【文章內(nèi)容簡介】 三角地區(qū)開始的前期試點(diǎn) ,2021 年 ,在應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)的背景下 ,國務(wù)院研究室一份調(diào)研報(bào)告將通用航空列為“具有長期發(fā)展前景的成長型和帶動(dòng)型行業(yè)”。同時(shí) ,民航總局將當(dāng)年確定為通用航空的改革發(fā)展年 ,將之視作繼干線飛機(jī)、支線飛機(jī)之后另一個(gè)迅速崛起的朝陽產(chǎn)業(yè)。同年 10 月 ,由全國空域管理委員會(huì)主辦的全國空域管理改革研討會(huì) ,被業(yè)內(nèi)認(rèn)為對(duì)于我國低空開放“具有里程碑的意義”。 2021 年是低空空域開放政策啟動(dòng)的重要節(jié)點(diǎn) ,過去幾年多項(xiàng)通用航空政策試點(diǎn)和配套改革 ,包括國家空管委的空域分類工作、通勤航空試點(diǎn)等在年底基本完成 ,為分步推向全國奠定了基礎(chǔ)。 2021 年 10 月 14 日 ,國務(wù)院、中央軍委正式發(fā)布《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》 ,標(biāo)志著長期受空管體制束縛的低空空域?qū)⒓涌扉_放步伐。該《意見》肯定了發(fā)展通用航空 業(yè)對(duì)于拉動(dòng)內(nèi)需、擴(kuò)大就業(yè)、培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的深遠(yuǎn)意義。確定了通過 5 至 10 年的全面建設(shè)和深化改革要達(dá)到的目標(biāo) ,總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)分為 : 試點(diǎn)階段 (20212021 年 ),在廣州、沈陽飛行管制區(qū)進(jìn)行深化試點(diǎn) (飛行管制區(qū)的概念并不僅限于城市 ,而是近似于 大軍區(qū) 的概念 ,意味著全國七大管制空域中有兩個(gè)開始試點(diǎn) ),探索低空管理改革的經(jīng)驗(yàn)做法 ,為全面推進(jìn)低空管理改革奠定基礎(chǔ) 。 推廣階段 (20212021 年 ),在全國推廣試點(diǎn) ,在北京、蘭州、濟(jì)南、南京、成都飛行管制區(qū)分類劃設(shè)低空空域。五大飛行管制空域全部參與開放。逐步形成 政府監(jiān)管、行業(yè)指導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作、全國一體的低空運(yùn)行管理和服務(wù)保障體系 。 深化階段 (20212020 年 ),進(jìn)一步深化改革 ,使低空管理體制機(jī)制先進(jìn)合理、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)完善、運(yùn)行管理高效順暢、服務(wù)保障體系完備可靠 ,低空資源得到科學(xué)合理的開發(fā)利用。 2021年 3 月 11日 ,中國民航總局局長李家祥在兩會(huì)期間接受記者采訪時(shí)表示 ,低空開放在目前黑龍江、吉林、廣東、海南等試點(diǎn)的基礎(chǔ)上 ,今年準(zhǔn)備擴(kuò)大到湖北、湖南、廣西和內(nèi)蒙古東部。隨后會(huì)年年擴(kuò)大 ,今后低空空域開放策略將是南北對(duì)進(jìn) ,沿著現(xiàn)有試點(diǎn)省份向外延伸。爭取在 2021 年 能夠?qū)崿F(xiàn)全面放開。 政策法規(guī)環(huán)境 盡管一直以來制約通用航空業(yè)發(fā)展的矛盾焦點(diǎn)是低空管制 ,其實(shí) ,我國通用航空業(yè)目前還有很多市場(chǎng)準(zhǔn)入和營運(yùn)方面的限制 (參見附錄 )。因此 ,對(duì)民航的有關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行梳理和優(yōu)化 ,建立完善航空法規(guī)體系和保障體系等一套適航系統(tǒng)也非常重要。例如 ,日本在 1986 年進(jìn)行民航業(yè)的大變革 ,國家允許企業(yè)與個(gè)人購買飛機(jī)和運(yùn)營 ,民航政策放開后 ,日本人在兩年間訂購了 2021 架私人飛機(jī) ,有關(guān)企業(yè)花費(fèi) 10 年的時(shí)間才交付完畢。 針對(duì)政策環(huán)境和服務(wù)保障體系的問題 ,《關(guān)于深化我國低空空域管理 改革的意見》明確指 出 :要逐步構(gòu)建低空管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系 ,為改革提供法律支撐 。要改進(jìn)創(chuàng)新服務(wù)模式 ,提高運(yùn)行管理和服務(wù)效率 。要加強(qiáng)配套設(shè)施建設(shè) ,為推進(jìn)改革創(chuàng)造有利條件 。要以國家投資為主 ,鼓勵(lì)地方政府和社會(huì)力量投資建設(shè)航空服務(wù)站 ,合理構(gòu)建航空服務(wù)保障體系。并且強(qiáng)調(diào)要建立完善評(píng)估監(jiān)督機(jī)制 ,不斷改進(jìn)管理方式和手段 ,提高低空空域管理水平。 目前 ,中國通用航空法律、法規(guī)體系包括國家法律 (民航法 )、行政法規(guī) 2部、民航規(guī)章 37 部、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn) 16 部 (其中國家標(biāo)準(zhǔn) 7 部 ,行業(yè)標(biāo)準(zhǔn) 9 部 )。隨著《意見》的深入貫徹 ,很多政策法規(guī)將進(jìn)行調(diào)整 ,各項(xiàng)實(shí)施細(xì)則 將陸續(xù)出臺(tái)。 法規(guī)變化 按照放松通用航空管制的總體要求 ,有關(guān)方面正在對(duì) 1995 年公布實(shí)施的《民用航空法》進(jìn)行相應(yīng)修改。并且 : 對(duì)《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》中關(guān)于經(jīng)營項(xiàng)目分類、許可程序、申請(qǐng)材料等內(nèi)容進(jìn)行了修訂 ,簡化審批程序 ,降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻。例如 ,中國民用航空西北地區(qū)管理局計(jì)劃把通用航空的前置審批 ??包括相關(guān)籌建許可、經(jīng)營許可相關(guān)審核等授權(quán)給陜西西北通用航空協(xié)會(huì) 。 制定了《國內(nèi)通用航空企業(yè)從事境外通用航空業(yè)務(wù)管理規(guī)定》、《特殊通用航空飛行活動(dòng)申報(bào)審核規(guī)定》等規(guī)章 ,規(guī)范政府行政許可行為。 政策變化 由國家發(fā)改委牽頭 ,聯(lián)合工業(yè)和信息化部、國家民航局正在研究出臺(tái)扶持通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)具體政策。例如 : 建立通用航空發(fā)展基金 ,對(duì)公益性質(zhì)的作業(yè)給予扶持 。 鼓勵(lì)社會(huì)、個(gè)人興辦通用航空事業(yè) 。 鼓勵(lì)個(gè)人和企業(yè)購買通用飛機(jī) ,適當(dāng)放開部分小型通用飛機(jī)的審批權(quán) 。 降低飛機(jī)進(jìn)口環(huán)節(jié)稅賦 。 鼓勵(lì)國內(nèi)各飛機(jī)制造商加快研制有市場(chǎng)需求的通用飛機(jī) ,也鼓勵(lì)國內(nèi)企業(yè)引進(jìn)外資、合作開發(fā)通用飛機(jī) 。 鼓勵(lì)各類學(xué)校開設(shè)航空專業(yè)、培訓(xùn)航空技術(shù)和飛行人才等等。 此外 , 從 2021 年 9 月 1 日起 ,民航總局將通用航空機(jī)場(chǎng)收費(fèi)水平大幅降低 ,在 原收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上起降費(fèi)降低 40%以上 ,停場(chǎng)費(fèi)降低 50%以上。 即將出臺(tái)的《通用航空補(bǔ)貼管理暫行辦法》也已征求業(yè)內(nèi)意見 ,并開始對(duì)通用航空企業(yè)進(jìn)行信息統(tǒng)計(jì) ,以便使補(bǔ)貼盡快落實(shí)給企業(yè)。根據(jù)該補(bǔ)貼辦法 ,基本上國內(nèi)注冊(cè)的通用航空企業(yè)都在補(bǔ)貼范圍之內(nèi) ,補(bǔ)貼方式包括飛行小時(shí)補(bǔ)貼 ,飛行員執(zhí)照培訓(xùn)補(bǔ)貼等。其中飛行小時(shí)補(bǔ)貼可能會(huì)根據(jù)不同作業(yè)類別區(qū)分標(biāo)準(zhǔn) ,并向農(nóng)林作業(yè)和航空救援傾斜。 操作管理環(huán)境 空域分類管理 國家空管委明確要求在 2021 年以前實(shí)施空域分類管理。目前 ,在低空開放試點(diǎn)中將 1000 米以下不同高度劃分為管 制區(qū)域、監(jiān)視區(qū)域和報(bào)告區(qū)域三類 ,實(shí)行差異化管理 ,逐級(jí)降低管制要求 ,增加低空飛行自主性和靈活性。在報(bào)告空域飛行時(shí) ,通用航空公司事先向空管部門報(bào)備飛行計(jì)劃 (不用審批 ),并可以申報(bào)長期作業(yè)申請(qǐng) ,不再每天申報(bào) ,空管部門只對(duì)該區(qū)域內(nèi)飛行動(dòng)態(tài)進(jìn)行宏觀掌控。通航飛行申報(bào)程序簡化 ,航空用戶可以直接向當(dāng)?shù)乜展懿块T申報(bào) 。報(bào)告空域的飛行動(dòng)態(tài)由逐架通報(bào)改為只報(bào)告飛行的起止時(shí)間。 空管部門還積極從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)型 ,探索建立低空服務(wù)保障體系 ,空域動(dòng)態(tài)管理是他們的又一項(xiàng)創(chuàng)新 ,在軍、民航飛行活動(dòng)較少的時(shí)段內(nèi) ,將管制空域調(diào)整為監(jiān)視空域或 報(bào)告空域 ,或在管制空域和監(jiān)視空域內(nèi) ,有條件地將部分空域劃設(shè)為報(bào)告空域 ,以靈活的空域管理方式滿足用戶需求 ,充分提高低空空域資源的利用率。 部門協(xié)作 通用航空管理涉及到空軍航管各有關(guān)單位 ,民航局各職能部門和各地區(qū)管理局、監(jiān)管辦以及國家有關(guān)部門 ,是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。加強(qiáng)協(xié)作配合 ,是保障通用航空業(yè)順利發(fā)展的關(guān)鍵。軍方及民航總局高度重視 ,努力建立部門間的協(xié)同機(jī)制 ,明確分工 ,理順關(guān)系 ,主動(dòng)協(xié)商 ,以形成合力 ,共同促進(jìn)通用航空發(fā)展。 服務(wù)保障環(huán)境 基地網(wǎng)絡(luò) 發(fā)展通用航空迫切需要在全國范圍內(nèi)部署通用航空機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò) 。目前通用航空機(jī)場(chǎng)建設(shè)、管理長期沿用航空運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn) ,審批層次過高 ,周期過長的問題已經(jīng)引起有關(guān)部門重視 ,正在研究修訂有關(guān)規(guī)定 ,并積極制訂鼓勵(lì)民營企業(yè)或個(gè)人投資興建通用航空機(jī)場(chǎng)的政策。 航油保障 吸引社會(huì)資金投資航油供應(yīng)市場(chǎng)及聯(lián)儲(chǔ)聯(lián)運(yùn)服務(wù) ,解決通用航空航油保障渠道狹窄 ,油料供應(yīng)困難的問題 ,已提上有關(guān)部門的議事日程。 安全監(jiān)管 民航局對(duì)航空安全管理、事故調(diào)查等方面已初步建立了規(guī)章體系。正研究解決現(xiàn)行規(guī)章及事故等級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)未能清楚的界定通用航空與航空運(yùn)輸?shù)牟町?,要求過嚴(yán)的問題。在實(shí)際安全管理過程中 ,建 立通用航空安全管理系統(tǒng) (SMS),提高安全管理水平 ,重點(diǎn)解決事故處理措施相對(duì)于通用航空企業(yè)而言過于嚴(yán)厲的問題。 經(jīng)濟(jì)環(huán)境 按照國際經(jīng)驗(yàn) ,發(fā)展通用航空的兩大主要條件一是低空空域開放 ,二是人均 GDP 超過 4000 美元。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局初步統(tǒng)計(jì) ,2021 年全國人均 GDP 已達(dá)到4576 美元 ,四川 3153 美元 ,攀枝花市 5625 美元 ,成都市 5417 美元 ,重慶市 4000美元。 四川“十二五”規(guī)劃 2021 年人均 GDP 將達(dá)到 5000 美元 ,成都市規(guī)劃將超過 1 萬美元 ,重慶市規(guī)劃將達(dá)到 8000 美元。 國家重點(diǎn)級(jí)《成渝經(jīng)濟(jì)開 發(fā)區(qū)》 改革開放以來 ,長三角、珠三角、環(huán)渤海地區(qū) ,無可爭議地成為了中國三大經(jīng)濟(jì)增長極 ,在過去 20 多年引領(lǐng)著中國經(jīng)濟(jì)高速增長。但這三大經(jīng)濟(jì)增長極 ,