【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 也在發(fā)生變化，表現(xiàn)為從以政治法律為主導(dǎo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，到以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，再到以公民社會(huì)為主導(dǎo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。出現(xiàn)了傳統(tǒng)行政管理（Old Public Administration）、新公共管理(New Public Management)兩種模式，當(dāng)前正在探索走向新公共服務(wù)(New Public Service)。傳統(tǒng)行政管理模式是政府控制社會(huì)，政府職能以政治、法律為標(biāo)準(zhǔn)，以政府目標(biāo)為導(dǎo)向，由政府官員制定政策并由政府機(jī)構(gòu)貫徹實(shí)施。政府的行政責(zé)任和績(jī)效評(píng)價(jià)由政府領(lǐng)導(dǎo)決定，至于公民對(duì)政府的工作是否滿意難以在實(shí)踐中落實(shí)和反映。政府常常是主觀上希望為公眾更好地服務(wù)，為社會(huì)謀福利，但往往適得其反，管了許多不該管的事情，該管的事情卻沒(méi)有做好。因?yàn)檎艿氖虑樘?，成為全能型大政府，?dǎo)致政府機(jī)構(gòu)膨脹，人浮于事，效率低下，官僚主義盛行，財(cái)政赤字嚴(yán)重。這是傳統(tǒng)行政管理的基本特征。這種情況到20世紀(jì)70年代末和80年代初已經(jīng)難以維系。在歐美國(guó)家主要是由于福利國(guó)家造成財(cái)政負(fù)擔(dān)嚴(yán)重，人們?nèi)狈M(jìn)取心和工作熱情。在中國(guó)則是政府主宰一切社會(huì)資源，平均主義和大鍋飯盛行，否定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，造成效率低下。一、新公共管理模式及其存在的問(wèn)題新公共管理模式是政府采用市場(chǎng)機(jī)制，借鑒私營(yíng)企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。政府以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為標(biāo)準(zhǔn)，政府仍起主導(dǎo)作用，但主要是充當(dāng)市場(chǎng)催化劑作用，激發(fā)市場(chǎng)活力，建立市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，充分發(fā)揮私人、企業(yè)和非政府組織的作用。這一階段政府的指導(dǎo)思想是公共選擇理論，即個(gè)人對(duì)私利的追求的合力恰恰能滿足公民社會(huì)整體的利益。人們把政府稱為企業(yè)化政府，把公民稱為消費(fèi)者或顧客。這一階段的理論和實(shí)踐被稱為“管理主義、新管理主義、經(jīng)濟(jì)理性主義、再造政府或新公共管理”。新公共管理作為20世紀(jì)80年代以后在英美國(guó)家首先興起并迅速傳遍世界的政府改革模式，其本質(zhì)特征就是（Work Better and Cost Less）要求政府像企業(yè)那樣高效運(yùn)作，政府官員要像企業(yè)家那樣精打細(xì)算地使用財(cái)政資金，政府服務(wù)要走市場(chǎng)化道路，向市場(chǎng)要服務(wù)，向市場(chǎng)要效率，大規(guī)模地實(shí)行公共企業(yè)私有化，推行顧客服務(wù)、私人承包、績(jī)效評(píng)估和目標(biāo)化管理模式，目的是通過(guò)經(jīng)濟(jì)理性主義分析找到解決政府問(wèn)題的出路。這是西方國(guó)家應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)的辦法。這種政府管理模式在一定時(shí)期和一些發(fā)達(dá)國(guó)家內(nèi)發(fā)揮了重要作用，因此被一些專家學(xué)者和實(shí)際工作者奉為成功經(jīng)驗(yàn)甚至是金科玉律而到處套用，而不顧本國(guó)實(shí)際情況，結(jié)果造成了許多問(wèn)題。新公共管理模式是建立在西方發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，法律制度十分完備，社會(huì)保障非常健全，社會(huì)福利水平很高的基礎(chǔ)上的。在這種條件下，政府為了刺激社會(huì)的活力，減輕社會(huì)福利的壓力，又不至于遭到過(guò)分激烈的反對(duì)，而采取了將一些政府職能推向市場(chǎng)的做法，使一部分政府職能實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，將部分國(guó)有企業(yè)私有化，更多地強(qiáng)調(diào)效率和效益(Efficiency, Effectiveness, Economy)。新公共管理理論集中反映在戴維奧斯本(David Osborn)和泰德蓋布勒(Ted Gaebler)在1992年出版的著作《再造政府》(Reinventing Government)中。他們提出了以企業(yè)家精神改造政府的十項(xiàng)原則，構(gòu)成了新公共管理的核心內(nèi)容。林達(dá)凱布林認(rèn)為，新公共管理將管理技術(shù)引入行政管理，采用顧客服務(wù)、績(jī)效承包、競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)、減少規(guī)制等市場(chǎng)化安排，實(shí)現(xiàn)政府部門、營(yíng)利和非營(yíng)利組織之間的競(jìng)爭(zhēng)，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，減少政府機(jī)構(gòu)及其官員的壟斷特許權(quán)?？死锼雇懈ズ抡J(rèn)為，新公共管理不同于傳統(tǒng)行政管理之處在于它“信任市場(chǎng)和私營(yíng)企業(yè)管理方法和理念，這些觀念是以經(jīng)濟(jì)理性主義的語(yǔ)言表達(dá)出來(lái)的?！毙鹿补芾淼膬蓚€(gè)基本原則是：一是依靠市場(chǎng)模式，二是強(qiáng)調(diào)企業(yè)家精神。按照奧斯本和蓋布勒的觀點(diǎn)，市場(chǎng)模式應(yīng)當(dāng)應(yīng)用于政府管理，要?jiǎng)?chuàng)造公營(yíng)部門和私營(yíng)部門之間的競(jìng)爭(zhēng)、私營(yíng)企業(yè)爭(zhēng)取政府合同的競(jìng)爭(zhēng)、公共機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)以及政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)。這種市場(chǎng)化政府模式相信市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的力量可以實(shí)現(xiàn)自利的個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)集團(tuán)和公共機(jī)構(gòu)之間利益的平衡，從而達(dá)到社會(huì)效益最大化。這種模式有利于實(shí)現(xiàn)分權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)和適應(yīng)環(huán)境變化，使消費(fèi)者有更多的自由選擇權(quán)，使政府更有積極性和主動(dòng)性。新公共管理使市場(chǎng)消長(zhǎng)變化不僅對(duì)個(gè)人的選擇施加影響，而且最終指導(dǎo)社會(huì)的發(fā)展方向。利用市場(chǎng)機(jī)制改造政府，有利于提高政府的效率，能夠滿足公民的部分需要，但是這種觀點(diǎn)的問(wèn)題在于它完全沒(méi)有考慮民主社會(huì)平等和正義的價(jià)值觀念。新公共管理的理論基礎(chǔ)——新公共選擇理論的核心理念就是“人們的行為都是由自我利益支配的”。新公共選擇理論完全拒絕了“公共精神、公共服務(wù)”的價(jià)值觀念，這些觀念在一個(gè)文明民主的現(xiàn)代社會(huì)是不可或缺的。如果一個(gè)社會(huì)從個(gè)人、企業(yè)到政府都以自我利益作為追求的最高價(jià)值目標(biāo)，以優(yōu)勝劣汰的“叢林法則”改造社會(huì)，必然會(huì)造成“馬太效應(yīng)”，政府像對(duì)待消費(fèi)者一樣對(duì)待公民的要求，誰(shuí)有錢就為誰(shuí)服務(wù)，變成了金錢的奴仆，還能維護(hù)公共利益嗎？另一個(gè)新公共管理和再造政府運(yùn)動(dòng)的模式是奧斯本和蓋布勒所推崇的“企業(yè)化政府”即“以新的方式利用資源，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)和效益最大化?！标P(guān)鍵問(wèn)題是新公共管理所主張的政府改革不僅僅是引進(jìn)私營(yíng)企業(yè)管理的技術(shù)，更重要的是全盤接受私營(yíng)企業(yè)的價(jià)值觀念，認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)像企業(yè)那樣運(yùn)作，應(yīng)當(dāng)采用“科學(xué)管理”和“全面質(zhì)量管理”模式，以企業(yè)家精神管理政府。但是政府管理與企業(yè)管理是完全不同的。政府管理的最高目標(biāo)和價(jià)值是社會(huì)安定、社會(huì)福利和社會(huì)公平，它的最主要手段是通過(guò)稅收實(shí)現(xiàn)國(guó)民財(cái)富的二次分配，提供私人和企業(yè)所不愿或不能提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)：社會(huì)福利、社會(huì)保障、社會(huì)安全、環(huán)境保護(hù)、國(guó)家安全、國(guó)際環(huán)境。而企業(yè)的最高目標(biāo)和價(jià)值是利潤(rùn)和效率，主要手段是提高科技實(shí)力和產(chǎn)品、服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)力，本質(zhì)上科技發(fā)展主要是私人和企業(yè)的事情，國(guó)家不可能從根本上和長(zhǎng)遠(yuǎn)上提供科技發(fā)展的推動(dòng)力。經(jīng)濟(jì)和科技主要是企業(yè)和私人的事情，國(guó)家應(yīng)當(dāng)主要關(guān)注政治、社會(huì)和文化發(fā)展，建立和鞏固保障國(guó)家長(zhǎng)治久安的法律和制度環(huán)境，更好地發(fā)揮私人和企業(yè)的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性。企業(yè)家精神是精打細(xì)算，富于創(chuàng)造和冒險(xiǎn)精神。這種精神有利于促進(jìn)社會(huì)文明進(jìn)步，但同時(shí)也存在消極的一面，例如，唯利是圖，壟斷經(jīng)營(yíng)，以鄰為壑，缺乏社會(huì)責(zé)任，為了利益甘冒