【文章內(nèi)容簡介】 。要切實轉(zhuǎn)變政府職能，積極推行事業(yè)單位改革，實現(xiàn)政事分開，改變主管部門對事業(yè)單位的管理方式，把所屬事業(yè)單位的人、財、物、事權(quán)歸于事業(yè)單位，使主管部門從包攬所屬事業(yè)單位的繁雜事務(wù)中解脫出來。二是對編制不足造成超編的事業(yè)單位，應(yīng)在認(rèn)真調(diào)研的基礎(chǔ)上制定科學(xué)合理的定編標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)定編標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行據(jù)實測算，該補充編制的進(jìn)行增補。三是對人為因素造成超編的，要加強監(jiān)督檢查力度，對不符合進(jìn)人條件和未按規(guī)定程序?qū)徟米赃M(jìn)入的，一經(jīng)查實，應(yīng)立即清退，并予以通報批評。同時要嚴(yán)格執(zhí)行“凡進(jìn)必考”和競爭上崗辦法，形成公開、公平、公正的激勵競爭機制。四是積極推行滿編單位先出后進(jìn)，出一進(jìn)一，超編單位只出不進(jìn)或“出二進(jìn)一”的管理辦法。四是對改革待分流人員妥善安置和分流。（四）實行動態(tài)管理，編制管控為引進(jìn)人才開路。就目前我市情況看，各級事業(yè)單位普遍存在專業(yè)人才缺乏，致使事業(yè)單位社會化、市場化水平低，缺乏活力和競爭力，嚴(yán)重阻礙了各項事業(yè)的發(fā)展。實施人才戰(zhàn)略，會造成一些單位超編，如何解決這個矛盾？第一：要做到靜態(tài)定編和動態(tài)核編相結(jié)合。即在已定編制的基礎(chǔ)上，每年對各事業(yè)單位進(jìn)行一次檢查審核，根據(jù)各單位職能的變化、工作量增減和人員異動情況，對部分單位的編制進(jìn)行審核并予以增減，實行總量控制，動態(tài)管理。第二：實行預(yù)留編制引進(jìn)人才。即在事業(yè)單位改革重新核定編制時，由編制部門預(yù)留一部分編制，對個別因工作急需引進(jìn)人才的單位，可給予少量增編。第三：實施彈性管理，暫掛編制。對一些編制已滿，又急需引進(jìn)人才的單位，可采取暫掛的辦法，解決引進(jìn)人才的需要，待用人單位出現(xiàn)自然減員空編時，及時收回編制。第四：確定人才專用編制，騰編引才。由編制部門在各單位核定的編制數(shù)額內(nèi)，騰出10%左右的編制為人才專用編制，這些編制只能用于引進(jìn)專業(yè)對口的大學(xué)本科以上專門人才。（五）建立領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制。統(tǒng)一制定出臺全省加強機構(gòu)編制管理的辦法和措施，實施領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制。黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)要認(rèn)真履行機構(gòu)編制管理第一責(zé)任人和主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任，離任時要對任期內(nèi)審批機構(gòu)編制和人員的管理情況進(jìn)行審查，對違反機構(gòu)編制紀(jì)律的實行一票否決制，并追究其相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。機構(gòu)編制管理存在的問題與對策機構(gòu)編制管理是國家行政管理的一項重要內(nèi)容，科學(xué)、合理、系統(tǒng)地搞好機構(gòu)編制管理，對于推動行政管理體制改革，提高行政效率，減輕財政負(fù)擔(dān)，促進(jìn)社會進(jìn)步，都具有重要的現(xiàn)實意義。隨著我國行政管理體制改革的不斷深入，機構(gòu)編制管理存在的弊端日益明顯，迫切需要加以分析和研究，探索出解決的辦法和路子。一、現(xiàn)狀與問題（一）機構(gòu)編制管理制度沒有法律保證，缺乏穩(wěn)定性。制度雖然不能同法律法規(guī)相等同，但制度的制定大多是以法律法規(guī)為依據(jù)，它是法律法規(guī)在實際工作中的具體體現(xiàn)。到目前為止，還沒有一部由全國人大制定的有關(guān)機構(gòu)編制管理方面的法律法規(guī)，對行政機構(gòu)編制的管理省上也只制定了一個《四川省行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理辦法》（省政府第186號令），對事業(yè)單位登記國務(wù)院頒布了《事業(yè)單位登記辦法》（國務(wù)院第411號令），對行政機構(gòu)和事業(yè)單位的設(shè)置和管理沒有一個科學(xué)、硬性的法律規(guī)定，各市洲和縣市在機構(gòu)編制管理制度建設(shè)方面可謂是五花八門。有些地方和部門為加強機構(gòu)編制管理，先后出臺了加強機構(gòu)編制管理方面的規(guī)章制度。但是，各地的這些規(guī)章制度在內(nèi)容和形式上也不盡相同。在機構(gòu)、編制、職能配置及領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等管理方面，有的以上級紅頭文件為依據(jù)，有的以單項法律法規(guī)為依據(jù)，有的以領(lǐng)導(dǎo)講話為依據(jù)，找不出依據(jù)的，就與兄弟市州、縣攀比……。由于機構(gòu)編制管理沒有法制保障，每次機構(gòu)改革后，各級黨委、政府都要下發(fā)很多加強機構(gòu)編制管理，嚴(yán)禁擅自增設(shè)機構(gòu)、增加編制，實行人員編制實名制管理等文件。特別是今年中央再次出臺了“五不準(zhǔn)”（不準(zhǔn)超編進(jìn)人，不準(zhǔn)擅自設(shè)立內(nèi)設(shè)機構(gòu)和提高機構(gòu)的級別，不準(zhǔn)違反領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備的有關(guān)規(guī)定，不準(zhǔn)越權(quán)審批機構(gòu)編制，不準(zhǔn)上級業(yè)務(wù)部門干預(yù)下級的機構(gòu)編制）、省上也規(guī)定了“四不準(zhǔn)”（除中央和省委、省政府有明文規(guī)定外，一律不準(zhǔn)增設(shè)新的機構(gòu)，不準(zhǔn)增加編制，不準(zhǔn)提高機構(gòu)規(guī)格，不準(zhǔn)增加領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)），但效果仍不很明顯，違反規(guī)定增設(shè)機構(gòu)、增加編制現(xiàn)象仍然禁而不止。除黨政機構(gòu)相對穩(wěn)定外，各地事業(yè)單位機構(gòu)和編制以及內(nèi)設(shè)機構(gòu)都是有增無減，處于不穩(wěn)定狀態(tài)。（二）機構(gòu)編制管理干擾多，隨意性大。機構(gòu)編制屬于上層建筑，應(yīng)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)。機構(gòu)如何設(shè)置，編制配備多少，不以人的意志為轉(zhuǎn)移，而應(yīng)以社會需要為準(zhǔn)則。實際上，機構(gòu)編制管理受到方方面面的干擾。一是法律法規(guī)干擾。在現(xiàn)行體制下，受利益的部門化現(xiàn)象影響，也出現(xiàn)了政策的部門化現(xiàn)象。一些法律法規(guī)的起草部門，總是站在本部門的角度來考慮問題，硬把機構(gòu)編制問題也塞進(jìn)單項的法律法規(guī)之中去，給他們的意志披上合法的“外衣”，強加給機構(gòu)編制部門。二是部門干擾。一般來說，在機構(gòu)設(shè)置上，自上而下應(yīng)該是“倒金字塔”式，上下級之間不可能完全一樣，但是，有些部門總是以本部門工作重要為由，或以“達(dá)標(biāo)”為要挾、以資金審批、給設(shè)備、給項目為“誘餌”等等，要求下級增加或設(shè)置與之相對應(yīng)的機構(gòu)，使下級機構(gòu)編制部門無所適從。三是領(lǐng)導(dǎo)干擾。領(lǐng)導(dǎo)分管哪個方面的工作，就會說哪個方面工作重要，有些領(lǐng)導(dǎo)就會以講話、參與協(xié)調(diào)、打招呼，甚至于批文件等方式干預(yù)機構(gòu)編制工作，也造成一些單位就干脆直接給黨委、政府或給黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)寫情況報告來要編制和增設(shè)機構(gòu)，而不是給同級編委寫報告來調(diào)整機構(gòu)編制。（三）機構(gòu)編制管理是經(jīng)驗型管理，缺乏科學(xué)性。所謂科學(xué)設(shè)置機構(gòu)，就是要求機構(gòu)與職能相對稱，也就是說，任務(wù)和需要是決定一個機構(gòu)是否設(shè)置、設(shè)置大小以及怎樣設(shè)置的前提，既不能小任務(wù)設(shè)置大機構(gòu)，臨時任務(wù)設(shè)置常設(shè)機構(gòu)，也不能將承擔(dān)行政機關(guān)的職能分解后設(shè)置為事業(yè)機構(gòu)，或以中介組織的職能為依據(jù)設(shè)置事業(yè)機構(gòu)。但是，目前，在機構(gòu)編制管理方面我們還沒有走出那種“下報上批”、“一事一議”、“落實領(lǐng)導(dǎo)講話精神”、“落實會議紀(jì)要”和就機構(gòu)論機構(gòu)、就編制論編制的傳統(tǒng)管理模式，仍然是以“人治”、“經(jīng)驗”為主，出現(xiàn)了機構(gòu)編制隨意膨脹，行政經(jīng)費不合理增長的怪現(xiàn)象，養(yǎng)了許多不該養(yǎng)的“閑人”，給下一步事業(yè)單位改革帶來很大的工作量和改革成本。一些事業(yè)機構(gòu)時而合并，時而分設(shè)，在撤分中增加了機構(gòu)人員編制和財政負(fù)擔(dān)；部分縣設(shè)置的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)辦、重點項目辦，其職能早已明確由該縣的發(fā)改委和經(jīng)委的相關(guān)職能股室承擔(dān)；各級培訓(xùn)、信息、檢測機構(gòu)已經(jīng)很多，而且很多將向中介機構(gòu)發(fā)展，向市場方向改革，再設(shè)培訓(xùn)、信息、檢測機構(gòu)，就顯多余，已經(jīng)有很多培訓(xùn)中心無培訓(xùn)工作，信息中心無信息。（四）監(jiān)督機制不完善，有禁不止。目前，在機構(gòu)編制監(jiān)督機制上，存在著監(jiān)督不到位、監(jiān)督不力等問題。一是認(rèn)識誤差。一些人認(rèn)為，目前，我國在財政上是“分灶吃飯”，在機構(gòu)編制管理上是分級管理，機構(gòu)設(shè)多少，編制核定多少，是本級政府的事，又不需要上級掏錢，無須過多干擾下級的機構(gòu)編制事宜。二是職責(zé)不清。各級編制部門只是本級編委這個高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的辦事機構(gòu)，監(jiān)督本級編委及黨委、政府，顯然是形同虛設(shè)，導(dǎo)致監(jiān)督乏力。三是監(jiān)督機構(gòu)不健全。就我省而言，除省編辦成立了督查調(diào)研處外，少數(shù)市州編制部門明確了分管監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，大部分還沒有建立和明確監(jiān)督機構(gòu)和人員。另外，編制部門只是一個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的常設(shè)辦事機構(gòu)，不是政府組成部門，執(zhí)法主體資格是否合法，也值得質(zhì)疑。監(jiān)督機制不完善，加之體制上的制約，使機構(gòu)編制監(jiān)督工作處于“雷聲大，雨點稀”或“干打雷，不下雨”的尷尬局面?！坝辛畈恍校薪恢埂?，“上有政策，下有對策”以及“政策走樣”比較突出。比如：在機構(gòu)改革方案執(zhí)行中，一些機構(gòu)明合暗不合，或變著法子“改頭換面”搞特設(shè)機構(gòu)和越權(quán)審批行政機構(gòu)；在編制精簡和人員分流上搞數(shù)字游戲，自欺欺人等。二、對策與思考（一）出臺編制法規(guī)，嚴(yán)格依法管理。機構(gòu)編制管理對政權(quán)的興衰存亡有著重大影響。我國歷代都比較重視機構(gòu)編制工作，就拿唐代來說，規(guī)定各部門、各級政府機構(gòu)有固定的人員編制，不得超過?！胺补賳T有數(shù)，而署置過者有罰”，“不應(yīng)置而置，一人杖一百，三人加一等，十人徒二年”。增設(shè)機構(gòu)或機構(gòu)超員，都要受到處分。依法治國是我國的基本國策，但是，建國以來，我國還沒有制定出一套機構(gòu)設(shè)置、職能配備、人員編制的行政法。雖然黨中央、國務(wù)院也三番五次地下文，要求嚴(yán)禁擅自增設(shè)機構(gòu)、增加編制、超配干部，但事實上，超職數(shù)配備干部，超編制進(jìn)人，隨意增設(shè)機構(gòu)在各地屢禁不止，因違反各級機構(gòu)編制紀(jì)律而受到處分的微乎其微。實踐證明，僅靠紅頭文件管理機構(gòu)編制，顯然力度不夠。因此，必須盡快立法，要用法律的形式，將機構(gòu)編制相對地固定下來，減少人為因素干擾。當(dāng)然，機構(gòu)編制涉及面廣、情況復(fù)雜，在正式立法前，國家可先制定機構(gòu)編制暫行條例等法規(guī)，待條件成熟后，再正式頒布機構(gòu)編制法。在法律中，要對機構(gòu)設(shè)置的程序、監(jiān)督機制、違規(guī)處罰等內(nèi)容作出詳細(xì)規(guī)定，盡量不用或少用原則性詞語。尤其是在機構(gòu)設(shè)置上，除少數(shù)民族地區(qū)因地制宜外，其它地區(qū)一律要撇開人口、面積、地理、經(jīng)濟(jì)等條件的限制，對機構(gòu)數(shù)額、機構(gòu)名稱、機構(gòu)層次、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)作統(tǒng)一規(guī)定?！奥槿鸽m有大小，但五臟都是一樣”，全國各地雖說差別較大，但就國家管理職能而言，都是一樣的，只是在人員編制區(qū)別對待就可以了。這是管住、管好機構(gòu)編制，減少財政供養(yǎng)人員，走出“精簡膨脹再精簡再膨脹”怪圈的唯一途徑。（二）創(chuàng)新管理體制，排除多方干擾。機構(gòu)編制屬于上層建筑，是國家政權(quán)建設(shè)的組織部分，事關(guān)國家大局。因此，在機構(gòu)編制管理上，不能給地方更多的自主權(quán)，而應(yīng)該像國家的大法——憲法那樣，保持相對的穩(wěn)定性和連續(xù)性。目前，我國縣級以上機構(gòu)編制部門，是同級黨委的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的辦事機構(gòu)，黨委和政府要設(shè)置機構(gòu)，增加編制，只需打個招呼或簽個字，編制部門就得不走樣地執(zhí)行；黨委、政府紅頭文件中有關(guān)機構(gòu)編制事宜，編制部門就得辦理；黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)在工作會議上講話中的機構(gòu)編制事宜，編制部門也得遵照。實際上，機構(gòu)編制部門只是充當(dāng)了黨委、政府在機構(gòu)編制上的“出納”角色。這種靠幾個領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”、點頭畫圈就隨意設(shè)置機構(gòu)的體制，是機構(gòu)膨脹、人員編制一直增長的直接原因。要管住機構(gòu)編制，必須從體制創(chuàng)新上著手。模式一：實行下管一級的體制。下一級機構(gòu)編制部門的主要領(lǐng)導(dǎo)由上級調(diào)配，下一級的機構(gòu)編制事宜由上級直接管理，取消按機構(gòu)規(guī)格分級管理的辦法。這種模式可以減少各地在機構(gòu)設(shè)置上相互攀比，減少同級黨委、政府直接干預(yù)。模式二：實行雙重管理體制，以垂直管理為主。機構(gòu)編制部門既要對上級負(fù)責(zé)，同時也要對同級黨委政府負(fù)責(zé)。它是同級黨委在機構(gòu)編制方面的辦事機構(gòu)、智囊機構(gòu)，又是上級機構(gòu)編制部門的分支機構(gòu)。但在業(yè)務(wù)上，受上級領(lǐng)導(dǎo)。模式三：管理機構(gòu)編制與管進(jìn)人結(jié)合起來。在進(jìn)人關(guān)口上，國家目前還沒有一個統(tǒng)一的規(guī)定，有些地方由調(diào)配小組把關(guān)，一個口進(jìn)人；有些地方是各部門按職責(zé)分工，干部由組織、人事部門管，工人由勞動部門管，退伍軍人由民政部門管；有的由常委會研究進(jìn)人，由某領(lǐng)導(dǎo)一支筆審簽。這種體制名為集體領(lǐng)導(dǎo)下的共同負(fù)責(zé)，共同把關(guān)，相互制約，實際上尤如“鐵路警察，各管一段”，多頭進(jìn)人就容易超編進(jìn)人，進(jìn)的人是不是合乎要求的人員進(jìn)人后單位的人員是不是合乎編制及編制結(jié)構(gòu)要求、就很難把好關(guān)。因此，要維護(hù)機構(gòu)編制的嚴(yán)肅性，杜絕超編進(jìn)人，編制部門不能只管編制，還要監(jiān)管進(jìn)人入口關(guān)。各部門、各單位進(jìn)不進(jìn)人，進(jìn)什么崗位上的人，由編制部門把頭關(guān)，具體進(jìn)什么樣的人，配什么干部，應(yīng)按職責(zé)分工，分別由組織、人事、勞動等部門確定。這種模式可以分清責(zé)任，將超編進(jìn)人的板子直接打到編制部門頭上，加大編制部門的責(zé)任。（三）加大監(jiān)督力度，嚴(yán)懲違規(guī)行為。沒有監(jiān)督的管理不是科學(xué)的管理。因此，要維護(hù)機構(gòu)編制的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，就必須加大機構(gòu)編制監(jiān)督檢查力度。一要轉(zhuǎn)變觀念。機構(gòu)編制部門直接管理機構(gòu)編制的配置和職能的調(diào)整，是一個集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一體的綜合部門，但是，在機構(gòu)編制日常管理中，往往是比較注重決策，而容易忽視執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)。因此，編制部門也要轉(zhuǎn)變觀念，不但要注重審批，而且要注重審批后的監(jiān)督管理，同時，還要自覺接受國家權(quán)力機關(guān)、人民群眾和新聞媒體的監(jiān)督。二要建立監(jiān)督機構(gòu)。在各級機構(gòu)編制部門建立相對獨立的監(jiān)督機構(gòu)，既要對本級實施監(jiān)督，還要對下級進(jìn)行監(jiān)督，特別是對全國統(tǒng)一的12310機構(gòu)編制舉報電話的舉報案件查處要落實；既要行使監(jiān)督權(quán)力，又要對監(jiān)督不到位承擔(dān)責(zé)任。三是加大懲處力度。近年來，上級對于違反機構(gòu)編制紀(jì)律的行為也作了不少懲處性規(guī)定，但是，多數(shù)都是原則性規(guī)定，操作起來比較困難，落到實處的少。因此，要加大對違規(guī)的處理，就需要制定一個較為詳細(xì)的處罰辦法。對于擅自增設(shè)機構(gòu)、增加編制、超職數(shù)配備干部、超編制進(jìn)人等，都要制定一個詳細(xì)的處罰辦法，誰承擔(dān)責(zé)任，怎樣處理，都要明確。當(dāng)然，就目前而言，機構(gòu)編制事宜都是由本級黨委、政府研究確定的，僅靠本級糾正處理，執(zhí)行起來困難較大，因此，上級機構(gòu)編制部門要會同紀(jì)檢監(jiān)察、組織、人事等部門，定期不定期對下級機構(gòu)編制政策執(zhí)行情況進(jìn)行檢查或抽查，發(fā)現(xiàn)問題要直接處理，不能手軟。更不能光打雷，不下雨，或輕描淡寫地處理，否則就會進(jìn)一步滋長違規(guī)事件的發(fā)生。（四）完善規(guī)章制度，嚴(yán)格辦事程序。機構(gòu)編制的辦事程序，是機構(gòu)編制部門依照職責(zé)權(quán)限，從事機構(gòu)編制管理活動的步驟和順序，是保證科學(xué)合理地設(shè)置機構(gòu)、配備編制、調(diào)整職能的重要條件之一。一是進(jìn)一步完善“三個一”制度。凡機構(gòu)編制事宜由機構(gòu)編制管理機關(guān)一個部門承辦，