及續(xù)造）以外，不能要求它追求一種與此無關(guān)的‘純理論’的目標。法學(xué)最終的任務(wù)是要協(xié)助法的發(fā)展?！毙姓?quán)力有自我膨脹的趨勢，極易對公民的權(quán)益造成損害，規(guī)劃權(quán)力亦不例外，建立健全對利害關(guān)系人權(quán)利的保障和救濟制度是現(xiàn)代行政法治的基本要求。但是由于對行政計劃的一些基本理論問題仍然難以達成共識，如某些計劃是否直接影響相對人的權(quán)利義務(wù)、能否對其直接提起訴訟等，以至于在實踐中也是莫衷一是，相對人也無所適從。加強行政規(guī)劃的理論研究在推進依法治國的時代背景下，有著重要的現(xiàn)實意義。理論意義二是在理論上有助于行政法學(xué)理論體系特別是行政行為理論的完善。從微觀層面看，對于行政規(guī)劃的法律性質(zhì)、規(guī)劃裁量和可訴性等問題的研究，能夠豐富行政規(guī)劃行為研究成果，從而完善行政行為理論。從中觀層面看，通過對行政規(guī)劃的準確定位，可使行政法學(xué)理論體系更為完備和流暢。由于現(xiàn)代國家的行政任務(wù)繁重，行政行為的方式也是多種多樣的，因此形成了一個龐大的行政行為體系。但是這個體系雖然龐大，卻是雜而不亂，究其原因就是在公法秩序中，每一種行政行為都有自己的位置。行政計劃是行政機關(guān)頻繁采用的行為方式之一，但是由于理論的滯后，它在行政行為體系中的位置一直不明晰，已經(jīng)影響到了行政規(guī)劃一系列后續(xù)問題如司法審查等在法律上的展開?！拔覀兩钤谝粋€重新建構(gòu)行政法概念的時代。”行政主體這種重新建構(gòu)必須建立在對傳統(tǒng)行政法體系反思的基礎(chǔ)之上。在長期的行政法學(xué)研究中，我國曾經(jīng)以權(quán)力行政為中心形成了“三大塊理論”。但是“三大塊理論在以權(quán)力行政為中心的同時，一方面將行政計劃和行政征用這兩個權(quán)力色彩十分濃厚的管理方式排除在外，另一方面又將權(quán)力色彩淡泊的行政合同和行政指導(dǎo)納入行政行為之內(nèi)，既不全面，又不流暢”。雖然三大塊理論的影響漸趨式微，但是對于行政規(guī)劃的模糊認識并沒有完全消除，有待于在理論上進一步厘清。(二)公共參與 公眾參與是指社會群眾、社會組織、單位或個人作為主體, 在其權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)有目的的社會行動。其定義可以從三個方面表達：它是一個連續(xù)的雙向地交換意見過程, 以增進公眾了解政府機構(gòu)、集體單位和私人公司所負責(zé)調(diào)查和擬解決的問題的做法與過程；將項目、計劃、規(guī)劃或政策制定和評估活動中的有關(guān)情況及其含義隨時完整地通報給公眾；積極地征求全體有關(guān)公民的信息交換和推進公眾參與的各種手段與目標,。行政法中的公共參與是行政法發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物, 現(xiàn)代社會中公眾參與一方面是通過參與得以表達自己的意愿, 另一方面通過參與來實現(xiàn)對政府行為、政府行政人員的行為的有效監(jiān)督。二、行政規(guī)劃中的公共參與（一）行政規(guī)劃中公共參與的必要性行政規(guī)劃的制定必須保障公眾參與。公眾參與的途徑和形式應(yīng)該是多種多樣的:就參與途徑來說,既應(yīng)有通過人民代表機關(guān)的參與,例如,城市建設(shè)總體規(guī)劃、土地和各種資源利用的總體規(guī)劃、交通、能源、電信發(fā)展的總體規(guī)劃，必須通過人民代表機關(guān)討論和審議通過。也應(yīng)有社會公眾和利害關(guān)系人的直接參與,例如,涉及土地征用和房屋拆遷等行政相對人切身利益的各種建設(shè)規(guī)劃、治理規(guī)劃、文物保護規(guī)劃等,必須廣泛征求和聽取社會公眾的意見,特別是征求和聽取相應(yīng)規(guī)劃所直接或間接涉及的利害關(guān)系人的意見。就參與形式來說,除了傳統(tǒng)的座談會、論證會、信訪、走訪等形式外,還應(yīng)該更多地利用現(xiàn)代民主和現(xiàn)代科技的手段,開創(chuàng)各種新型的公眾參與形式,如網(wǎng)上信息發(fā)布、討論、電視辯論,以及召開有各種不同利益群體參加的聽證會,等等。總之,公眾參與是現(xiàn)代行政法治的第一要求,行政規(guī)劃制定過程中的公眾參與是避免或減少行政規(guī)劃實施(包括土地征用和房屋拆遷)過程中的糾紛,是避免或減少因行政規(guī)劃而產(chǎn)生的侵權(quán)、濫權(quán)、腐敗以及各種悲劇的第一屏障。公眾參與程序是一種具有功能意義的合法化程序。一方面，公眾參與有助于提升行政規(guī)劃的科學(xué)性和可接受性；另一方面，公眾參與可以化解行政規(guī)劃所面臨的合法性危機，能夠為規(guī)劃提供合法性的基礎(chǔ)。當公眾參與成為一項法律制度以后，規(guī)劃機關(guān)為了確保規(guī)劃的合法律性必須按照法規(guī)范的要求展開參與活動；同時，規(guī)劃機關(guān)常?；诂F(xiàn)實的考慮開展更多的參與活動，以促進規(guī)劃的合法性行政規(guī)劃, 行政機關(guān)為實現(xiàn)一定的公共目的而進行的長遠規(guī)劃, 其規(guī)劃的做出不僅直接決定了將來行政機關(guān)的行政行為,而且該行為將直接對行政相對人即公民的生活造成影響,規(guī)劃的不合理將使公民的眼前利益、長遠利益或者反射利益造成損失。然而,在現(xiàn)代民主政治理論下, 政府行為無論是立法行為還是決定行為都必須是公民權(quán)利的反應(yīng), 所以說,在行政規(guī)劃中實行公共參與制度是不但是民主行政的需要,也是政治的要求。公共參與除了普通公民的參與外, 還包括具有一定的專業(yè)資質(zhì)的人員的參與, 即所謂的專家參與。在行政立法中,專家參與立法已經(jīng)成為一種常態(tài)。服務(wù)型政府也就是為人民服務(wù)的政府,用政治學(xué)的語言表述是為社會服務(wù), 用專業(yè)的行政學(xué)語言表述就是為公眾服務(wù)。所以, 行政法理論發(fā)展至今,政府應(yīng)該是有所為有所不為。在行政規(guī)劃中, 規(guī)劃是一個很具有專業(yè)性的事務(wù), 由于政府機關(guān)力量和資源的限制, 完全由行政機關(guān)人員來完成, 恐怕難以達到應(yīng)有的效果。所以, 在行政主導(dǎo)規(guī)劃的過程中, 要想最大化、最優(yōu)化的實現(xiàn)政府的服務(wù)職能, 專業(yè)人員的參與是不可或缺的。公共參與有助于保障公民基本權(quán)利, 防止行政權(quán)利的濫用,維護自己的合法權(quán)益,確保行政立法的公正性、合理性。公民只有積極主動廣泛地參與到行政規(guī)劃的進行當中，了解了相關(guān)政策制定的過程和目標，才不會對很多行政規(guī)劃有很強的抵觸心理，才會自愿配合行政機關(guān)的活動實施，保證行政規(guī)劃的順利進行。我國憲法規(guī)定, 公民有言論自由的權(quán)利。在行政規(guī)劃中,政府的規(guī)劃行為是時代發(fā)展的需要, 而發(fā)展就必須去舊出新, 而這個過程難免會損害行政相對人的利益,而這中利益與公共利益的衡量不是行政機關(guān)一方就可以計算的,其必須由代表公共利益的政府和代表私人利益的相對人或者在第三方的參與下進行公平的對話,這樣才能保證行政規(guī)劃不會為了所謂的公共利益而侵犯公民的合法權(quán)益。所以說,行政規(guī)劃中的公共參與是權(quán)利保護的需要。（二）行政規(guī)劃中的公眾參與措施 由前文分析可以知道, 公共參與除了普通公民的參與外,還包括具有一定的專業(yè)資質(zhì)的人員的參與, 即所謂的專家參與。在行政立法中,專家參與立法已經(jīng)成為一種常態(tài)。行政規(guī)劃如同行政立法一樣,都是在為政府的行為提供依據(jù),其所做出的是一種抽象的東西。所以,為了有效實現(xiàn)行政最優(yōu)化的效果,最充分的保護公民的合法權(quán)利不受侵害, 在行政規(guī)劃中引入專家參與制度,是實現(xiàn)公共參與的有效手段。我國在行政處罰法和行政許可法中國都對聽證制度做了規(guī)定。然而, 在西方一項有效的程序制度在我國實踐中卻成“逢聽必漲”的擺設(shè), 甚至有人提議廢除我國的聽證制度。我認為，我國的聽證制度存在的主要問題首先是我國長期存在的行政機關(guān)權(quán)力意識較強, 行政機關(guān)力量強大,控制聽證程序, 行政機關(guān)的蓄意干擾外,還惡意阻止或威脅公民參與聽證, 公民的權(quán)利意識、法律意識匱乏。正因為如此，很多情況下，公民對行政機關(guān)的做法出臺的政策和做法很有意見。所以, 在要在我國建立有效的聽證制度, 首先必須加強相對人一方的力量, 引入非政府組織參與聽證,用一個合法的第三方去組織或者代表單個或者分散的個體參加聽證程序以加強行政相對人的力量,在聽證會上形成有效的對峙雙方。在行政規(guī)劃的運行過程中，公民，社會團體均有權(quán)就相關(guān)事宜提出自己的意見和見解。與參與聽證不同，參與聽證這要求必須與聽證事項具有利害關(guān)系，而提出意見則沒有此類限制。不僅與行政規(guī)劃具有利害關(guān)系的人可以提出意