7長江流域水資源可持續(xù)利用的立法思考(編輯修改稿)
2024-09-28 11:20 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 級以《憲法》為指導(dǎo)，《憲法》第九條規(guī)定：“……水流……等自然資源，都屬于國家所有……國家保障自然資源的合理利用……”，第二十六條規(guī)定“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”?！稇椃ā肥情L江流域水資源保護(hù)的立法總依據(jù)；第二層級以全國人大通過的法律《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》為龍頭，前者側(cè)重水環(huán)境保護(hù)，后者側(cè)重水資源保護(hù)，水環(huán)境和水資源是互為因果，互相影響的。另外還包括《水土保持法》、《水污染防治法》、《防洪法》等從水質(zhì)、水管、水土、防洪方面具體維護(hù)水資源的法律。第三層級即是體現(xiàn)流域管理的《長江流域水資源管理法》（或稱《長江法》），還包括有關(guān)長江流域森林保護(hù)、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用保護(hù)、長江利用生態(tài)保護(hù)等其他方面綜合的流域開發(fā)利用保護(hù)，這里僅討論長江流域水資源可持續(xù)利用的立法保護(hù)，以水資源的可持續(xù)利用為原則。長江流域水資源保護(hù)的立法工作無論是程序上還是力度上都要比淮河流域更高、更大、更深，故建議此法由全國人大常委會制定頒布，以示其重要，之后由國務(wù)院組織有關(guān)部門制定《長江流域水資源管理法實(shí)施細(xì)則》，各地省級人民代表大會及其常委會也可以依據(jù)《長江流域水資源管理法實(shí)施細(xì)則》結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，分別制定地方性長江流域水資源管理和利用的法規(guī)，形成比較完整的長江流域水資源保護(hù)的法律體系。 關(guān)于《長江法》的結(jié)構(gòu)，可以借鑒日本的《河川法》，它是分為總則、河川管理、關(guān)于河川的費(fèi)用、監(jiān)督、河川審議會及都道府縣河川審議會、其他細(xì)則、罰則和附則八部分。有學(xué)者建議分為總則、監(jiān)督管理、流域水資源開發(fā)利用的保護(hù)、流域水污染防治、《長江法》還應(yīng)該具備的內(nèi)容有：單設(shè)一章規(guī)定流域機(jī)構(gòu)權(quán)利和職責(zé)范圍，理清流域機(jī)構(gòu)與區(qū)域水行政主管機(jī)構(gòu)的分工。后文將具體談到這個(gè)問題；專章規(guī)定長江流域的防汛與抗洪。體現(xiàn)貫徹《防洪法》和長江防汛抗洪的特殊性；我國也應(yīng)該像《河川法》那樣，對關(guān)于 長江的費(fèi)用進(jìn)行專章規(guī)定；另外，我國尚未明確承認(rèn)水資源交易市場，現(xiàn)實(shí)中存在著“黑色水市”，建議在流域水資源開發(fā)利用的保護(hù)這一章中進(jìn)行試點(diǎn)規(guī)定，構(gòu)建水權(quán)交易市場，達(dá)到水資源優(yōu)化配置的目的。 （二）制定《長江法》相關(guān)法律規(guī)范的建議： 實(shí)行流域管理為主，與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，明確權(quán)責(zé)。 新《水法》修訂頒布前，我國實(shí)行的是以行政區(qū)域?yàn)橹鞯墓芾眢w制，只是在《防洪法》與《河道管理?xiàng)l例》等單項(xiàng)法律法規(guī)中從各自的側(cè)面明確了流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位。新《水法》明確了“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”，是水資源管理體制發(fā)展上的一個(gè)里程碑。 長江的流域機(jī)構(gòu)為長江水利委員會（簡稱“長水委”），作為水利部的派出機(jī)構(gòu)成立于1950年2月。目前現(xiàn)狀是由于流域水管理權(quán)力幾乎已被區(qū)域分割完畢，流域管理機(jī)構(gòu)的位置不得不在區(qū)域和行業(yè)的夾縫中尋求。因此，流域管理機(jī)構(gòu)只能被以后的法律、法規(guī)限定在特定區(qū)域（如重要河段、邊界河段）和特定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)（如取水許可的限額以上）。這種制度安排實(shí)際上都在為流域機(jī)構(gòu)找活干，而對流域水資源開發(fā)利用和管理的調(diào)控起不到實(shí)質(zhì)性作用。盡管流域機(jī)構(gòu)還承擔(dān)了規(guī)劃管理、省際水事糾紛調(diào)處等職責(zé)和一些單項(xiàng)授權(quán)的管理職責(zé)，但流域機(jī)構(gòu)的地位并沒有本質(zhì)的改變，無法承擔(dān)對流域水資源進(jìn)行全面管理的職能。另一方面，與水相關(guān)的利益相關(guān)者沒有能力參與相關(guān)決策，這種決策不能充分反映區(qū)域的、他人的、行業(yè)的和用戶的利益，也難以避免在缺乏有效監(jiān)督下的趨利性，因此流域決策自然失去了執(zhí)行的權(quán)威，從而也驅(qū)使區(qū)域和用戶進(jìn)行自主決策。脫離區(qū)域利益的國家權(quán)威從來就不可能有效率，所以要使長水委具有管理權(quán)威，關(guān)鍵是要兼顧區(qū)域利益。一個(gè)可行的觀點(diǎn)是，把長水委定位為區(qū)域的流域管理機(jī)構(gòu)，而非國家的下派機(jī)構(gòu)，以各區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)形成一個(gè)區(qū)域利益共同體，這樣就能較好地整合區(qū)域利益，使流域整體利益以及區(qū)域利益在流域管理機(jī)構(gòu)的決策中得到平衡。 根據(jù)日本《河川法》規(guī)定，一級河流的管理權(quán)限在中央政府，由建設(shè)大臣負(fù)責(zé)。在建設(shè)大臣指定的區(qū)段（“指定區(qū)段”）內(nèi)，可按照政令規(guī)定，交給所在的都、道、府、縣知事辦理。一級河流的支流為二級河流，其管理者為管轄該河流區(qū)段的都道府縣知事。日本的二級行政區(qū)劃分為都道府縣，相當(dāng)于我國省級行政區(qū)。二級行政區(qū)以下再分為市、町、村三級，相當(dāng)于我國的市（縣）、鄉(xiāng)、村三級。 流域與區(qū)域在水管理職責(zé)上的最佳結(jié)合
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