【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 雖然，從歷史的角度講，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有歷史繼承性，但我們沒有必要為了繼承性而繼承。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不會(huì)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該承擔(dān)的大量鄉(xiāng)村事務(wù)減少，相反必定會(huì)影響農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量?！罢畬蛹?jí)多”。我國(guó)現(xiàn)有中央、省、市（地區(qū)）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)政府，在世界上屬于政府層級(jí)最多的國(guó)家之一。由此，一些學(xué)者便認(rèn)為，政府層級(jí)過多成為政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重的重要原因，因而，應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。但政府層級(jí)多，就一定應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嗎？我們的回答是“未必”。實(shí)際上，如果取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原來的事權(quán)一方面會(huì)上移給縣級(jí)政府，另一方面會(huì)下轉(zhuǎn)給村集體。在當(dāng)前很多村集體經(jīng)濟(jì)狀況困難的情況下，再增加其事權(quán)是不切合實(shí)際的。而如果事權(quán)上移，隨著事權(quán)的增加，則縣級(jí)政府的人員勢(shì)必膨脹。同時(shí)，原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面對(duì)的政府與農(nóng)民之間的矛盾與沖突并不會(huì)因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的取消而消除，而會(huì)轉(zhuǎn)移給縣級(jí)政府。實(shí)際上，在很多現(xiàn)代民族國(guó)家的地方政府的行政區(qū)劃中，都有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級(jí)地方基層政府。如德國(guó)、法國(guó)、美國(guó)等。并且，這些國(guó)家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與我們國(guó)家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，其所管轄的人口更少、面積更小，但其機(jī)構(gòu)和人員有時(shí)更多。以美國(guó)為例，在美國(guó)，除了聯(lián)邦政府和州政府外，還有8萬多個(gè)地方政府，地方政府包括縣政府、市政府、鎮(zhèn)政府以及學(xué)校特別行政區(qū)等。美國(guó)只有3億左右人口，不到中國(guó)的1/4。就人口規(guī)模而言，它的那些縣以下單位比中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要小的多。以美國(guó)馬薩諸塞州的布魯克林鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)有53萬居民，其政府工作人員1590多人，其中2003年從鎮(zhèn)政府那里領(lǐng)工資的有1050人，包括140名警察和160名消防員，另有300多人做臨時(shí)性工作。其日常政府工作部門有6個(gè)，但在這6個(gè)部門以下下設(shè)了近30個(gè)辦公室（處），包括信息技術(shù)辦公室、警察局、消防隊(duì)、高速公路和衛(wèi)生管理辦公室、公園和公共場(chǎng)所管理辦公室、給排水管理辦公室、健康服務(wù)辦公室、老齡辦公室等等。正是依靠這些人員和機(jī)構(gòu)，美國(guó)地方政府才為社區(qū)居民提供了良好的公共服務(wù)。[8]筆者認(rèn)為，我國(guó)政府層級(jí)多是一個(gè)事實(shí)，確實(shí)也造成了過重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，但如果要減少政府層級(jí)的話，那么應(yīng)該取消的是市（地）級(jí)政府，而不應(yīng)該是直接為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?！班l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難”。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府觀點(diǎn)的重要依據(jù)之一就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困難，負(fù)債累累，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏穩(wěn)定的稅收來源，難以成為一級(jí)政府。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的原因是多方面的，而并非完全來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身，其中一個(gè)重要原因就是我國(guó)財(cái)政體制的缺陷。首先，就是分稅制的影響。1994年分稅制改革的最終效果就是增強(qiáng)了中央政府的財(cái)政控制能力，而基層政府財(cái)政收入大大減少。1994年后，中央政府的財(cái)政收入比重一直穩(wěn)定在50%以上。而地方政府，特別是縣鄉(xiāng)政府，財(cái)政收入大為減少。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2000年，其中，中央占51%，省級(jí)占10%，市（地）占17%，而2千多個(gè)縣、4萬多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的兩級(jí)財(cái)政收入共計(jì)僅占22%，[9]在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入有限的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)卻并未減少，為了完成各種工作任務(wù)和考核指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至以個(gè)人名義借債。其次，是我國(guó)二元的公共產(chǎn)品供給體制。例如，義務(wù)教育是典型的外溢性較強(qiáng)的公共產(chǎn)品，其供給成本本應(yīng)由中央或省級(jí)政府負(fù)擔(dān)為主，但長(zhǎng)期以來農(nóng)村中小學(xué)教師的工資主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民承擔(dān)的。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難形成的原因并不能完全歸罪于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還存在著的自利性不斷增長(zhǎng)、干部腐敗等問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性的增長(zhǎng)實(shí)際上也是在財(cái)政困境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)的行為變異，進(jìn)而出現(xiàn)的目標(biāo)替代現(xiàn)象。而腐敗問題也并非是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所獨(dú)有的。因而，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由都是難以成立的。從根本上來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作中展現(xiàn)出來的種種問題，主要不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本人的問題，而是政府體制問題，根本上應(yīng)該歸因于制度，歸因于體制折騰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)糊弄體制。[10] 二 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的原則：以事權(quán)為中心筆者認(rèn)為，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的分析，首先應(yīng)該明確改革的原則。本文提出的原則是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該以事權(quán)為中心，即分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否有事可做。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革是基于財(cái)政壓力而被迫進(jìn)行的，但我們?cè)谠O(shè)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的思路時(shí)應(yīng)以事權(quán)為中心，在此基礎(chǔ)上使財(cái)權(quán)與事權(quán)相稱。如果以財(cái)權(quán)為中心，則成了本末倒置。具體來說，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有大量的事權(quán)，即有事可做，那么就不應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)不充足，則屬于我們的財(cái)政體制設(shè)計(jì)不合理，應(yīng)該改革財(cái)政體制。而如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有事權(quán)，無事可做，那么即使其擁有充足的財(cái)權(quán)，那么也不應(yīng)該保留，而應(yīng)撤消。（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)：制度層面的考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國(guó)的政府架構(gòu)中，一直扮演著主要角色，并發(fā)揮著重要作用。1950年12月，中央人民政府政務(wù)院頒布了《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會(huì)議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，確認(rèn)鄉(xiāng)與行政村同為農(nóng)村基層政權(quán)組織。1954年《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》，規(guī)定縣以下農(nóng)村基層行政區(qū)劃為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，撤消了行政村建制。隨著農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)發(fā)展，小區(qū)小鄉(xiāng)已不適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，各地陸續(xù)進(jìn)行了鄉(xiāng)的調(diào)整工作。重新建立大鄉(xiāng)。到1957年底。隨著人民公社化的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被人民公社所代替，人民公社不僅是經(jīng)濟(jì)組織，而且是政治組織。公社不僅管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)，而且管理政治、社會(huì)事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)在人民公社時(shí)期發(fā)展到極限。人民公社取消，重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有被賦予了大量事權(quán)。如我國(guó)1982年《憲法》規(guī)定，鄉(xiāng)政府的職能是“執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算；管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法、計(jì)劃生育等行政工作?！痹?983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》中規(guī)定，鄉(xiāng)人民政府建立后，要按照《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定行使職權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會(huì)建設(shè)，做好公安，民政，司法、文教衛(wèi)生、計(jì)劃生育等工作。我國(guó)的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》是關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的規(guī)定最為詳細(xì)的，經(jīng)過四次修正后的該法第六十一條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使下列職權(quán)：（一）執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令；（二）執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作；（三）保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；（四）保護(hù)各種經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益；（五）保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣；（六）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利；（七）辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)。（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)：現(xiàn)實(shí)層面的考察。在現(xiàn)實(shí)生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也確實(shí)存在著大量的事權(quán)。農(nóng)業(yè)稅免征后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)催糧、派款的任務(wù)大大減輕。但鄉(xiāng)村社會(huì)的許多公共事務(wù)還壓在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頭上，根據(jù)筆者在山東部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍感到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作千頭萬緒，而且直接和村打交道，工作起來難度很大，對(duì)于上級(jí)的批示精神要領(lǐng)會(huì)，和村里交流起來還要有策略，上傳下達(dá)，農(nóng)村的工作不是想象的那么簡(jiǎn)單，做起來是大有文章的。并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作很瑣碎，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部平時(shí)很忙，用他們自己的話說就是“小空不少大空沒有”，而且遇到中心工作雙休日都不休息。像農(nóng)業(yè)普查，計(jì)劃生育等工作就需要抽大部分機(jī)關(guān)干部去做。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)著扶持農(nóng)業(yè)、發(fā)展工業(yè)、山區(qū)小流域治理、遠(yuǎn)程建設(shè)、招商引資、培植壯大民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)農(nóng)村基層政治活動(dòng)、完成義務(wù)教育、發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)、健全公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，等等好多的工作．雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作任務(wù)繁重，但許多應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的工作還沒有承擔(dān)起來。一般來講，基層政府的基本職能就是提供地方公共產(chǎn)品，但恰恰是在這個(gè)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往是“缺位”的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，取消七站八所后，各地普遍設(shè)立了經(jīng)濟(jì)辦公室，負(fù)責(zé)農(nóng)村工作，但在很多地方卻沒有為農(nóng)民提供公共服務(wù)。如在河南省中牟縣白沙鎮(zhèn)，農(nóng)民反映多少年來都沒有人指導(dǎo)莊稼防病治病，農(nóng)機(jī)站撤消后，原有的農(nóng)技人員有的干個(gè)體，有的轉(zhuǎn)行了。農(nóng)民種田全靠老經(jīng)驗(yàn)，靠自己微薄的力量在田地里摸索。在他們最需要幫助的時(shí)候，他們的期待時(shí)常落空。在河南省中牟縣官渡鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)稅不收了，可一不收錢，鄉(xiāng)干部也不見了。從年頭到年尾，農(nóng)民就沒見過幾次鄉(xiāng)干部的影子。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要精力則忙于招商引資。[11]實(shí)際上，這種情況不僅僅是在河南，而全國(guó)農(nóng)村的很多地方都存在。這就說明，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是無事可干，而是有大量的事情可做。而這些該干的事情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往沒有干好。從以上分析可以看出，無論是在制度層面還是在現(xiàn)實(shí)層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都具有大量的事權(quán)，因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在既具有合法性又具有合理性。三 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的路徑：由職能轉(zhuǎn)變到鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治依據(jù)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)的分析，根據(jù)我們確定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的原則，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有大量事權(quán)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不能取消的。那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該如何改革呢？這需要我們既要考慮近期目標(biāo)，又要考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)出路，既要考慮改革的必要性，又要考慮現(xiàn)實(shí)可能性，設(shè)計(jì)合理的改革路徑。從當(dāng)前看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應(yīng)在合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，切實(shí)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，則應(yīng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。（一）當(dāng)前目標(biāo)：職能轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的方向應(yīng)該是為農(nóng)村和農(nóng)民提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。轉(zhuǎn)變職能的關(guān)鍵，首先，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能由資源汲取型向資源支持型的轉(zhuǎn)變。[12]長(zhǎng)期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家從鄉(xiāng)村社會(huì)汲取資源的工具，其主要職能就是“賦斂”。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革僅僅在機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)上做文章是不夠的，最關(guān)鍵和最核心的是從根本上改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)、切實(shí)轉(zhuǎn)變它的職能。[13]實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種“賦斂”職能也是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)化而采取的一種制度安排。這種職能在人民公社時(shí)期表現(xiàn)尤為明顯。由于“路徑依賴”的影響，人民公社解體后，這種職能也沒有根本轉(zhuǎn)變。而現(xiàn)在這種職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)具有了可能性。這是因?yàn)槲覀円呀?jīng)改變了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，開始實(shí)行全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略，并且實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村的戰(zhàn)略。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以不再作為國(guó)家從農(nóng)村汲取資源的工具，而作為國(guó)家財(cái)政資金支持農(nóng)村的工具，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能由資源汲取型向資源支持型的轉(zhuǎn)變。其次，要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府企業(yè)家”職能。在財(cái)政壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般都成為了直接招商引資的“政府企業(yè)家”。這與十六大對(duì)政府職能應(yīng)為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”的要求是相悖的。因而，應(yīng)該重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)由招商引資的直接經(jīng)濟(jì)主體，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)活動(dòng)的宏觀調(diào)控者，為市場(chǎng)主體提供良好的發(fā)展環(huán)境。讓市場(chǎng)充分發(fā)揮在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。再次，應(yīng)建立“雙向問責(zé)制”。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問責(zé)是主要體現(xiàn)上級(jí)政府對(duì)基層政府約束和要求的“逆向問責(zé)制”，[14]農(nóng)民難以參與這種問責(zé)過程，從而農(nóng)民的利益訴求難以得到表達(dá)。實(shí)際上，在科層制政府體制中，這種自上而下的問責(zé)方向是必然的，也是不可避免的，它能夠約束下級(jí)政府的行為，并對(duì)其形成激勵(lì)機(jī)制。但其缺陷是農(nóng)民成為了旁觀者。隨著政治管理由傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”向“善治”的轉(zhuǎn)型，就需要我們建立自上而下與自下而上相結(jié)合的“雙向問責(zé)制”。使農(nóng)民能夠約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為。同時(shí)，上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核要從以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心轉(zhuǎn)為以農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給為中心，只有如此，才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變。（二）長(zhǎng)遠(yuǎn)出路：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。這是我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革所要實(shí)現(xiàn)的最終目標(biāo)?！班l(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革歸根到底還是要走民主自治的道路。不僅要實(shí)行村民自治制度，還要逐步創(chuàng)造條件把自治制度推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。”[15]鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治符合我國(guó)民主政治建設(shè)的趨勢(shì)和方向。我國(guó)民主政治建設(shè)的方向就是要擴(kuò)大基層民主的范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治可以徹底實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，并且可以減少政府的行政成本。但是，應(yīng)當(dāng)看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治在近期是有困難的。首先，當(dāng)前最重要的任務(wù)就是在實(shí)踐中進(jìn)一步完善村民自治制度。自1984年我國(guó)農(nóng)村實(shí)行村民自治制度以來，村民自治取得了很大成績(jī)，但也存在著很多問題，徐勇認(rèn)為“村民自治的發(fā)展實(shí)踐并不令人樂觀，在一些地方甚至相當(dāng)令人沮喪。”[16]在村民自治都存在問題的情況下，談何鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治？其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治牽涉到我國(guó)政治體制的變動(dòng)、權(quán)力關(guān)系的調(diào)整和社會(huì)利益的分配，包括黨政關(guān)系、縣鄉(xiāng)關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系、部門關(guān)系等等各個(gè)方面。而且涉及憲法等法律的修改，文本的修改是容易的，但實(shí)踐層面的調(diào)整將是長(zhǎng)時(shí)期的。因而，筆者在此把鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的最終目標(biāo)。我們應(yīng)科學(xué)設(shè)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的方案，做到科學(xué)合理、現(xiàn)實(shí)可行。在美國(guó)，自治制度是其地方政府的核心，其地方政府的治理模式或許對(duì)我們會(huì)有一定的啟示。四 財(cái)政體制改革：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然具有大量事權(quán)，但其財(cái)權(quán)卻極為有限，事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重失衡。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍面臨巨大的財(cái)政壓力。在面臨財(cái)政困境的情況下，如何生存就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要首先解決的問題。生存困擾的直接后果，“是基層組織將工作目標(biāo)轉(zhuǎn)向自身，組織行為嚴(yán)重扭曲?！盵17]可以說，財(cái)政壓力、生存困擾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性不斷膨脹的根源，也是制約其職能轉(zhuǎn)變的根本。因而，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變以及最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，最重要的就是改革財(cái)政體制，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。在美國(guó)，雖然地方政府用人不少，屬于吃飯財(cái)政，但完善的轉(zhuǎn)移支付制度保證了地方政府公共服務(wù)的供給。[18]對(duì)于我國(guó)大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，通過稅收取得的財(cái)政收入是有限的。因而，轉(zhuǎn)移支付是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的主要手段。但我國(guó)自1994年以來實(shí)行的轉(zhuǎn)移支付制度還不盡合理，帶有明顯的過渡性質(zhì)，存在著一定缺陷。分稅制實(shí)施以來，中央政府逐步加大了向地方政府轉(zhuǎn)移支付的力度。但是，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付總額的40%——50%至少起著逆向均等化效果，其原因是這些轉(zhuǎn)移支付并不按照均等化法則進(jìn)行分配，而是按照來源地進(jìn)行分配。轉(zhuǎn)移支付的主要部分由中央政府按照來源地規(guī)則分配給了東部地區(qū)，中部地區(qū)次之，而經(jīng)濟(jì)和財(cái)力最弱的西部地區(qū)最少。我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付偏離了均等化的目標(biāo)。[19] 同時(shí)，總量過低的轉(zhuǎn)移支付也無法滿足實(shí)際需要。以山東省為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2002稅費(fèi)改革到2005年的3年間，山東省安排各級(jí)稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付110億元，縣（市、區(qū)）均4181萬元，鄉(xiāng)（