【文章內(nèi)容簡介】 至全國范圍），涉及的城市和參與的人員將不斷增多，從便于地方國土資源行政主管部門理解和操作的角度，也有必要制定一個統(tǒng)一的《規(guī)范》。為使土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作制度化、規(guī)范化、科學化，切實提高工作效能，按照部領導要求，部執(zhí)法局于2009年3月正式啟動了《規(guī)范》起草工作。為做好起草工作，部執(zhí)法局專門成立了起草工作小組，并吸收部分地方國土資源行政主管部門的同志為成員。在梳理總結(jié)歷次土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作經(jīng)驗的基礎上，起草工作小組擬定了《規(guī)范》框架提綱。3月27日至28日，部執(zhí)法局在北京召開由北京等8個省級國土資源行政主管部門、南京等4個市級國土資源行政主管部門，以及部地籍管理司、規(guī)劃院、信息中心參加的座談會對《規(guī)范》框架提綱及涉及的重大問題進行研究。根據(jù)座談會討論的意見，起草工作小組起草了《規(guī)范》征求意見稿，于4月10日印發(fā)31個?。▍^(qū)、市）國土資源執(zhí)法監(jiān)察部門、沈陽等14個市級國土資源行政主管部門、部總督辦、規(guī)劃司、耕地司、利用司、地籍司、信息中心、規(guī)劃院征求意見。根據(jù)各地及部有關單位提出的意見，起草工作小組對《規(guī)范》征求意見稿又作了進一步修改。4月20日，部執(zhí)法局在天津召開由江蘇等4個省級國土資源行政主管部門、濟南等9個市級國土資源行政主管部門、廣州番禺等3個區(qū)級國土資源行政主管部門參加的征求意見座談會，再次對《規(guī)范》內(nèi)容進行了討論。根據(jù)座談會討論的意見作了進一步修改后，形成目前的《規(guī)范》（征求意見稿）。二、《規(guī)范》起草思路《規(guī)范》的起草以一條主線貫穿始終，即“嚴肅查處違法用地、切實保護耕地”。同時，注意把握以下幾點：一是總結(jié)經(jīng)驗，解決問題，力求《規(guī)范》的針對性和前瞻性。部已在全國范圍內(nèi)部署開展了8次土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作，積累了很多寶貴的經(jīng)驗，《規(guī)范》一方面注意總結(jié)吸收以往的好做法、好經(jīng)驗并通過《規(guī)范》固定下來；另一方面針對過去工作開展過程中存在的問題作出相應規(guī)定。與此同時，《規(guī)范》的起草也特別注意分析了將來在全國實行土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查全覆蓋后可能出現(xiàn)的新情況、新問題和新要求，并針對這些情況和問題加以規(guī)范，以保證《規(guī)范》具有一定的前瞻性，避免出現(xiàn)“朝令夕改”的問題。二是內(nèi)容具體，流程明晰，確保《規(guī)范》的操作性?！兑?guī)范》以土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作的目標和任務為引領，逐項分解工作步驟，詳細規(guī)定了每個步驟的工作內(nèi)容和操作要領，便于各級國土資源行政主管部門按圖索驥，高效開展工作。同時，《規(guī)范》從管理需要出發(fā)，對土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的工作內(nèi)容及所需采集的信息作出規(guī)定，避免增加不必要的工作量，并確保地方在具體實踐中能夠操作下去。此外，《規(guī)范》力求邏輯嚴密、文字簡潔、概念明晰、承轉(zhuǎn)流暢，避免地方國土資源行政主管部門在理解和執(zhí)行中出現(xiàn)歧義，力爭使即便沒有從事過這項工作的同志，經(jīng)過簡單的培訓，就能掌握和開展這項工作。三是突出重點，理順關系，注重檢查的效果。緊緊圍繞土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作的核心和檢查的重點，即新增建設用地合法性的核查來設計《規(guī)范》的框架，撰寫《規(guī)范》的內(nèi)容?！兑?guī)范》關于土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作流程、違法用地查處內(nèi)容、統(tǒng)計匯總對圖斑信息采集的要求等都是圍繞這一核心內(nèi)容來進行規(guī)定的。同時，從實現(xiàn)土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的目標，確保檢查的效果出發(fā)，《規(guī)范》除強調(diào)國土資源行政主管部門內(nèi)部責任明確、工作協(xié)調(diào)外，特別注重發(fā)揮政府在土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查中的作用，要求地方國土資源行政主管部門要主動向本級政府報告工作情況，提出查處整改建議，并把地方政府主動查處整改所取得的成果作為統(tǒng)計匯總的重要內(nèi)容。三、《規(guī)范》主要內(nèi)容《規(guī)范》參照國家標準的“規(guī)范”文種體例編寫，分為正文和附錄兩大部分。正文包括總則、工作目標和任務、檢查內(nèi)容和依據(jù)、職責分工、工作流程、概念界定和統(tǒng)計指標、施行時間和解釋權等7個部分；附錄包括名詞解釋、附表、信息系統(tǒng)使用說明等3個部分。具體來說，《規(guī)范》主要規(guī)定了以下幾個方面的內(nèi)容。（一）規(guī)定了土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的工作目標、任務和內(nèi)容?！兑?guī)范》明確提出土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的工作目標，除查處土地違法違規(guī)行為、保護耕地外，還增加掌握土地利用執(zhí)行計劃執(zhí)行情況、建設用地擴張和耕地占用情況等內(nèi)容，更提出了推動建立耕地保護、執(zhí)法監(jiān)管共同責任機制的新目標。圍繞實現(xiàn)土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的工作目標，《規(guī)范》又劃分了4項具體工作任務和4項檢查內(nèi)容。（二）明確了職責分工。土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查是一項由部統(tǒng)一部署，省、市、縣等地方各級國土資源行政主管部門乃至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土資源所一線人員全員參與的全局性工作，同時也是一項由執(zhí)法業(yè)務部門牽頭，地籍、規(guī)劃、耕保、利用等業(yè)務部門都承擔一定職責的綜合性工作。為做到職責明確、工作協(xié)調(diào)，形成合力，以更好地實現(xiàn)土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的工作目標，《規(guī)范》對各級國土資源行政主管部門、國土資源行政主管部門內(nèi)部各業(yè)務部門在土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查中的職責都作了具體規(guī)定。（三）規(guī)范了工作流程。在總結(jié)地方工作經(jīng)驗的基礎上，《規(guī)范》整合并重新設計了土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的工作流程。將土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作分成遙感監(jiān)測、工作部署、工作準備、制發(fā)衛(wèi)片、內(nèi)外業(yè)核查、區(qū)分地塊、新增建設用地合法性審查、違法用地類別判定、統(tǒng)計匯總核查情況、查處整改、督導、驗收、報送工作成果、通報、獎懲、啟動問責和組卷歸檔等十幾個步驟，并對每個步驟的工作任務、工作方法作了具體規(guī)定，明確了“干什么，怎么干”。（四）界定了相關概念、指標的內(nèi)涵。為統(tǒng)一認識、消除歧義，《規(guī)范》在概念界定、統(tǒng)計指標和名詞解釋等部分，對土地衛(wèi)片檢查工作中經(jīng)常使用且存有歧義的名詞、統(tǒng)計指標進行了解釋和規(guī)定，對土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查中的重要政策界限進行了明確，主要包括：規(guī)定了新增建設用地、實地偽變化的判定標準；明確了合法性判定的時間節(jié)點；界定了圖斑編號、重點工程用地、履行職責到位、整改落實、宗地計算等概念。（五）重新設計了統(tǒng)計報表。在認真分析土地執(zhí)法監(jiān)管工作需要的基礎上，圍繞土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的目標和任務，依據(jù)工作內(nèi)容和工作流程，對統(tǒng)計報表的格式進行了重新設計。新的統(tǒng)計報表主要包括2張采集基礎信息的登記卡和2張滿足管理需要的登記表。這樣的設計既考慮了地方填報的便捷性，又注重了信息收集的全面性。地方在匯總上報時只需將登記卡和登記表的所采集的各項信息錄入至衛(wèi)片執(zhí)法檢查信息系統(tǒng)中，最終的匯總數(shù)據(jù)，如衛(wèi)片圖斑涉及的各類信息、違法用地的各類信息、查處整改的各類信息完全根據(jù)管理需要通過信息系統(tǒng)自動生成。較之以往由各省市逐項登記明細表，再手工統(tǒng)計匯總，6這一統(tǒng)計匯總方式提高了信息化程度，保證了數(shù)據(jù)的連貫性與精確性。四、幾個重要問題的說明與歷次開展的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查相比，《規(guī)范》在概念界定、工作流程及統(tǒng)計匯總方式上都作出一些重要調(diào)整。（一）關于新增建設用地。掌握監(jiān)測時段內(nèi)的新增建設用地，特別是耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地的實際情況，并對其進行合法性核查是土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作的核心內(nèi)容。因此，關于新增建設用地的界定可以說是整個土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作的基石。部于2007年9月印發(fā)的《實際耕地與新增建設用地面積確定辦法》（國土資發(fā)〔2007〕207號文）改變了過去關于“新增建設用地”的界定，該《辦法》規(guī)定，“新增建設用地面積是指當年依法批準的新增建設用地和未經(jīng)依法批準的新增建設用地面積之和”。土地變更調(diào)查關于耕地面積的統(tǒng)計也隨之進行了改變，土地辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批后，即使該土地未使用，即土地的實際現(xiàn)狀仍為耕地，但在土地利用現(xiàn)狀圖上，該塊土地已變更為建設用地，由此出現(xiàn)了同一塊土地的實際地類與土地利用現(xiàn)狀圖上的地類不一致的問題。在土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作中如果采用這一方式界定新增建設用地，那么所有經(jīng)過依法批準使用的土地都不存在占用耕地問題了，只有違法用地才占用耕地。據(jù)此開展土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作，就無法反映出在衛(wèi)片監(jiān)測時段內(nèi)到底有多少耕地被實際占用，更無法計算出違法占用耕地面積占全部新增建設用地占用耕地面積的比例。為解決這一問題，《規(guī)范》在關于新增建設用地的判別中規(guī)定，已依法批準的用地，依據(jù)該土地辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批前的土地利用現(xiàn)狀圖判定其地類，如果“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批前土地利用現(xiàn)狀圖為農(nóng)用地和未利用地的，監(jiān)測時段內(nèi)實際動工建設的，判定為土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查中的新增建設用地”。此外，《規(guī)范》還針對實踐中的幾類具體用地是否判定為新增建設用地進行了明確。（二）關于實地偽變化。以往土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查中將核查圖斑分為三大類，即新增建設用地、實地未變化、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整?！皩嵉匚醋兓痹诒硎錾喜簧鯗蚀_，容易引起歧義，因為界定為“實地未變化”的圖斑并不是真的沒有變化，只不過不是土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作所指的變化為新增建設用地的情況，為此，《規(guī)范》將“實地未變化”改為“實地偽變化”。同時，還重新界定了“實地偽變化”的內(nèi)涵，不再將農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整用地作為單獨一類進行統(tǒng)計，而是納入到實地偽變化中。這是因為以往的“實地未變化”與“農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”在概念內(nèi)涵上存在重疊；屬于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的用地，土地的農(nóng)業(yè)用途實際并未變化。此外，地籍部門在以往開展圖斑外業(yè)核查時一直使用“偽圖斑”的概念，將 8“實地未變化”改為“實地偽變化”后，地方在進行核查時也更容易把握。(三)關于工作流程。在工作流程上，《規(guī)范》除對工作內(nèi)容進行了細化外，還就以下兩個問題作了重大調(diào)整。一是將以往通過兩次外業(yè)核查完成圖斑的性質(zhì)認定改為只進行一次外業(yè)核查。以往遙感監(jiān)測成果完成后，通常由地籍業(yè)務部門先進行外業(yè)核查，剔除確定的偽變化圖斑，再交由執(zhí)法業(yè)務部門部署開展土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查。這樣，執(zhí)法業(yè)務部門還要重新進行第二次外業(yè)核查。為提高效率、降低成本，提高土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的現(xiàn)勢性，《規(guī)范》將兩次外業(yè)核查整合為一次。二是將進行通報、約談等工作的時間調(diào)整至驗收結(jié)束之后。以往的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查中，通報和約談工作通常在部組織督導后、驗收前，地方上報了初查結(jié)果時進行。但在歷次土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，地方的各類統(tǒng)計數(shù)據(jù)在部組織驗收時可能會被發(fā)現(xiàn)不準確而必須作出調(diào)整，如根據(jù)驗收前地方上報的初核數(shù)據(jù)開展通報、約談工作，則公平性稍顯不足，影響土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作的嚴肅性。為此，《規(guī)范》將通報、約談等工作調(diào)整至驗收結(jié)束之后進行。此外，《規(guī)范》明確提出了五項具體督導任務、五項具體驗收標準，以此嚴格要求督導組認真履行督導職責，完成督導任務；驗收組嚴格對照驗收標準，核定是否通過驗收，從而保證督導、驗收工作的嚴肅性，有效發(fā)揮土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作在發(fā)現(xiàn)、遏制土地違法行為的重要作用。（四）關于查處整改。在以往土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作中，國土資源行政主管部門依法查處土地違法案件，下達了處罰決定書，移交（送）了違法責任人，做到了“依法履行職責”，但處罰決定能否落實、責任人能否依法追究仍是問號。從第八次土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查采取了約談方式開始，地方政府主動整改的力度進一步加大，特別是15號令頒布實施后，大量違法用地已由地方政府或其他有關管轄部門主動清除違法狀態(tài)并處理了當事人，國土資源行政主管部門已經(jīng)無需立案處理?？紤]到這種情況，為進一步發(fā)揮共同責任機制的作用，充分調(diào)動地方政府主動整改的積極性，真實反映土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的效果，《規(guī)范》提出了“履行職責到位率”、“非立案處理”及“整改落實到位”等概念。將已通過其他方式進行整改，不需立案查處的情況作為“非立案處理”進行統(tǒng)計。同時，將通過國土資源行政主管部門立案查處到位、通過非立案處理整改到位的土地違法行為，一并統(tǒng)計為“整改落實到位”。（五）關于土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查信息系統(tǒng)。隨著土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查涉及城市的增多，相關的數(shù)據(jù)量也越來越大，一個完善的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查信息系統(tǒng)對地方及時準確地報送相關數(shù)據(jù)，確保工作順利進行，正確分析和判斷執(zhí)法形勢有著非常重要的作用。利用信息系統(tǒng)匯總上報數(shù)據(jù)也是土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作的一個重要內(nèi)容。為便于地方正確運用信息系統(tǒng)，《規(guī)范》專門將系統(tǒng)使用說明作為附錄的一個重要內(nèi)容。在以往的工作中，已經(jīng)開發(fā)了一個土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查信息系統(tǒng)，但由于《規(guī)范》對統(tǒng)計報表的格式重新進行了設