【文章內(nèi)容簡介】 不足，中低收入家庭居住困難問題日益凸顯。要盡快解決中低收入家庭住房困難問題，必須突出保障性住房的主導作用，使政策調(diào)控與市場機制相互補充、共同發(fā)揮作用，以滿足特定群體的基本住房需求，促進社會和諧穩(wěn)定。第二，是穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化的重要基礎(chǔ)性工作。目前，我國已進入城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵時期，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展帶來人口的大量聚集，城市改造速度加快，新增住房困難群體以及被拆遷居民都給住房保障帶來巨大壓力，低收入家庭支付能力與市場房價之間還有較大差距。因此，以政府主導的保障性住房滿足基本住房需求，是在快速城鎮(zhèn)化背景下解決低收入家庭住房問題的有效途徑。第三，是優(yōu)化住房產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的重要手段。在住房資源的供應(yīng)與配置過程中，必須充分發(fā)揮市場機制的作用，政府作為保障性住房建設(shè)的責任主體，是要在市場機制難以發(fā)揮作用的情況下，引導和規(guī)范市場運行，對市場機制進行必要的補充。加快保障性住房建設(shè)，有助于優(yōu)化住房產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，有利于住房市場主體理性決策，進而促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展。三、國內(nèi)外發(fā)展概況(一)國外保障性住房情況。住房保障是世界各國在經(jīng)濟社會發(fā)展中遇到的普遍問題。為解決這一世界難題，不同國家采取的政策各有不同，主要形成了三種模式:即以香港地區(qū)、新加坡為代表的租賃型，以英國為代表的“共有產(chǎn)權(quán)”型，以德國、法國為代表的發(fā)放住房補貼型。不同模式，各有利弊。(詳見下表)國外保障性住房建設(shè)的啟示: 一是政府在解決中低收入居民住房問題上應(yīng)發(fā)揮主導作用。政府既要保障住房市場的有效運行，更要在解決低收入居民住房需要方面發(fā)揮主導作用。單純通過市場機制不能解決低收入家庭的住房問題，所以政府必須切實肩負起住房保障的重任，積極履行公共服務(wù)職能。二是住房保障政策要適時動態(tài)調(diào)整。各國住房保障政策演變過程表明，住房保障的政策制度與方式選擇，與當時的住房市場供求以及政府財力等密切聯(lián)系。國家的經(jīng)濟政策、經(jīng)濟發(fā)展水平、政府的保障能力、住房發(fā)展階段、低收入居民住房保障需求等，是決定住房保障體系設(shè)計的重要因素。住房保障體系本身也要隨著具體情況的變化而不斷發(fā)展，我們應(yīng)根據(jù)住房發(fā)展階段的特點，以深化改革的精神完善住房保障體系，努力做到與時俱進。三是住房保障需要全社會的共同參與。政府擔負起住房保障責任，并不意味著不需要社會力量的參與和支持。在政府積極為中低收入家庭提供住房的同時，銀行等金融機構(gòu)及房地產(chǎn)企業(yè)的大力參與發(fā)揮著重要作用。這不僅表現(xiàn)為金融機構(gòu)積極為居民購房提供優(yōu)惠支持，還表現(xiàn)在房地產(chǎn)企業(yè)參與建設(shè)一定數(shù)量的中低收入家庭住房，并以相對較低的價格和合適的方式提供給中低收入居民。土地、稅收等政策在住房保障建設(shè)中要發(fā)揮應(yīng)有作用。(二)我國住房保障的歷史沿革和政策框架。我國住房保障體系經(jīng)歷了三個主要階段:一是計劃經(jīng)濟時代政府大包大攬的“福利分房”階段；二是過分依賴市場，政府保障功能弱化階段。住房市場化使大多數(shù)人的住房條件在短時間內(nèi)有了迅速改善，但也同時伴隨著住房差距的擴大和政府保障功能的收縮，部分中低收入家庭住房依然困難；三是逐步發(fā)展成為“以政府為主提供基本保障，以市場為主滿足多層次住房需求，租售并舉為主、發(fā)放租賃補貼為輔的中國特色住房保障和供應(yīng)體系新階段”。經(jīng)過不斷調(diào)整，目前已形成了具有中國特色的保障性安居工程體系，即以保障性住房建設(shè)、棚戶區(qū)(城中村)改造、農(nóng)村危房改造為主要內(nèi)容，并輔助發(fā)放租賃補貼的制度框架。四、我省保障性住房的理論和實踐探索我省高度重視保障性安居工程建設(shè)，始終把解決人民群眾住房困難作為一項重要民生工程來抓，采取了一系列重要措施，取得了顯著成效。近年來，各項主要建設(shè)指標處于全國前列。在實際工作中，我們一直不斷探索建立科學的長效機制，創(chuàng)新工作方法，并在實踐中積極進行理論探索，形成了六大模塊。(一)保障房建設(shè)六大模塊。保障房建設(shè)不是一時之舉而是長久之策，要著眼于長遠，立足于規(guī)范的制度設(shè)計，我省在這方面做了積極大膽的嘗試，利用模塊化理論，從保障房建設(shè)的政策、土地、資金、質(zhì)量、分配、管理等六大關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，讓每一個環(huán)節(jié)都成為一個清晰明了的模塊，使群眾知曉政策、干部掌握政策、媒體理解政策。政策模塊。保障性住房分類較多，政策各不相同，容易混淆。經(jīng)過總結(jié)基層經(jīng)驗，認真分析研究后的政策模塊對保障性住房、棚戶區(qū)改造和農(nóng)村危房改造三大保障性安居工程的對象、原則、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、套型面積、土地供應(yīng)、資金補助、稅費減免、目標任務(wù)等從政策方面給予了明晰和界定，設(shè)計成為一個清晰明了的模塊，使群眾知曉政策，干部掌握政策，基層理解政策，對保障性住房從開工建設(shè)到后期管理都起到了一個積極的引導作用。土地模塊。土地是建房的前提條件。在用地指標日益緊缺，土地資源越來越少的情況下，安排好保障房的用地尤為重要。土地模塊通過測算每年完成目標任務(wù)所需要的土地指標，按照區(qū)域、容積率和保障性住房類型科學配置，采取挖掘存量土地，加大閑置土地清理力度等措施，建立了一系列標準程序，指導市縣做好保障性住房土地供應(yīng)，同時對用地進行全程監(jiān)管。資金模塊。保障房建設(shè)是一項需要國家投入的公益性民生工程。由于保障房規(guī)模大，國家財力有限，財政一次性投入是不現(xiàn)實的。同時，廣大住房困難群體又期望早日實現(xiàn)住房夢想。不僅是建設(shè)時需要資金，后期管理同樣需要大量資金。資金模塊建立，就是用科學化、規(guī)范化模式，準確測算出保障房建設(shè)管理所需資金規(guī)模，來源渠道，最終實現(xiàn)保障房建設(shè)的資金靜態(tài)閉合、動態(tài)平衡。質(zhì)量模塊。質(zhì)量模塊的建立就是要使保障房質(zhì)量監(jiān)管系統(tǒng)化、程序化，有章可循。模塊從項目開工前的基本設(shè)計程序，圖紙設(shè)計招投標管理、建筑材料質(zhì)量檢測，到項目建設(shè)過程中如何落實勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等參建單位責任，實施工程質(zhì)量終身責任制，再到竣工后的驗收等 7 個方面進行了詳細具體的規(guī)定。使得保障房質(zhì)量在事前、事中、事后各個環(huán)節(jié)都有一套完整的程序監(jiān)督管理。分配模塊。為確保分配公平公正這一“生命線”，分配模塊確定了保障性住房的輪候、搖號、公示、動態(tài)調(diào)整等一系列制度，以來保證公平分配。首先將擬保障對象的有關(guān)信息錄入住房保障信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，一次性確定五年輪候次序，輪候內(nèi)實行三級審核、三次公示，分配結(jié)果同步錄入輪候數(shù)據(jù)庫，并向社會公開。每 2 年調(diào)整一次收入線和住房水平線，更新保障對象數(shù)據(jù)庫，數(shù)據(jù)庫中尚未分配住房的家庭依據(jù)遞補原則進入輪候。對不符合條件經(jīng)核查后取消其資格。管理模塊。隨著大規(guī)模建設(shè)保障房工作的不斷推進，我省 210 萬套保障性住房建成后的日常運營管理、監(jiān)督準入退出等問題迫切需要解決。管理模塊就是以制度化、科學化為目標，讓保障性住房建成后的精細化管理落到實處，長久推進保障房建設(shè)。通過建立完善的保障房源和保障對象數(shù)據(jù)庫，對舉報受理、定期審核等監(jiān)管數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計、分析，并及時更新保障性住房延續(xù)、變更、退出管理系統(tǒng)中的有關(guān)數(shù)據(jù)。堅持“誰所有，誰管理”的原則，采用業(yè)主自主管理和招聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)管理兩種方式為保障房建成后的管理提供保證。建立動態(tài)資金平衡模式，確保良性循環(huán)。(二)主要收獲。一是城鎮(zhèn)居民居住條件改善。2012 年全省城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積達到 。二是保障房建設(shè)大規(guī)模推進，拉動了投資和消費，促進我省經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。三是 2011年2013 年連續(xù)三年各項指標位居全國前三位。四是累計爭取中央資金 億元。其中:20082010 年 億元、2011 年 億元、2012 年 億元、2013 年 億元。五是得到了國務(wù)院和住建部、發(fā)改委、財政部、國土部等部委的充分肯定和支持，并在土地指標及資金方面給予了較大支持和獎勵。(三)問題和挑戰(zhàn)。隨著我國經(jīng)濟、社會、人口以及住房供求關(guān)系的變化，住房保障體系面臨著一系列新問題和新挑戰(zhàn)。一是長期以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使流動人口規(guī)模日益加大，流動人口的中低收入家庭比重較高，住房保障任務(wù)更為艱巨。二是在一定程度上存在著分配不透明、不公平，審核時間長等問題。三是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等配套不完善影響入住率。四是直管公房有政府“大包大攬”、管理不到位等問題。五是棚戶區(qū)改造拆遷壓力增大，存在拆遷進度慢，拆遷對象訴求過高等問題。五、下一步的工作措施(一)立足實際，完善保障性住房管理制度一是推進并軌運行。結(jié)合我省近年來工作實踐，努力克服保障房“區(qū)分太細”出現(xiàn)的諸多弊端，將廉租房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用住房、限價商品房、發(fā)放租賃補貼簡化為實體性保障房類(租賃類、產(chǎn)權(quán)類)和貨幣補貼類等兩大類，并軌管理，梯度保障。二是加強資產(chǎn)管理。按照“維護資產(chǎn)完整、確保使用安全、充分發(fā)揮效益”的原則，加強保障房資產(chǎn)管理。三是探索共有產(chǎn)權(quán)制度。探索創(chuàng)新在購置型保障房中實施共有產(chǎn)權(quán)制度。(二)提升服務(wù)，不斷完善保障房配套功能一是創(chuàng)建“和諧社區(qū)幸福家園”。為使保障房小區(qū)中的中低收入居民住得下、穩(wěn)得住，在部分市縣推行保障房小區(qū)和諧社區(qū)創(chuàng)建試點，建立政府統(tǒng)籌、部門聯(lián)動、社會組織參與的聯(lián)動機制，不斷提高入住率。二是推行綠色建筑。要根據(jù)國家要求，以住宅產(chǎn)業(yè)化推動保障房綠色建筑。三是積極推行物業(yè)管理社會化。政府根據(jù)保障小區(qū)居住對象給予一定的物業(yè)管理補貼。通過市場招標形式，在社會上選聘物業(yè)服務(wù)專業(yè)企業(yè)。出臺優(yōu)惠政策鼓勵服務(wù)型企業(yè)和商戶進駐保障房小區(qū)提供優(yōu)惠服務(wù)。(三)積極探索，多渠道籌集建設(shè)資金一是繼續(xù)堅持“靜態(tài)資金閉合、動態(tài)資金平衡”原則。合理安排各類保障房和商業(yè)配套服務(wù)設(shè)施比例，以縣區(qū)為單位實現(xiàn)資金平衡。二是財政補貼適當傾斜。針對我省區(qū)域差異較大，部分市縣配套資金存在困難。中省補貼或省級補貼可根據(jù)人均地方財政收入、城鎮(zhèn)居民可支配收入、建設(shè)成本三項指標劃分檔次，采取不同補貼標準，適當向建筑成本較高、地方財政困難的地區(qū)傾斜。三是充分利用社會資本。鼓勵、引導企業(yè)和民間資本參與保障性安居工程建設(shè)運營。(四)互動推進，以保障性住房促進城鎮(zhèn)化建設(shè)一是保障房建設(shè)與城市建設(shè)相結(jié)合。隨著城市人口的不斷聚集，拓展新區(qū)建設(shè)是重要步驟。要利用保障性住房形式多、覆蓋面廣的特點，在新區(qū)規(guī)劃中安排一定規(guī)模的保障性住房，既安置原有城市各類人員，同時通過建設(shè)小區(qū)道路、供電、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施及學校、醫(yī)院等服務(wù)體系，推動完善城市功能。二是保障房建設(shè)與舊城改造相結(jié)合。通過保障房建設(shè)與舊城改造相結(jié)合，適當提高容積率、降低建筑密度，完善配套設(shè)施，改善居住環(huán)境，提高城市承載力，既可以就地安置原居民，還可以解決外來人口以及原租住戶的住房問題，改善了城市服務(wù)，提高了產(chǎn)業(yè)容量，也降低了城鎮(zhèn)化的成本。三是保障房建設(shè)與小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合?？h城和重點鎮(zhèn)是吸納農(nóng)村剩余勞動力的主力，通過建設(shè)功能齊全、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)設(shè)施配套完善的保障性住宅小區(qū)，讓群眾享受與城市均等的服務(wù)設(shè)施，既能有效吸引搬遷居民入住，也可為第三產(chǎn)業(yè)提供發(fā)展空間，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，激發(fā)縣域經(jīng)濟活力，帶動小城鎮(zhèn)全面發(fā)展。省政府副秘書長 張光進保障人民的基本住房權(quán)利，是各國政府的責任，也是促進社會公平正義、保證人民群眾共享人類發(fā)展成果的必然要求。低收入人口的住房保障是世界各國在經(jīng)濟社會發(fā)展中遇到的普遍問題。為解決低收入人群住房問題，不同國家采取了不同的政策，對我國和我省保障房建設(shè)具有借鑒意義。一、主要國家低收入群體住房保障實現(xiàn)形式美國:以金融工具為主要手段美國住房保障的宗旨是幫助低收入家庭獲得自己的住房提高住房自有率，而不是建造大量公共住房容納社會貧困人口。為了實現(xiàn)這個目標，美國通過其發(fā)達的金融體系幫助低收入人群獲得低價的貸款，以滿足他們的居住需求，美國的公共住房量在全國的住房存量中所占比例不足 2%。英國:共有產(chǎn)權(quán)型為主以英國為代表，政府通過向低收入家庭租賃或出售政府建設(shè)的房屋實現(xiàn)住房保障，購房人由政府資助，鼓勵購買房屋，享有部分產(chǎn)權(quán)，以后出售房屋所得按比例分成。英國由住房協(xié)會修建住房，以低于同類商品房 30%價格，向符合條件的居民出售，居民可購買全產(chǎn)權(quán)、也可購買 50%產(chǎn)權(quán)。對第一次購房的低收入公職人員，由政府資助，鼓勵購買房屋，購房人享有部分產(chǎn)權(quán)，出售房屋所得按比例分成。日本:以福利救濟為目標日本地狹人稠，住房矛盾突出，因此政府一開始就全權(quán)介入了保障性住房的建設(shè)，由住房公團和住房金融公庫分別負責房屋建造和資金運轉(zhuǎn)。與歐美等國住房保障的全社會福利原則不同的是，日本保障性住房以福利救濟為最終目標，每年的公共住房建設(shè)量基本穩(wěn)定在所有商品房建設(shè)的 15%左右的水平。政策對保障房政策目標就是解決城市中最需要住房的人群，用最小限度的投資去滿足社會中低階層的住房需求。新加坡:鼓勵居民購買政府所建組屋新加坡為普惠制的住房保障制度的代表，目標是鼓勵居民購買國家建設(shè)的低價住房。不同于日本式的救濟建房目標，新加坡的住房保障針對的是占社會絕大部分中低收入群體，僅將高收入人群劃分到商品化住房市場中。政府下設(shè)的住房管理局成為全國最大的房地產(chǎn)開發(fā)商，同時還承擔物業(yè)管理職能，實行獨立核算、自住經(jīng)營。目前新加坡大約有 87%的人居住在政府的組屋之中。新加坡通過這種模式成為世界上住房問題解決得最好的國家，其模式的成功與其國土面積的相對較小，國家高效的法律執(zhí)行力度和政府清廉度有相當大的關(guān)系。德國:鼓勵合作型建房歷史上東西德分裂，使德國在公共保障領(lǐng)域保留了一定的“社會主義”傳統(tǒng)，政府在住房保障問題上干預較多，提倡合作主義，使得德國在住房制度上體現(xiàn)出一定的“社會主義經(jīng)濟”特色。通過住房合作社，住房互助儲蓄信貸銀行以及政府與個人的合作建房等方式鼓勵政府、團體與個人之間多層次的合作建房。目前德國的國內(nèi)住房中住房合作社開發(fā)的房屋占 22%，早期大企業(yè)開發(fā)的占 3%，機構(gòu)投資商開發(fā)的房屋占 8%，私人房東自住及出租的房屋占 66%。二、不同保障形式之比較和對我們的啟示上述各國的保障房政策以及其他一些都帶有其地理、制度、歷史的烙印，手段不同也各有利弊。美國的金融工具型政策優(yōu)點是政府財政負擔小，難點是金融風險的控制。在后期風險控制不嚴，大量無穩(wěn)定收入無購買能力的人也從銀行得到了貸款，就是所謂的次級貸款，放貸機構(gòu)也能借助資產(chǎn)證券化將這些貸款打包賣出，金蟬脫殼，穩(wěn)賺高額回報進而刺激了這種放貸行為，金融工具層層衍生，風險不斷累積，最終釀成次貸危機。租賃型的優(yōu)點是可較快實質(zhì)性解決住房困難、充分實現(xiàn)政府兜底的目標、有利于解決流動人員的住房困難問題，缺點是政府資金壓力大、日常管理易陷入過去直管公房模式、容易陷入福利陷阱，形成新的“貧民窟”。產(chǎn)權(quán)型的優(yōu)點是符合國人置業(yè)觀念、有利于激勵積極