【文章內(nèi)容簡介】 建成小康社會的生態(tài)環(huán)境短板成為中國政府面臨的重大挑戰(zhàn)。本文列舉了我國現(xiàn)存的環(huán)境污染的問題，并且自70年代初開始總結(jié)我國環(huán)境保護的制度與實踐，深刻歸納了各個階段環(huán)境保護的特點。根據(jù)當前存在的一些不足之處，提出一些建議，以期為我國環(huán)境保護研究提供些許參考。關鍵詞:環(huán)境污染。制度演變。治理實踐Abstract Since the 13th FiveYear Plan, China39。s economic development has entered a New the environmental protection has also faced an important period of strategic , environmental pollution’s “debts” are excessive in the process of socioeconomic environmental situation is still to speed up pleting the building of the ecological environment’s short board of prehensive welloff society has bee a major challenge facing the Chinese paper enumerates the existing problems of environmental pollution and summarizes the institution and practices of environmental protection in China since the early 1970s, and the characteristics of environmental protection at various on the existing shortings, some suggestions are made to provide some references for the research of environmental protection in words: Environmental pollution ；Institutional Evolution；Governance practices首先，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來看，農(nóng)藥和地膜污染嚴重。由于我國農(nóng)村地區(qū)對農(nóng)藥、化肥的濫用，直接導致了耕地的大量污染、土壤的肥力下降，引發(fā)了殘留農(nóng)藥和化肥直接對環(huán)境的污染。此外，隨著大棚農(nóng)業(yè)的發(fā)展與普及，地膜也成為農(nóng)村環(huán)境的重要污染源。其次，禽、畜養(yǎng)殖業(yè)從分散的農(nóng)戶養(yǎng)殖轉(zhuǎn)向集約化、工廠化養(yǎng)殖，禽畜糞便污染成為一個重要的污染源。再次，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主體的工業(yè)生產(chǎn)污染也愈加嚴重。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染占整個工業(yè)污染的比重由20世紀80年代的11%增加到45 %，一些主要污染物的排放量已接近或超過工業(yè)企業(yè)污染物排放量的一半以上1。我國農(nóng)村生活污染，主要指包括糞便、污水、垃圾以及由于農(nóng)村能源結(jié)構(gòu)和用能方式造成的室內(nèi)空氣污染。隨著農(nóng)民生活和生產(chǎn)方式的不斷變化，大部分農(nóng)作物都被焚燒。這樣不但浪費大量的資源和能源，損傷了地力，更為嚴重的是污染了大氣，威脅著農(nóng)村居民的身體健康，已成為農(nóng)村環(huán)境污染的重點2。目前全國農(nóng)村每年產(chǎn)生生活污水約90億噸，絕多數(shù)污水隨意排放，垃圾隨意堆置。全國16711個建制鎮(zhèn)和14168個鄉(xiāng)，生活垃圾年清運量約5700萬噸年處理量約3500萬噸，對生活污水進行處理的占全部的約8%。571611個行政村，有生活垃圾收集點的約占26%，對生活垃圾進行處理的約占10%，對生活污水進行處理的僅占不到3%。3伴隨著城鎮(zhèn)化的進程，城市排污量逐漸增大，加之相關立法的缺失，有些城市往往不顧農(nóng)村的環(huán)境權益，把工業(yè)污染轉(zhuǎn)移到農(nóng)村。農(nóng)村不僅要消化自己產(chǎn)生的污染，更要承受從城市轉(zhuǎn)嫁來的巨大環(huán)境壓力，使得農(nóng)村環(huán)境污染早己超出了農(nóng)村環(huán)境的負荷，并成為制約農(nóng)村持續(xù)發(fā)展的頑疾面對日益惡化的農(nóng)村環(huán)境，我們的環(huán)境治理卻顯得捉襟見肘。部分農(nóng)村基層干部對農(nóng)村環(huán)保認識不到位。不少人在污染防治工作上存在重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)、重城市輕農(nóng)村的思想。一些人對農(nóng)村環(huán)保工作在思想上存在畏難情緒，認為農(nóng)村面積廣闊、村民居住零散，建設農(nóng)村環(huán)保體系很難。還有人認為農(nóng)民素質(zhì)普遍較低，組織發(fā)動難度大。在這些錯誤認識的主導下，一些農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)一味強求經(jīng)濟效益，自由建設、引進污染嚴重的生產(chǎn)企業(yè)。有的一味追求政績工程，而對環(huán)?；A設施建設重視不夠，投入不多；同時，農(nóng)村居民環(huán)保主體意識普遍不濃厚，農(nóng)村居民生活水平逐年提高，但生活方式并沒有隨之發(fā)生根木改變。農(nóng)村居民文化水平和素質(zhì)總體較低，對環(huán)境危害的源頭和危害程度往往認識不清，比較看重眼前有形的經(jīng)濟利益，而忽視潛在的環(huán)境危害。作為世界上經(jīng)濟發(fā)展最快的國家之一，中國能源消耗量近十年來穩(wěn)步增長。一是煤炭的消耗在中國的大氣污染中起著決定性作用，二是機動車保有量和城市人口隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展而迅速增加，這種趨勢在大中城市表現(xiàn)得尤為明顯4。我國城市大氣環(huán)境污染問題日趨嚴重。煤氣燃燒污染、工業(yè)廢氣、工地揚塵、機動車尾氣己成為主要污染源，城市大氣污染60%一70%源于機動車尾氣排放。由于城市人口數(shù)量的增加，其生活污水排放量也不斷加大。而且人們向水中排放的廢棄物遠遠高于水的自凈能力，除此之外，工業(yè)迅速發(fā)展，這些工廠有的并沒有對污水進行處理，便將這些未達標的污水排放出去，對水體進行污染，這就使得城市的水資源質(zhì)量不斷下降。水資源的污染不僅使我們出現(xiàn)水源緊缺情況，還為疾病的傳播提供了有利條件。目前城市生活垃圾的產(chǎn)生量不斷增加，我國城市固體廢棄物堆放量己高達70多億噸，侵占土地約6億平方米。，且每年以8%一10%的速度增加5，因垃圾污染引發(fā)的社會問題不斷增加。環(huán)境保護的內(nèi)容世界各國不盡相同，同一個國家在不同的時期內(nèi)容也有變化。但一般來說，大致包括兩個方面：一是保護和改善環(huán)境質(zhì)量，保護居民的身心健康，防止機體在環(huán)境污染影響下產(chǎn)生遺傳變異和退化；二是合理開發(fā)利用自然資源，減少或消除有害物質(zhì)進入環(huán)境，以及保護自然資源、加強生物多樣性保護，維護生物資源的生產(chǎn)能力，使之得以恢復和擴大再生產(chǎn)。中國的環(huán)境保護起步雖然較晚但成就突出，具有自己的特色。從1973年至今共經(jīng)歷了四個階段。（1970年至1978年）1973年8月，第一次全國環(huán)境保護會議召開，揭開了中國環(huán)境保護事業(yè)的序幕。會議通過了《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，確定了“全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環(huán)境，造福人民”的環(huán)境保護工作方針。1974年10月25日，經(jīng)國務院批準正式成立了國務院環(huán)境保護領導小組，這是我國成立的第一個環(huán)境保護工作職能部門。這一時期的環(huán)境保護實踐主要有以下4個方面：（一）全國重點區(qū)域的污染源調(diào)查、環(huán)境質(zhì)量評價及污染防治途徑的研究主要有：①北京西北郊污染源調(diào)查及環(huán)境質(zhì)量評價研究；②北京東南郊污染源調(diào)查、環(huán)境質(zhì)量評價及污染防治途徑的研究，這是在總結(jié)西北郊工作經(jīng)驗基礎上進行的，強調(diào)了污染防治途徑研究的重要性。在水域、海域方面開展了薊運河、白洋淀、鴨兒湖污染源調(diào)查，以及渤海、黃海的污染源凋查。（二）開展了以水、氣污染治理和―三廢‖綜合利用為重點的環(huán)保工作 主要是保護城市飲用水源和消煙除塵，并大力開展工業(yè)―三廢‖的綜合利用。（三）制定環(huán)境保護規(guī)劃和計劃自1974年國務院環(huán)境保護領導小組成立之日起，為了盡快控制環(huán)境惡化，改善環(huán)境質(zhì)量，1974～1976年連續(xù)下發(fā)了三個制定環(huán)境保護規(guī)劃的通知，并提出了―5年控制，10年解決‖的長遠規(guī)劃目標。盡管因缺乏科學的預測分析，目標不切合實際，但仍是一大進步。（四）逐步形成一些環(huán)境管理制度，制定了―三廢‖排放標準1973年―三同時‖制度逐步形成并要求企事業(yè)單位執(zhí)行；1973年8月國家計委在上報國務院的《關于全國環(huán)境保護會議情況的報告》中明確提出：對污染 嚴重的城鎮(zhèn)、工業(yè)企業(yè)、江河湖泊和海灣，要一個一個地提出具體措施，限期治好。（1979年至1992年）這一時期，我國環(huán)境保護逐漸步入正軌。1983年第二次全國環(huán)境保護會議，把保護環(huán)境確立為基本國策6。1984年5月，國務院作出《關于環(huán)境保護工作的決定》，環(huán)境保護開始納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。1988年設立國家環(huán)境保護局，成為國務院直屬機構(gòu)。地方政府也陸續(xù)成立環(huán)境保護機構(gòu)。1989年國務院召開第三次全國環(huán)境保護會議，提出要積極推行環(huán)境保護目標責任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核制、排放污染物許可證制、污染集中控制、限期治理、環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、排污收費制度等8項環(huán)境管理制7度。同時，以1989年正式實施的《環(huán)境保護法》為代表的環(huán)境法規(guī)體系初步建立，為開展環(huán)境治理奠定了法治基礎8。這一時期的環(huán)境保護實踐主要有以下3個方面：（一）提出―三同步‖、―三統(tǒng)一‖戰(zhàn)略方針根據(jù)我國的國情，第二次全國環(huán)境保護會議制定了環(huán)境保護工作的重要戰(zhàn)略方針，提出：―經(jīng)濟建設、城鄉(xiāng)建設和環(huán)境建設同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展‖，實現(xiàn)―經(jīng)濟效益、社會效益與環(huán)境效益的統(tǒng)一‖。（二）我國環(huán)保政策、法規(guī)體系已初步形成 在這一階段中國的環(huán)保政策體系已初步形成，如圖21所示。圖21環(huán)境保護政策體系示意圖環(huán)境保護法規(guī)體系初步形成（圖2－2）所示。圖22環(huán)境保護法規(guī)體系示意圖（三）總結(jié)確定了八項有中國特色的環(huán)境管理制度第三次全國環(huán)境保護會議總結(jié)第二次全國環(huán)保會議以來的強化環(huán)境管理經(jīng)驗，在已有的、行之有效的環(huán)境管理制度的基礎上，確定了八項有中國特色的環(huán)境管理制度，并綜合運用、逐步形成合理的運行機制。（1992年至2001年）1992年黨中央、國務院發(fā)布《中國關于環(huán)境與發(fā)展問題的十大對策》，把實施可持續(xù)發(fā)展確立為國家戰(zhàn)略。1994年3月，我國政府批準發(fā)布了《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，從人口、環(huán)境與發(fā)展的具體國情出發(fā)，提出了中國可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略、對策以及行動方案。確定了污染治理和生態(tài)保護重點，加大了執(zhí)法力度，積極穩(wěn)步推行各項環(huán)保管理制度和措施，環(huán)境保護工作取得了較好的效果。1996年，國務院召開第四次全國環(huán)境保護會議，發(fā)布《關于環(huán)境保護若干問題的決定》，大力推進“一控雙達標”（控制主要污染物排放總量、工業(yè)污染源達標和重點城市的環(huán)境質(zhì)量按功能區(qū)達標）工作。9。1998年3月15日，中央計劃生育和環(huán)境保護工作座談會在北京召開，國務院發(fā)布了《全國生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃》。11月，國務院發(fā)布了《建設項目環(huán)境保護管理條例》，規(guī)定了社會主義市場經(jīng)濟下建設項目的環(huán)境管理，增加了清潔生產(chǎn)、排污總量控制等重要內(nèi)容，并明確了相應的法律責任10。這一時期的環(huán)境保護實踐主要有以下3個方面：（一）控制全國主要污染物排放總量對12種主要污染物（煙塵、粉塵、SOCOD、石油類、汞、鎘、六價鉻、鉛、砷、氰化物及工業(yè)固體廢物）的排放量進行總量控制，要求其排放總量控制在國家批準的水平。（二）開展中國跨世紀綠色工程規(guī)劃組織國家有關各部門、各地方和企業(yè)，針對一些重點地區(qū)、重點流域和重大環(huán)境問題以及履行國際公約的要求，集中財力、物力，實施一系列工程措施，以局部帶動 全局，向環(huán)境污染和生態(tài)破壞宣戰(zhàn)。以求20世紀末基本控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞加劇的趨勢，使部分城市和地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量有所改善，并在2010年逐步實現(xiàn)我國環(huán)境保護的總目標。（三）強調(diào)污染防治全面開展“三河”（淮河、海河、遼河）、“三湖”（太湖、滇池、巢湖）水污染防“兩控區(qū)”（酸雨污染控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)）大氣污染防治、一市（北京市）、“一?！保ú澈＃ê喎Q“33211”工程）的污染防治。啟動了退耕還林、退耕還草、保護天然林等一系列生態(tài)保護重大工程。（2002年至今）進入2l世紀來，我國政府提出要樹立“以人為本”的科學發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會的重要戰(zhàn)略構(gòu)想，中國環(huán)保工作進入了以保護環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟增長的新階段。國務院于2005年底發(fā)布了《關于落實科學發(fā)展觀，加強環(huán)境保護的決定》。2006年4月召開了第六次全國環(huán)境保護大會，進一步明確了今后一個階段的環(huán)保目標、任務和政策措施。并且從2007年上半年開始推進的《中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究》，是我國環(huán)境保護領域的一項重大基礎工程，針對未來10—20年我國經(jīng)濟社會發(fā)展的前景，提出國家環(huán)境戰(zhàn)略。112008為了防治水污染，保護和改善環(huán)境，保障飲用水安全，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，修訂了《水污染防治法》，并在8月頒布了《循環(huán)經(jīng)濟促進法》，以期促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，提高資源利用效率，保護和改善環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。針對我國越來越嚴重的空氣污染問題，2013年9月10日頒布了《大氣污染防治行動計劃》（氣十條），加強工業(yè)企業(yè)大氣污染綜合治理，保證人民身體健康。并且在2014年又重新修訂了《環(huán)境保護法》，環(huán)境保護法的修訂和頒布實施，是生態(tài)文明制度建設的一項重要內(nèi)容，有利于促進我國環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展，有利于解決嚴重的環(huán)境污染問題、切實改善環(huán)境質(zhì)量，有利于推進依法治國方略的實施。在《氣十條》取得一定效果之后，國家又于2015月4月發(fā)布了《水污染防治行動計劃》（水十條），在污水處理、工業(yè)廢水、全面控制污染物排放等多方面進行強力監(jiān)管并啟動嚴格問責制，標志著鐵腕治污將進入―新常態(tài)‖。繼《氣十條》和《水十條》之后，國務院在2016年5月28日印發(fā)了《土壤污染防治行動計劃》（土十條），這一計劃的發(fā)布可以說是這個土壤修復事業(yè)的里程碑事件。這些政策和制度都全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，按照―五位一體‖總體布局和―四個全面‖戰(zhàn)略布局的要求制定的，符合樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，是我國生態(tài)文明建設不可缺少的法律基礎。這一時期的環(huán)境保護實踐主要有以下3個方面：（一）加強生態(tài)保護和農(nóng)村環(huán)境保護國務院成立中國生物多樣性保護國家委員會，批準《中國生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃(2011~2030年)》；國務院辦公廳印發(fā)《關于加強農(nóng)村環(huán)境保護工作的意見》、《關于做好自然保護區(qū)管理有關工作的通知》、《近期土壤環(huán)境保護和綜合治理工作安排》。截至2012年底，全國累計建成國家級自然保護區(qū)363個，已有15個省