【文章內(nèi)容簡介】 建成小康社會(huì)的生態(tài)環(huán)境短板成為中國政府面臨的重大挑戰(zhàn)。本文列舉了我國現(xiàn)存的環(huán)境污染的問題，并且自70年代初開始總結(jié)我國環(huán)境保護(hù)的制度與實(shí)踐，深刻歸納了各個(gè)階段環(huán)境保護(hù)的特點(diǎn)。根據(jù)當(dāng)前存在的一些不足之處，提出一些建議，以期為我國環(huán)境保護(hù)研究提供些許參考。關(guān)鍵詞:環(huán)境污染。制度演變。治理實(shí)踐Abstract Since the 13th FiveYear Plan, China39。s economic development has entered a New the environmental protection has also faced an important period of strategic , environmental pollution’s “debts” are excessive in the process of socioeconomic environmental situation is still to speed up pleting the building of the ecological environment’s short board of prehensive welloff society has bee a major challenge facing the Chinese paper enumerates the existing problems of environmental pollution and summarizes the institution and practices of environmental protection in China since the early 1970s, and the characteristics of environmental protection at various on the existing shortings, some suggestions are made to provide some references for the research of environmental protection in words: Environmental pollution ；Institutional Evolution；Governance practices首先，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來看，農(nóng)藥和地膜污染嚴(yán)重。由于我國農(nóng)村地區(qū)對(duì)農(nóng)藥、化肥的濫用，直接導(dǎo)致了耕地的大量污染、土壤的肥力下降，引發(fā)了殘留農(nóng)藥和化肥直接對(duì)環(huán)境的污染。此外，隨著大棚農(nóng)業(yè)的發(fā)展與普及，地膜也成為農(nóng)村環(huán)境的重要污染源。其次，禽、畜養(yǎng)殖業(yè)從分散的農(nóng)戶養(yǎng)殖轉(zhuǎn)向集約化、工廠化養(yǎng)殖，禽畜糞便污染成為一個(gè)重要的污染源。再次，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主體的工業(yè)生產(chǎn)污染也愈加嚴(yán)重。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染占整個(gè)工業(yè)污染的比重由20世紀(jì)80年代的11%增加到45 %，一些主要污染物的排放量已接近或超過工業(yè)企業(yè)污染物排放量的一半以上1。我國農(nóng)村生活污染，主要指包括糞便、污水、垃圾以及由于農(nóng)村能源結(jié)構(gòu)和用能方式造成的室內(nèi)空氣污染。隨著農(nóng)民生活和生產(chǎn)方式的不斷變化，大部分農(nóng)作物都被焚燒。這樣不但浪費(fèi)大量的資源和能源，損傷了地力，更為嚴(yán)重的是污染了大氣，威脅著農(nóng)村居民的身體健康，已成為農(nóng)村環(huán)境污染的重點(diǎn)2。目前全國農(nóng)村每年產(chǎn)生生活污水約90億噸，絕多數(shù)污水隨意排放，垃圾隨意堆置。全國16711個(gè)建制鎮(zhèn)和14168個(gè)鄉(xiāng)，生活垃圾年清運(yùn)量約5700萬噸年處理量約3500萬噸，對(duì)生活污水進(jìn)行處理的占全部的約8%。571611個(gè)行政村，有生活垃圾收集點(diǎn)的約占26%，對(duì)生活垃圾進(jìn)行處理的約占10%，對(duì)生活污水進(jìn)行處理的僅占不到3%。3伴隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，城市排污量逐漸增大，加之相關(guān)立法的缺失，有些城市往往不顧農(nóng)村的環(huán)境權(quán)益，把工業(yè)污染轉(zhuǎn)移到農(nóng)村。農(nóng)村不僅要消化自己產(chǎn)生的污染，更要承受從城市轉(zhuǎn)嫁來的巨大環(huán)境壓力，使得農(nóng)村環(huán)境污染早己超出了農(nóng)村環(huán)境的負(fù)荷，并成為制約農(nóng)村持續(xù)發(fā)展的頑疾面對(duì)日益惡化的農(nóng)村環(huán)境，我們的環(huán)境治理卻顯得捉襟見肘。部分農(nóng)村基層干部對(duì)農(nóng)村環(huán)保認(rèn)識(shí)不到位。不少人在污染防治工作上存在重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)、重城市輕農(nóng)村的思想。一些人對(duì)農(nóng)村環(huán)保工作在思想上存在畏難情緒，認(rèn)為農(nóng)村面積廣闊、村民居住零散，建設(shè)農(nóng)村環(huán)保體系很難。還有人認(rèn)為農(nóng)民素質(zhì)普遍較低，組織發(fā)動(dòng)難度大。在這些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)的主導(dǎo)下，一些農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)一味強(qiáng)求經(jīng)濟(jì)效益，自由建設(shè)、引進(jìn)污染嚴(yán)重的生產(chǎn)企業(yè)。有的一味追求政績工程，而對(duì)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重視不夠，投入不多；同時(shí)，農(nóng)村居民環(huán)保主體意識(shí)普遍不濃厚，農(nóng)村居民生活水平逐年提高，但生活方式并沒有隨之發(fā)生根木改變。農(nóng)村居民文化水平和素質(zhì)總體較低，對(duì)環(huán)境危害的源頭和危害程度往往認(rèn)識(shí)不清，比較看重眼前有形的經(jīng)濟(jì)利益，而忽視潛在的環(huán)境危害。作為世界上經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的國家之一，中國能源消耗量近十年來穩(wěn)步增長。一是煤炭的消耗在中國的大氣污染中起著決定性作用，二是機(jī)動(dòng)車保有量和城市人口隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展而迅速增加，這種趨勢在大中城市表現(xiàn)得尤為明顯4。我國城市大氣環(huán)境污染問題日趨嚴(yán)重。煤氣燃燒污染、工業(yè)廢氣、工地?fù)P塵、機(jī)動(dòng)車尾氣己成為主要污染源，城市大氣污染60%一70%源于機(jī)動(dòng)車尾氣排放。由于城市人口數(shù)量的增加，其生活污水排放量也不斷加大。而且人們向水中排放的廢棄物遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于水的自凈能力，除此之外，工業(yè)迅速發(fā)展，這些工廠有的并沒有對(duì)污水進(jìn)行處理，便將這些未達(dá)標(biāo)的污水排放出去，對(duì)水體進(jìn)行污染，這就使得城市的水資源質(zhì)量不斷下降。水資源的污染不僅使我們出現(xiàn)水源緊缺情況，還為疾病的傳播提供了有利條件。目前城市生活垃圾的產(chǎn)生量不斷增加，我國城市固體廢棄物堆放量己高達(dá)70多億噸，侵占土地約6億平方米。，且每年以8%一10%的速度增加5，因垃圾污染引發(fā)的社會(huì)問題不斷增加。環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容世界各國不盡相同，同一個(gè)國家在不同的時(shí)期內(nèi)容也有變化。但一般來說，大致包括兩個(gè)方面：一是保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量，保護(hù)居民的身心健康，防止機(jī)體在環(huán)境污染影響下產(chǎn)生遺傳變異和退化；二是合理開發(fā)利用自然資源，減少或消除有害物質(zhì)進(jìn)入環(huán)境，以及保護(hù)自然資源、加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)，維護(hù)生物資源的生產(chǎn)能力，使之得以恢復(fù)和擴(kuò)大再生產(chǎn)。中國的環(huán)境保護(hù)起步雖然較晚但成就突出，具有自己的特色。從1973年至今共經(jīng)歷了四個(gè)階段。（1970年至1978年）1973年8月，第一次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議召開，揭開了中國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的序幕。會(huì)議通過了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，確定了“全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動(dòng)手，保護(hù)環(huán)境，造福人民”的環(huán)境保護(hù)工作方針。1974年10月25日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)正式成立了國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，這是我國成立的第一個(gè)環(huán)境保護(hù)工作職能部門。這一時(shí)期的環(huán)境保護(hù)實(shí)踐主要有以下4個(gè)方面：（一）全國重點(diǎn)區(qū)域的污染源調(diào)查、環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)及污染防治途徑的研究主要有：①北京西北郊污染源調(diào)查及環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)研究；②北京東南郊污染源調(diào)查、環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)及污染防治途徑的研究，這是在總結(jié)西北郊工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上進(jìn)行的，強(qiáng)調(diào)了污染防治途徑研究的重要性。在水域、海域方面開展了薊運(yùn)河、白洋淀、鴨兒湖污染源調(diào)查，以及渤海、黃海的污染源凋查。（二）開展了以水、氣污染治理和―三廢‖綜合利用為重點(diǎn)的環(huán)保工作 主要是保護(hù)城市飲用水源和消煙除塵，并大力開展工業(yè)―三廢‖的綜合利用。（三）制定環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和計(jì)劃自1974年國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組成立之日起，為了盡快控制環(huán)境惡化，改善環(huán)境質(zhì)量，1974～1976年連續(xù)下發(fā)了三個(gè)制定環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的通知，并提出了―5年控制，10年解決‖的長遠(yuǎn)規(guī)劃目標(biāo)。盡管因缺乏科學(xué)的預(yù)測分析，目標(biāo)不切合實(shí)際，但仍是一大進(jìn)步。（四）逐步形成一些環(huán)境管理制度，制定了―三廢‖排放標(biāo)準(zhǔn)1973年―三同時(shí)‖制度逐步形成并要求企事業(yè)單位執(zhí)行；1973年8月國家計(jì)委在上報(bào)國務(wù)院的《關(guān)于全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議情況的報(bào)告》中明確提出：對(duì)污染 嚴(yán)重的城鎮(zhèn)、工業(yè)企業(yè)、江河湖泊和海灣，要一個(gè)一個(gè)地提出具體措施，限期治好。（1979年至1992年）這一時(shí)期，我國環(huán)境保護(hù)逐漸步入正軌。1983年第二次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議，把保護(hù)環(huán)境確立為基本國策6。1984年5月，國務(wù)院作出《關(guān)于環(huán)境保護(hù)工作的決定》，環(huán)境保護(hù)開始納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。1988年設(shè)立國家環(huán)境保護(hù)局，成為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。地方政府也陸續(xù)成立環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)。1989年國務(wù)院召開第三次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議，提出要積極推行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核制、排放污染物許可證制、污染集中控制、限期治理、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、“三同時(shí)”制度、排污收費(fèi)制度等8項(xiàng)環(huán)境管理制7度。同時(shí)，以1989年正式實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》為代表的環(huán)境法規(guī)體系初步建立，為開展環(huán)境治理奠定了法治基礎(chǔ)8。這一時(shí)期的環(huán)境保護(hù)實(shí)踐主要有以下3個(gè)方面：（一）提出―三同步‖、―三統(tǒng)一‖戰(zhàn)略方針根據(jù)我國的國情，第二次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議制定了環(huán)境保護(hù)工作的重要戰(zhàn)略方針，提出：―經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展‖，實(shí)現(xiàn)―經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與環(huán)境效益的統(tǒng)一‖。（二）我國環(huán)保政策、法規(guī)體系已初步形成 在這一階段中國的環(huán)保政策體系已初步形成，如圖21所示。圖21環(huán)境保護(hù)政策體系示意圖環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系初步形成（圖2－2）所示。圖22環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系示意圖（三）總結(jié)確定了八項(xiàng)有中國特色的環(huán)境管理制度第三次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議總結(jié)第二次全國環(huán)保會(huì)議以來的強(qiáng)化環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)，在已有的、行之有效的環(huán)境管理制度的基礎(chǔ)上，確定了八項(xiàng)有中國特色的環(huán)境管理制度，并綜合運(yùn)用、逐步形成合理的運(yùn)行機(jī)制。（1992年至2001年）1992年黨中央、國務(wù)院發(fā)布《中國關(guān)于環(huán)境與發(fā)展問題的十大對(duì)策》，把實(shí)施可持續(xù)發(fā)展確立為國家戰(zhàn)略。1994年3月，我國政府批準(zhǔn)發(fā)布了《中國21世紀(jì)議程——中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，從人口、環(huán)境與發(fā)展的具體國情出發(fā)，提出了中國可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略、對(duì)策以及行動(dòng)方案。確定了污染治理和生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)，加大了執(zhí)法力度，積極穩(wěn)步推行各項(xiàng)環(huán)保管理制度和措施，環(huán)境保護(hù)工作取得了較好的效果。1996年，國務(wù)院召開第四次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議，發(fā)布《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》，大力推進(jìn)“一控雙達(dá)標(biāo)”（控制主要污染物排放總量、工業(yè)污染源達(dá)標(biāo)和重點(diǎn)城市的環(huán)境質(zhì)量按功能區(qū)達(dá)標(biāo)）工作。9。1998年3月15日，中央計(jì)劃生育和環(huán)境保護(hù)工作座談會(huì)在北京召開，國務(wù)院發(fā)布了《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》。11月，國務(wù)院發(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，規(guī)定了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)下建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境管理，增加了清潔生產(chǎn)、排污總量控制等重要內(nèi)容，并明確了相應(yīng)的法律責(zé)任10。這一時(shí)期的環(huán)境保護(hù)實(shí)踐主要有以下3個(gè)方面：（一）控制全國主要污染物排放總量對(duì)12種主要污染物（煙塵、粉塵、SOCOD、石油類、汞、鎘、六價(jià)鉻、鉛、砷、氰化物及工業(yè)固體廢物）的排放量進(jìn)行總量控制，要求其排放總量控制在國家批準(zhǔn)的水平。（二）開展中國跨世紀(jì)綠色工程規(guī)劃組織國家有關(guān)各部門、各地方和企業(yè)，針對(duì)一些重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)流域和重大環(huán)境問題以及履行國際公約的要求，集中財(cái)力、物力，實(shí)施一系列工程措施，以局部帶動(dòng) 全局，向環(huán)境污染和生態(tài)破壞宣戰(zhàn)。以求20世紀(jì)末基本控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞加劇的趨勢，使部分城市和地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量有所改善，并在2010年逐步實(shí)現(xiàn)我國環(huán)境保護(hù)的總目標(biāo)。（三）強(qiáng)調(diào)污染防治全面開展“三河”（淮河、海河、遼河）、“三湖”（太湖、滇池、巢湖）水污染防“兩控區(qū)”（酸雨污染控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)）大氣污染防治、一市（北京市）、“一海”（渤海）（簡稱“33211”工程）的污染防治。啟動(dòng)了退耕還林、退耕還草、保護(hù)天然林等一系列生態(tài)保護(hù)重大工程。（2002年至今）進(jìn)入2l世紀(jì)來，我國政府提出要樹立“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會(huì)的重要戰(zhàn)略構(gòu)想，中國環(huán)保工作進(jìn)入了以保護(hù)環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長的新階段。國務(wù)院于2005年底發(fā)布了《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》。2006年4月召開了第六次全國環(huán)境保護(hù)大會(huì)，進(jìn)一步明確了今后一個(gè)階段的環(huán)保目標(biāo)、任務(wù)和政策措施。并且從2007年上半年開始推進(jìn)的《中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究》，是我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的一項(xiàng)重大基礎(chǔ)工程，針對(duì)未來10—20年我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前景，提出國家環(huán)境戰(zhàn)略。112008為了防治水污染，保護(hù)和改善環(huán)境，保障飲用水安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，修訂了《水污染防治法》，并在8月頒布了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，以期促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高資源利用效率，保護(hù)和改善環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。針對(duì)我國越來越嚴(yán)重的空氣污染問題，2013年9月10日頒布了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（氣十條），加強(qiáng)工業(yè)企業(yè)大氣污染綜合治理，保證人民身體健康。并且在2014年又重新修訂了《環(huán)境保護(hù)法》，環(huán)境保護(hù)法的修訂和頒布實(shí)施，是生態(tài)文明制度建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，有利于促進(jìn)我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，有利于解決嚴(yán)重的環(huán)境污染問題、切實(shí)改善環(huán)境質(zhì)量，有利于推進(jìn)依法治國方略的實(shí)施。在《氣十條》取得一定效果之后，國家又于2015月4月發(fā)布了《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（水十條），在污水處理、工業(yè)廢水、全面控制污染物排放等多方面進(jìn)行強(qiáng)力監(jiān)管并啟動(dòng)嚴(yán)格問責(zé)制，標(biāo)志著鐵腕治污將進(jìn)入―新常態(tài)‖。繼《氣十條》和《水十條》之后，國務(wù)院在2016年5月28日印發(fā)了《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（土十條），這一計(jì)劃的發(fā)布可以說是這個(gè)土壤修復(fù)事業(yè)的里程碑事件。這些政策和制度都全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，按照―五位一體‖總體布局和―四個(gè)全面‖戰(zhàn)略布局的要求制定的，符合樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，是我國生態(tài)文明建設(shè)不可缺少的法律基礎(chǔ)。這一時(shí)期的環(huán)境保護(hù)實(shí)踐主要有以下3個(gè)方面：（一）加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)國務(wù)院成立中國生物多樣性保護(hù)國家委員會(huì)，批準(zhǔn)《中國生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃(2011~2030年)》；國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的意見》、《關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)管理有關(guān)工作的通知》、《近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排》。截至2012年底，全國累計(jì)建成國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)363個(gè)，已有15個(gè)省