【文章內(nèi)容簡介】 凡屬權力機關行使的權力，未經(jīng)授權，行政機關不得行使。而且，有些法定權力，行使機關也不得向其他機關授權。超越權限的規(guī)范性文件應予撤銷，是理所當然的。一是不得限制公民、法人和其他組織的合法權益。所謂合法權益，就是法律、法規(guī)規(guī)定的權利和利益，它包括廣泛的內(nèi)容，如政治權利、財產(chǎn)權利、人身權利、勞動權利、受教育權利以及其他社會權利。對這些權利，沒有法律依據(jù)，不經(jīng)法定程序，任何機關、團體、組織或人員，都不準予以限制或剝奪。依照監(jiān)督法的規(guī)定，如果下級人大或同級政府的規(guī)范性文件，有限制公民、法人和其他組織合法權益的規(guī)定，都在撤銷之列。二是不得增加公民、法人和其他組織的義務。無論地方權力機關，還是地方行政機關，都不應違反憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定，任意給公民、法人和其他組織設定義務，隨意增加群眾的負擔。前些年在某些基層政府中一度發(fā)生的亂收費、亂攤派等現(xiàn)象，就是這方面的突出表現(xiàn)。這類規(guī)范性文件，當然也在撤銷之列。有其他不適當?shù)那樾?，應當予以撤銷的。并不是所有不適當都要予以撤銷，而是不適當達到一定程度，應當予以撤銷的，才給予撤銷。比方說，這些規(guī)范性文件未必越權和違法，但從一般常理看，或脫離實際，或顯失公平，有損人民的利益和國家機關的宗旨。比如，有的地方不區(qū)分城市和農(nóng)村、新車和舊車，不切合實際地要求所有上路汽車的尾氣排放必須達到國際最高標準，不達標的，一律不得上路，違背了客觀實際；又如，有的地方規(guī)定外地啤酒、香煙等產(chǎn)品不得進入本地銷售，或者對外地啤酒、香煙等產(chǎn)品額外征收費用，或者禁止外地到本地收購農(nóng)產(chǎn)在品，違反了平等競爭要求，造成市場分割。這些都是屬于不適當、應當予以撤銷的情形。四、備案審查的程序（一）規(guī)范性文件的報送根據(jù)相關法律規(guī)定，市人民政府、各縣（區(qū)）人大及其常委會制定的規(guī)范性文件，應當由其制定機關在公布之日起30日內(nèi)，向市人大常委會報備。報送的規(guī)范性文件備案材料應當包括以下內(nèi)容。①備案報告。應為規(guī)范性文件報備機關的正式文件，使用統(tǒng)一制式的文件格式，報告中應當寫清備案的規(guī)范性文件名稱、制定機關通過的時間、文件字號、公布日期和施行日期等內(nèi)容。②公布該規(guī)范性文件的公告或者命令。對于沒有以公告或命令形式公布、但符合規(guī)范性文件特征、制定機關認為需要進行備案的，應當報送文件原件及相關附件。③規(guī)范性文件正式文本。應當包括規(guī)范性文件的紙質(zhì)文本和電子文本，縣（區(qū)）人大在人代會期間作出的決議應當同時報送相關報告。④規(guī)范性文件制定說明。應當包括規(guī)范性文件制定的必要性、法律依據(jù)、規(guī)范的主要內(nèi)容，文件制定過程中重大分歧意見的協(xié)調(diào)和處理情況，公民、法人或者其他組織對規(guī)范性文件的意見和建議等。⑤其他應該報送的材料。主要包括制定該規(guī)范性文件所依據(jù)的相關法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的原件，對重大問題召開論證會、聽證會，應當同時報送論證報告、聽證報告等。規(guī)范性文件報備時提交的備案報告、規(guī)范性文件文本和制定說明等有關文件，應按順序裝訂成冊后一式十份報送，以便在備案之后開展審查。同時，市政府、各縣（區(qū)）人大常委會應當在每年的1月底之前，將上一制定的規(guī)范性文件目錄報送審查。（二）規(guī)范性文件的備案市人大常委會對報備的規(guī)范性文件，可以按以下四個環(huán)節(jié)來處理。①接收。由市人大常委會確定的規(guī)范性文件備案審查接收登記機構（一般為法工委，以下簡稱接收登記機構），統(tǒng)一接收報備機關報備的規(guī)范性文件。②登記。由接收登記機構進行統(tǒng)一登記，登記時應當對報送的材料格式、內(nèi)容、數(shù)量等逐項進行審核，符合規(guī)范性文件備案要求的文件進行備案登記，不符合要求的應當要求報備機關補充報送，按要求補充報送到位后辦理備案登記。③分送。接收登記機構對報送的規(guī)范性文件登記后，應當根據(jù)文件內(nèi)容和常委會各工作機構職責范圍提出擬辦意見，報經(jīng)秘書長（或辦公室主任）批閱后，將規(guī)范性文件分送給常委會有關工作機構；規(guī)范性文件內(nèi)容涉及兩個或者兩個以上工作機構職責范圍的，應當同時分送有關工作機構。④存檔。接收登記機構對登記、分送后的規(guī)范性文件及相關材料，應當按照紙質(zhì)文本、電子文本 進行分類存放，以便在規(guī)范性文件有效期內(nèi)對其執(zhí)行情況進行監(jiān)督。（三）規(guī)范性文件的審查根據(jù)有關法律規(guī)定，規(guī)范性文件審查采取被動審查和主動審查兩種方式來進行。屬于被動審查的，可以按以下環(huán)節(jié)進行。①審查要求或建議的接收。市人民政府、各縣（區(qū)）人大常委會書面提出審查要求的，其他國家機關、社會團體、企事業(yè)單位和公民書面提出審查建議的，由接收登記機構負責接收，并對要求或建議的相關事項進行登記。②審查要求或建議的審核。接收登記機構應當對收到的審查要求或審查建議進行審核，看是否寫明要求審查的規(guī)范性文件名稱、審查的事項和理由等，對于要求或建議內(nèi)容不全面、訴求不清的，應當要求其重新提出并進行二次審核。③提出辦理建議。對提出審查要求的規(guī)范性文件，接收登記機構應當進行初步審查，在對文件內(nèi)容進行分析的基礎上，提出分送有關工作機構審查的建議，只涉及一個常委會工作機構的，經(jīng)接收登記機構負責人、常委會秘書長、常委會分管領導同意后，確定具體審查機構；對涉及兩個或兩個以上常委會工作機構的，由接收登記機構提出具體審查機構建議名單，經(jīng)接收登記機構負責人、常委會秘書長、常委會分管副主任同意后，提交常委會主任會議討論確定具體審查機構。對提出審查建議的規(guī)范性文件，接收登記機構應當進行初步審查，認為確有審查必要的，按上述程序分送審查；沒有審查必要的，應當向提出建議的組織或個人及時回函說明情況。④開展具體審查。具體審查機構收到送達的規(guī)范性文件后，應當及時進行審查，在60日內(nèi)提出審查意見，并 將審查情況告知提出審查要求或建議的單位和個人。重點對規(guī)范性文件開展合理性、合法性和程序性審查，合理性審查主要審查該文件有無制定必要，制定該文件的法律依據(jù)，以及是否符合具體工作實際等；合法性審查主要審查該文件有沒有超越法定權限，有沒有限制、剝奪或增加公民、法人和其他組織的合法權利、義務的情形，有沒有與憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)及上級和本級人民代表大會及其常務委員會決議、決定相抵觸的情形；程序性審查主要審查規(guī)范性文件的制定過程是否合法，有沒有違反相關的程序。審查過程中，可以要求規(guī)范性文件制定機關說明情況，也可以根據(jù)需要邀請有關專家參加，或者舉行聽證會聽取各方面意見。⑤審查意見的匯總。由具體審查機構對審查情況進行整理，認為規(guī)范性文件存在不適當情形的提出具體審查意見，報常委會主任會議研究；如果是兩個以上具體審查機構的，由接收登記機構匯總后報常委會主任會議研究。對于沒有提出被動審查要求或建議、也沒有報備的規(guī)范性文件，市人大常委會工作機構發(fā)現(xiàn)存在明顯不適當情形的，可以通過主動審查的方式進行審查。（四）備案審查結果處理具體審查結束后，可以分三個環(huán)節(jié)對審查意見進行處理。①審查意見的形成。由接收登記機構對其審查意見進行匯總后，提出辦理意見，經(jīng)秘書長、常委會分管副主任審定后，報常委會主任會議研究。規(guī)范性文件有不適當情形，需要提出書面審查意見的，應當經(jīng)主任會議研究同意后，以常委會辦公室的名義，向規(guī)范性文件制定機關提出修改或者廢止該規(guī)范性文件的書面審查意 見，由接收登記機構送達；對沒有不適當情形、不需要提出書面審查意見的，審查處理終結，并由接收登記機構向提出審查要求或建議的單位和個人反饋審查意見。②溝通糾錯。對存在法律規(guī)定的不適當情形的規(guī)范性文件，在接收登記機構向制定機關反饋審查意見后，具體審查機關應當及時與制定機關進行溝通協(xié)調(diào)，詳細說明存在的不適當情況及理由，幫助和支持制定機關在30日內(nèi)主動對規(guī)范性文件進行修改或廢止，修改后的規(guī)范性文件應當重新公布，并按上述要求報備。③撤銷或廢止。制定機關在收到審查意見書后，認為規(guī)范性文件無需修改或廢止的，應當在30日內(nèi)書面向市人大常委會說明理由。具體審查機構認為制定機關提出的無需修改或廢止的理由不充分的，應當向常委會主任會議提出撤銷該規(guī)范性文件的建議，由主任會議討論后，提交常委會會議決定。思考篇監(jiān)督法頒布實施后，省人大常委會在2008年制定出臺了《山東省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，同年12月份，召開規(guī)范性文件備案審查工作會議，進行部署。我市在2010年12月召開全市規(guī)范性文件備案審查工作會議，制定下發(fā)了《臨沂市人大常委會辦公室關于做好規(guī)范性文件備案審查工作的意見》，研究部署了下一步工作任務和措施。會后，市人大明確法工委為常委會備案審查工作機構，并在經(jīng)費非常緊張的情況下，迅速為法工委配備了電腦、打印機、辦公桌椅、文件櫥等辦公用品。各縣區(qū)也明確了常委會備案審查工作機構，并積極開展工作。2010年市人大常委會共接收備案規(guī)范性文件36件，各縣 區(qū)人大常委會共接收備案規(guī)范性文件93件。2011年市人大常委會共接收備案規(guī)范性文件23件，各縣區(qū)人大常委會共接收備案規(guī)范性文件98件。今年以來，共接收市政府、政府辦公室備案規(guī)范性文件11件，都按規(guī)定分送有關委室進行了審查。備案審查的數(shù)量在全省的位次是比較靠前的。圍繞加強規(guī)范性文件備案審查工作，各地都制定出臺了一些制度，應該說是大同小異。做好這項工作，最根本的是取決于人。當前各級人大常委會機關法律人才少的現(xiàn)象較突出，在一定程度上影響了規(guī)范性文件備案審查工作的開展。要解決好這一問題，不僅需要加強對現(xiàn)有工作人員的法律培訓或從法學領域招考工作人員，還要善于借助社會專業(yè)力量，使審查環(huán)節(jié)更加嚴格，從源頭上解決好規(guī)范性文件存在的違法或者有失公允的現(xiàn)象。一是聘請法律顧問。聘請長期從事法律工作和