6小議財政風(fēng)險的制度特點(diǎn)風(fēng)險大鍋飯(編輯修改稿)
2025-09-25 18:48 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 理想。 （二）公共預(yù)算對政府行為的軟約束 發(fā)展中國家的一個普遍現(xiàn)象是政府存在大量的預(yù)算外活動，也就是說，政府行為和活動并不受國家預(yù)算的嚴(yán)格約束。在我國尤其如此。 財政收入是政府活動的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。一般而言，政府政策、政府行為和政府活動都應(yīng)體現(xiàn)在政府的預(yù)算之中，正如毛澤東在1949年12月12日的中央人民政府第四次會議上所指出的：國家的預(yù)算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規(guī)定政府活動的范圍和方向。預(yù)算的形成過程本身就是一個決策過程，并以法律的形式確定下來，政府其他決策都應(yīng)建立在預(yù)算決策的基礎(chǔ)之上。但在我們現(xiàn)實生活中，政府的活動并不受預(yù)算的限制。表面看來，這是預(yù)算外資金的存在所導(dǎo)致的。其實，不是因為大量的預(yù)算外資金支撐了政府的大量預(yù)算外活動，而是相反，政府的大量預(yù)算外活動引致了大量的預(yù)算外資金。尤其在地方政府，普遍形成了這樣一種思維模式：預(yù)算內(nèi)保吃飯，預(yù)算外搞建設(shè).在立法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)缺乏嚴(yán)格監(jiān)督的情況下，預(yù)算無法約束政府行為，相反，政府的行為處處在左右預(yù)算。 由于缺乏預(yù)算約束，政府活動的范圍可以說漫無邊際，幾乎是想干什么就可以干什么，基本不用考慮所需的資金是否列入了預(yù)算。在這種行為方式下，政府產(chǎn)生了大量的準(zhǔn)財政活動，其引發(fā)的后果不只是預(yù)算外資金的泛濫，削弱了健全的財政基礎(chǔ)，增大了財政的脆弱性，而且，給政府帶來大量債務(wù)。各級政府的各部門官員為了把事情干成，在預(yù)算沒有安排資金或安排的資金不夠的情況下，要么是通過收費(fèi)，要么是通過借債、欠賬等手段來解決所需的資金。一旦背下了債務(wù)包袱，最后交給財政兜著。短期內(nèi)，這不會造成什么大的問題，但若長期這樣，就會給政府財政累積下大量的不透明債務(wù)。其后果是不言自明的。 看起來，超越預(yù)算行事是一種消極的舉動，實際上是不顧政府財政風(fēng)險的短期行為，也許對短期的事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長有利，但在長期不可持續(xù)，累積的風(fēng)險會毀掉一時繁榮帶來的短期成果。 （三）中央與地方的財政關(guān)系模糊 在現(xiàn)行行政體制下，下級政府的一切債務(wù)實質(zhì)上都是上級政府的或有債務(wù)，上級政府承擔(dān)著替下級政府最后清償債務(wù)的潛在義務(wù)，而1994年的分稅制改革僅解決了一個利益的分配問題。 分稅制設(shè)立中央稅、地方稅和共享稅，建立了一個利益共享的機(jī)制。雖然中央政府在利益共享機(jī)制中具有更大的發(fā)言權(quán)，完全控制了稅權(quán)，而且也集中了超過50%的全國財政收入，但由于中央政府對地方政府的財政活動缺乏有效的監(jiān)督途徑和手段，地方政府實際上具有很大的財政自主權(quán)。沒有稅權(quán)，但地方可以自賦收費(fèi)權(quán)；沒有發(fā)債權(quán)，但可以借債；缺少發(fā)言權(quán)，但可以用地方公共風(fēng)險來增加討價還價的籌碼。一方面看，在利益分配中，中央占有優(yōu)勢；但從另一個方面來看，在風(fēng)險分配中，地方占有優(yōu)勢。下一級政府總是可以利用各種風(fēng)險事件來巧妙地把風(fēng)險轉(zhuǎn)移給上一級政府。當(dāng)下一級財政瀕臨破產(chǎn)的時候，上一級財政不可能袖手旁觀，置之不理。在風(fēng)險責(zé)任不明晰、且沒有建立分擔(dān)機(jī)制的情況下，上一級財政往往承擔(dān)了風(fēng)險事件的全部風(fēng)險。既然上一級財政不可能不最后兜底，那么，下一級財政就可以無視風(fēng)險的存在，大肆從事各種準(zhǔn)財政活動，以謀求政府任期內(nèi)的各種政績。因此，在既無風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，又沒有健全的監(jiān)控手段條件下，勢必會引發(fā)普遍的道德風(fēng)險，導(dǎo)致地方隱性債務(wù)增加，從而惡化整個財政風(fēng)險狀況。2002年，國家審計署對中西部10個省、市的49個縣（市）財政收支情況進(jìn)行了審計，發(fā)現(xiàn)下面4個問題：一是財政收入水份較大。二是人為隱瞞赤字現(xiàn)象普遍。截至2001年底，49個縣（市），%.三是債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。49個縣（市）截至2001年底，累計債務(wù)達(dá)到163億元。四是欠發(fā)工資問題仍較突出。欠發(fā)的工資實際上是政府的負(fù)債（注：參見2003年7月4日《報刊文摘》。）
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