【文章內容簡介】 江大河”的治理，而在農灌水庫建設投入上明顯不足，從而導致水利建設中的布局“錯位”。政府主要從城市和工業(yè)獲取利益，因此，也把水利投入的重點放在利益相關的城市防洪與大江大河工程上，對能夠發(fā)電等有經濟收益的水庫投資比較熱心，與農業(yè)產出能力直接相關的農田水利建設投入少之又少，管理日漸荒疏?；鶎诱忠蛸Y金不足和上級沒有要求而難以投入。同時，由于市場化條件下的農田水利基礎設施的投資大、見效慢，致使政府官員追求任期政績的激勵，對主要以農田水利灌溉為主的水庫建設積極性不高，還常常把支持農田水利建設的資金挪作他用。從微觀層面來看，農田水利設施建設的資金資源與非資金資源主體大致有五種：農民、村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府干部（基層政府的代表）、私人業(yè)主以及金融機構，其中農民可能成為勞動力資源的投入者，各級干部可能成為組織資源的投入者。但通過實證調研發(fā)現(xiàn)這五大投資主體均在利益權衡中選擇了放棄投資農田水利設施建設。但糧食生產又關系到國家的糧食安全，所以一定要國家來投、來建農田水利設施。目前中央政府承擔國家的糧食安全重任，地方政府積極性不高，從這個角度看，國家應該承擔小農水的資金投入才能保證小農水建設的順利進行。小農水修好了，遇到天災就不用太擔心了，國家的糧食問題也就可以可持續(xù)發(fā)展了。第二，農民不愿意在低效益的農田上投入更多的資金修建水利設施。大批勞動力外出打工確實有促使勞動力市場化和提高農民現(xiàn)金收入的積極作用，但同時也造成農村勞動價格顯性化，勞動力投入農業(yè)的機會成本大幅度上升，這種現(xiàn)實情況雖然能夠體現(xiàn)所謂“理性小農”的市場經濟特征，但由于根本改變了由于勞動力無限供給而形成的不計代價的“勞動替代資本”投入的內在機制，而使得改革前相對有效的勞動替代資本的基本建設投入方式難以重新恢復。長期以來，我國農田水利基礎設施的維護靠的是農民義務工的形式，隨著傳統(tǒng)農區(qū)小農經濟全面恢復，農民個體對農田水利基礎設施的維護投入與自己的預期收入的不確定性預期相關度提高，農民在維護中存在搭便車現(xiàn)象和機會主義傾向明顯，維護投人明顯不足，降低了農田水利基礎設施的可持續(xù)性，灌溉效率低下。比較利益低使農田水利修建等社會動員機制難以啟用。從社會資源動員角度看，缺乏有效的動員機制，資金來源單一，籌資困難。目前我國農村農田水利設施的投入主體依然是以政府為主，很難形成一種有效機制來調動農民自身的資源投入，以及其它社會資源的參與。在目前縣鄉(xiāng)地方財政普遍吃緊的投入約束下，這不能不說是一個亟待解決的嚴重問題。第三，農村勞動力大量轉移，投入和管理農村基礎設施機會成本大。20世紀6070年代，在農閑時，大部分的農村勞動力都被動員起來修建溝塘渠堰，這些在農村村邊周圍的農田水利設施，為改革開放后我國的農業(yè)生產發(fā)展作出巨大的貢獻。只可惜30多年來我國一直在吃那時的老本，自從20世紀80年代分田到戶以后，溝塘渠堰的修改維護就沒有人來管了，國家的水利投資多被用于大江大河的治理。近年來加強了對糧食主產區(qū)的農田水利建設，但山區(qū)丘陵區(qū)的溝塘渠堰卻被忽視沒人投資建設。所以這么多年下來，許多山區(qū)丘陵區(qū)農村的貯水設施都已被注淤平了，起不到貯水的作用了，一到夏天雨季，就發(fā)生澇災，一到春夏交替的旱季就無水可用，發(fā)生旱災。農村基礎設施的管理和維護需要勞動力，農村大量青壯年勞動力外出打工，使投入和管理農村基礎設施的機會成本增加，阻礙了農民投入和管理農村基礎設施的積極性。據湖南省2000年農業(yè)生產效益調查：（不含勞動力成本），若扣除用工作價。而外出打工人均勞務收入達4339元，比全省農民人均純收入水平高出一倍多。作為理性人，農民都愿意外出打工。而留守農村人員多為婦女、兒童和老人，難以擔負起農村基礎設施建設任務?？梢姡瑒訂T農民投入和管理農村基礎設施的機會成本是外出務工工資。城鄉(xiāng)差距越大，投入和管理農村基礎設施的機會成本越大，農民積極性越低。問題之三：農村基礎設施建設制度設計的缺陷。從歷史上看，在集體化時期，國家在進行農村基礎設施建設時一直依靠的是在土地集體所有制基礎上的強制動員機制，其中最典型的就是農田水利基礎設施建設。土地家庭聯(lián)產承包責任制實施后，這種強制性的社會資源動員機制雖然減弱，依然存在在收取農業(yè)稅基礎上的“鄉(xiāng)提留、村統(tǒng)籌”作為固定的村莊公共建設資金來源，并且從制度上仍然規(guī)定農民有義務通過“兩工”來為村內的公共基礎建設投勞。但是，國家農村稅費改革的實施，使得鄉(xiāng)村機構對農村基礎設施的管護不再具有穩(wěn)定的資金來源，而單純依靠“一事一議”制度來籌集必要的管護資金在實踐中也面臨著許多問題。第一，“兩工” 制度取消抽掉農村基礎設施建設和公共事業(yè)發(fā)展的基礎。農村義務工和勞動積累工一度在冬春農閑時節(jié)興修水利工程、植樹造林、維修鄉(xiāng)村道路以及防汛抗洪搶險等方面發(fā)揮顯著的作用，為農村建設做出了突出的貢獻。長期以來，“兩工”維系著我國搖搖欲墜缺乏投入的村莊農田水利設施的維護與修建。1989－2000年， 億個工日，如果以目前的每個工日30元計，則農民每年對水利投入的積累達2166億元，如此推算，1989－2000年農民對水利投入累計達25992億元。實行農村稅費改革后，與農田水利建設有關的公積金、“勞動義務工”和“勞動積累工”被取消，使農村基礎設施建設籌資籌勞失去了制度基礎。農村在取消“兩工”之后，雖然減了農民的負擔，也是一把雙刃劍，使原本就很薄弱的農村基礎設施建設的投入明顯不足，從這看又“增負”了?！皟晒ぁ比∠院螅r業(yè)基礎設施建設新的投入機制一直沒有建立起來，全國農民興修農田水利投工量，1998年超過100億個工日，2003年減少到47億個，2004年不到30億個，國家水利部的一位部長也指出: 2004－2005, 全國農田水利基本建設農民投工比1998－1999 下降近70% ,完成的土方量下降59% , 改造中低產田面積下降38% , 新增恢復改善灌溉面積減少35%。取消“兩工”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無權像以往那樣組織農民出工，否則會因“亂攤派”受到批評。在市場經濟下，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“派工”，若沒有合適的報酬農民是不會出工的。農業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”都取消了，沒有其他產業(yè)的村組，其經濟狀況舉步維艱，農村公共產品建設陷入“心有余而力不足”的困境，導致農村道路損毀無人維修，渠道、堰塘等農田水利設施得不到有效維護。所以到現(xiàn)在許多農民村莊周邊的澆灌設施就成了沒娘的孩子無人管，國家只管大江大河。農民沒有辦法，要么有的地方偷偷地還堅持“兩工”，要么有點錢的或者是有點路子能夠從上邊要到錢的，以打井來澆灌，吃子孫的飯。第二，“一事一議”制度帶來高額交易成本。在稅費改革后，“一事一議”成為進行農村公共投入決策的首推方式。但“一事一議”籌資籌勞政策在執(zhí)行中遇到高額的交易成本問題，主要表現(xiàn)如下：（1）開會成本不斷增大。由于農民的自發(fā)分散性和村集體約束力的弱化，農村召開會議時，村集體需要發(fā)“誤工費”才能激發(fā)參會“熱情”。同時，大量農村勞動力外出打工，很難達到要求的議事人數(shù)。因此，需要付出巨大的成本才能開會成功。（2）農民對公共品需求不同。在同一村莊中，農戶間存在異質性，體現(xiàn)在經濟收入、住處地理位置、種植作物等方面，從而導致不同農戶對農村公共品需求不同。在同一個村中，村東頭的村民可能要修路，村西的卻要修壩，村南的要修渠，村北的要修橋，所議之事難以統(tǒng)一。（3）達成協(xié)議難、籌款難。農村中大量高素質的勞動力外出打工，導致參加會議的人員多數(shù)是婦女、老人，他們文化層次低且不是家庭事務的主要決策者，很難表達自己的真實意愿。嚴格按照有關文件精神來執(zhí)行，“一事一議”常常會變成“一事無成”。村委會提交審議的籌資籌勞方案往往難以通過，即使通過了一些村民也不主動交款，沒有約束機制往往導致籌款的交易費用上升。（4）監(jiān)督成本高。由于存在“開會難”、“統(tǒng)一意見難”、“一事一議”成本高等方面的影響，基層干部往往采取簡單的工作方式，有的甚至于鉆管理上的“漏洞”，采取按“假指印”、“假簽字”等方式進行。甚至有些地方把不屬于“一事一議”的收費項目列入議事范圍，存在“多事一議”等不規(guī)范行為。但由于村莊多而分散，“一事一議”管理規(guī)范也還未完善，對以上行為進行監(jiān)督十分困難。第三，原子化農民之間合作難，資源動員面臨挑戰(zhàn)。實行家庭承包制后，農戶作為農村基本的組織形態(tài)，既是消費單位也是生產經營單位。由于經營規(guī)模小，地塊分散細碎，給生產帶來了諸多不便，同時也造成了勞動空間轉移的時間成本耗費。但是，農戶作為具有獨立經濟利益意識的經營主體，其生產經營活動要么力求使私人邊際成本等于私人邊際收益，要么會向外部轉嫁成本但不會自己承擔外部成本。于是，作為具有外部性的共用設施，如農田水利等農村基礎設施建設對農戶而言是一種成本高且沒有規(guī)模效益的活動，就很少有人去建、去維護，而多表現(xiàn)出“只用不管，難于合作”的現(xiàn)象。第四，農村社區(qū)不能對農民進行有效組織，農田水利等公共服務處于癱瘓狀況。中國的社會結構在歷史上呈現(xiàn)出的是“強國家、弱社會”的特點，這種社會結構在計劃經濟體制時代達到極致。改革使計劃經濟體制轉向市場經濟體制，國家對縱向社會的控制有所放松。家庭承包制的實行，改變了原來村集體與農戶的關系，集體不再像過去那樣能夠將分散的農戶整合到一個嚴密的計劃體制之下，新的農村社區(qū)基本結構由村民選舉產生的委員會和分散獨立的農戶構成。但是由于路徑依賴，沒有從根本上改變“強國家、弱社會”的社會結構性質。雖然農村基礎設施建設的國家動員能力弱化，但是在與社區(qū)的關系上，國家仍然扮演著強大的角色，農村社會組織沒有得到充分的發(fā)育和成長，農民組織化程度不高，農村社區(qū)的公共事務不可能得到相應的解決，出現(xiàn)農田水利等公共事務缺乏組織與管理的現(xiàn)象。第五，農田水利等農村基礎設施投資風險大，民間資金缺乏投資激勵。農村基礎設施建設具有投資大、風險高、資金回收期長的特點，并且我國農業(yè)比較收益低，投資農業(yè)基礎設施很難獲得預期收益，尤其是像農田水利這樣純粹為農業(yè)生產服務的基礎設施更是如此。對于私人企業(yè)或民間資本來說，農村的市場環(huán)境遠不如城市，融資渠道狹窄，相應的社會服務落后，在農村進行基礎設施建設的投入成本高、效益低，對于逐利的企業(yè)來說，放棄農村市場，把資金投在城市是一種理性的企業(yè)行為。這恰恰反應出動員私人業(yè)主或民間資本投資農村基礎設施建設的困難。第六，地方政府“從上不從實”，片面追求部門利益。當前，我國各級政府官員主要是對上級負責。在農村基礎設施的提供中，出現(xiàn)基層政府不將有限的公共資源用于當?shù)孛癖姾彤數(shù)亟洕l(fā)展最需要的基礎設施，而用于上級政府認為最重要的方面?；鶎诱@種行為的直接制度誘因是官員升遷考評制度和政績考核制度。在現(xiàn)有的制度體系下，一般說來只有當下級官員的行為得到上級認可的前提下才有升遷的可能。這就誘使基層政府在基礎設施提供中“從上不從實”。因此，各級政府（或者說政府官員）基于自身利益的考慮, 不愿提供花費資金多、而短期顯性效益不明顯的農村基礎設施，導致像農田水利等農村基礎設施提供格局扭曲甚至主體缺位。我國農田水利建設的反思：困境篇困境之一：如何做好“貯水于民”，解決農民“最后一公里”的灌溉問題？我們對農田水利投資有一個誤區(qū),國家只負責大江大河的治理,而對農民真正影響最大也關鍵的最后一公里問題卻存在很大的問題。更要命的是對最后一公里影響最大的“兩工”制度前幾年也被取消了,這等于切斷了修補農田水利設施的最主要支點。一項數(shù)據顯示：中國大型灌區(qū)骨干工程建筑物完好率不足40%，工程失效和報廢的逼近3成，導致個別地區(qū)可灌面積減少近半。直至2003年。過于粗放和陳舊的渠道系統(tǒng)讓中國農村渠道灌溉利用率只有30％—40％，在河南，這個數(shù)字還要更低。水利部副部長鄂竟平也承認并正視中國農田水利工程長期“欠賬”的問題。據調研,那些還能動員大家進行灌溉的地方基本上都是拒不執(zhí)行取消“兩工”的“違法之民”。“兩工”對農田水利建設極其重要，取消“兩工”等于讓他們在干旱面前束手無策，再加上“一事一議”成了什么都難議,災難最終演變成了望天收，還有不少地方一直靠上世紀六七十年代修建的農田水利設施吃老本。農田水利的修建要通過集體行動來建設,屬于公共品建設,具有搭便車的天然屬性。目前的這種困局各地進行了不少的“土法”試驗,但在國家層面一直沒有一個好的說法。重慶市南川區(qū)白沙鎮(zhèn)就是一個典型的案例。該鎮(zhèn)嚴重缺水，每年春播時都必須依靠從附近大觀鎮(zhèn)的土溪水庫引水育秧，土溪水庫建于20世紀60年代，到70年代時建成一條長達25公里的主干渠通往白沙鎮(zhèn)，但之后的30多年里就再沒修整過，僅靠每年放水時應急性的清淤補漏，如此，主干渠的水根本流不到渠尾，相應地，大量農戶 的田地也就根本無法得到及時灌溉。對于土溪水庫的所有者來說，他們的職責僅僅是維護水庫本身的安全和蓄水，以及按各村要求開閘放水，并收取相應費用，但在白沙鎮(zhèn)的農戶看來，他們交了水費，急需的灌溉卻被延誤乃至造成作物減產，自然就沒有繼續(xù)繳納水費的積極性。此外，盡管不少農戶都知道溝渠的年久失修是造成有水用不上的重要原因，卻并沒有太多的動力來集資修建維護渠道，原因在于目前對于渠道的整治維修費用相當昂貴，僅僅一條小支渠都將耗資十多萬元，這不是小