發(fā)揮地方人大立法主導(dǎo)作用的調(diào)研報(bào)告(編輯修改稿)
2025-09-20 01:13 本頁(yè)面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 示匯報(bào)， 請(qǐng)黨委定奪；另一方面要求人大主導(dǎo)立法過(guò)程中必須堅(jiān)守法治底線，按照立法工作規(guī)律辦事，科學(xué)理解方針政策、決策命令與法規(guī)規(guī)范的區(qū)別聯(lián)系，立務(wù)實(shí)管用之法，避免立宣誓性、倡 第 6 頁(yè) 共 13 頁(yè) 導(dǎo)性、無(wú)實(shí)際內(nèi)容之法。 人大主導(dǎo)就是人大包辦立法工作。從立法工作的參與主體上看，立法的參與主體并不是人大一家 “ 自彈自唱 ” ，既不現(xiàn)實(shí)，人大也沒(méi)這個(gè)能力和本事，事實(shí)上立法的參與主體包括了黨委、人大、政府、司法機(jī)關(guān)、專家學(xué)者以及社會(huì)公眾等等，它們都在立法過(guò)程中承擔(dān)著不同的角色，都發(fā)揮著作用。從立法的程序上看，顯然人大也不可能包辦立法的全過(guò)程 ，如文章前面所述的立項(xiàng)及意見(jiàn)不一致的重大問(wèn)題需經(jīng)黨委同意，法規(guī)起草論證階段人大也難以全部包辦，還需要專家學(xué)者與社會(huì)公眾的參與并貫穿于立法的全過(guò)程等等。所以，人大包辦立法工作這種提法顯然違背了立法工作的客觀規(guī)律。 人大主導(dǎo)就是人大起草法規(guī)草案。有的學(xué)者認(rèn)為人大主導(dǎo)立法的關(guān)鍵就是由人大自主起草法規(guī)草案，這樣才能避免政府部門通過(guò)立法來(lái)擴(kuò)權(quán)、確權(quán)、固權(quán)，謀取部門利益。這種觀點(diǎn)明顯過(guò)于狹隘和脫離實(shí)際。首先，人大在立法中的主導(dǎo)作用不僅僅局限于立法的起草階段，而是貫穿于立法的立項(xiàng)、起草、審議以及征求民意等全 過(guò)程，項(xiàng)目起草只是其中的一個(gè)環(huán)節(jié)而已。其次，就是在法規(guī)起草階段，也不僅僅只有人大自己起草才算是主導(dǎo)，在政府部門或委托第三方起草法規(guī)草案時(shí)，人大可以通過(guò)提前介入開(kāi)展指導(dǎo)立法方向、把握立法原則等工作，也能起到主導(dǎo)的作用。最后，人大是法規(guī)草案的審議和最終決定機(jī)關(guān)，充分發(fā)揮人 第 7 頁(yè) 共 13 頁(yè) 大作為民意機(jī)關(guān)的作用，集中各方意見(jiàn)建議、協(xié)調(diào)各方利益訴求才是人大主導(dǎo)立法真正使命，而不是誰(shuí)起草就是誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)立法。 政府起草就是存在部門利益傾向。政府部門向人大提出立法議案是憲法和法律明確規(guī)定的一項(xiàng)職權(quán)，因此政府起草法規(guī)草案本身就是 應(yīng)有之義、無(wú)可厚非。只不過(guò)現(xiàn)在學(xué)界對(duì)政府起草的法規(guī)草案頗有微詞，認(rèn)為政府部門起草法規(guī)草案就是 “ 狼來(lái)了 ” ，就等同于保護(hù)部門利益，存在借法固權(quán)、依法擴(kuò)權(quán)、憑法爭(zhēng)權(quán)的現(xiàn)象。其實(shí)，這種觀點(diǎn)明顯偏激和不妥：一是從政府部門的職能上看，政府部門對(duì)于所要規(guī)范的領(lǐng)域有著相對(duì)豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于現(xiàn)實(shí)存在的需要規(guī)范的事項(xiàng)較為熟悉，對(duì)存在的實(shí)際問(wèn)題也較為清楚，法規(guī)成效后最終還是靠政府部門來(lái)執(zhí)行，所以政府部門起草法規(guī)草案具有 “ 得天獨(dú)厚 ” 的優(yōu)勢(shì)，別的單位和個(gè)人都無(wú)法取代。二是法規(guī)草案的質(zhì)量上看，由于政府部門普遍存在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)法制處（科） ，政府辦還專設(shè)法制部門進(jìn)行二次把關(guān)，最后還要經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議通過(guò)，實(shí)踐中政府部門起草法規(guī)草案質(zhì)量普遍較高。三是從人大的角度上看，當(dāng)前政府部門起草法規(guī)草案存在的主要問(wèn)題是民意基礎(chǔ)不夠、管理手段粗放、權(quán)責(zé)不匹配等，對(duì)于這些問(wèn)題人大完全可以通過(guò)立法主導(dǎo)作用的發(fā)揮來(lái)得到有效的規(guī)制，充分發(fā)揮政府部門在立法中的長(zhǎng)處，揚(yáng)長(zhǎng)避短、趨利避害。 三、發(fā)揮好地方人大主導(dǎo)立法作用的五點(diǎn)建議 第 8 頁(yè) 共 13 頁(yè) 從以上所述可以看出，人大常委會(huì)發(fā)揮立法主導(dǎo)作用，并不在于立法議案的起草主體，并不在于包辦全部立法工作，也并不在于領(lǐng)導(dǎo)立法工作 ，而是將人大主導(dǎo)的理念、思路、工作方法貫穿于立法項(xiàng)目的確定，以及立法議案的審議、修改和表決等環(huán)節(jié)中，其最基礎(chǔ)、最重要的工作方法就是組織協(xié)調(diào)好立法工作。抓住組織協(xié)調(diào)這個(gè)關(guān)鍵，夯實(shí)立法的民意基礎(chǔ)，敢于在爭(zhēng)議焦點(diǎn)、矛盾突出的 “ 頭上砍一刀 ” ，這些都是人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用敢于作為
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