【文章內(nèi)容簡介】 的方案和進程缺乏系統(tǒng)的整體性。因為，只有擁有系統(tǒng)性的思維方式，在思考和處理問題時，才能著眼于從系統(tǒng)整體出發(fā)，著力于系統(tǒng)與子系統(tǒng)、子 系統(tǒng)的層次與結構、系統(tǒng)與環(huán) 第 11 頁 共 25 頁 境等方面的關系，最終實現(xiàn)系統(tǒng)整體目標的優(yōu)化。而在我國的行政改革中，存在著把改革庸俗化為一些解決具體問題的對策性改變，即一些具體的政策、政令和管理方式的改變，雖然在鄧小平理論中和黨的重大歷史性決議中，行政改革的整體目標是明確的，但在實踐上，政府間的政策、政令甚至法律、法規(guī)上的矛盾卻是極其突出的?？梢?，我們把一種適應性變革變成了一種被動的改革。其實，適應性變革并不意味著被動的改革。因為，行政改革是政府自身的變革，這一改革不僅來自于社會的壓力，而且政府自身的自覺也是一個決定因素。不僅中央 政府而且政府的每一個層級的主動性和積極性都對這一改革進程負有不可推卸的責任。并且，這種主動性和積極性是基于把改革作為制度創(chuàng)新的認識，是對整個行政模式、行政體制進行整體重新建構的過程。改革的進程只有把制度創(chuàng)新和制度安排作為目標才能賦予每一個改革步驟、每一項改革方案以系統(tǒng)性和總體性。 改革進程中的問題主要是根源于行政體系的，因為政府領導著改革的進程，如果政府有著明確的制度安排意識，那么制度供給的情況就會大大不同。事實情況是，政府對于自身都有著嚴重的制度供給不足的問題。例如，改革中出現(xiàn)的腐敗問題，就是由于制度供給不足造成的。人們公認，是在改革的過程中，行政體系及其權力的運行出現(xiàn)了嚴重的腐敗問題。這表明走向市場經(jīng)濟的過程促使了人們利益意識的覺醒，行政體系中的人即行政官員 第 12 頁 共 25 頁 不再在政治信念和精神寄托之中尋求行政行為的支持，而是希望在執(zhí)行公共意志的行政行為中添加個人利益的同時得到實現(xiàn)的愿望。盡管個人利益的實現(xiàn)在現(xiàn)實表現(xiàn)上是與公共利益相矛盾的，行政人員的個人利益的實現(xiàn)往往以公共利益的犧牲為前提，但在動機上可以理解為并不像市場中從事經(jīng)濟活動的人那樣完全以個人利益的實現(xiàn)為目標，他的主導動機依然是用自己的行政行為為公共利益 服務，但他在公共利益上附帶了一定份額的個人利益，從而在現(xiàn)實表現(xiàn)上就是人們所指的腐敗。個人的腐敗是一種具有偶然性的問題，但個人的腐敗泛化為一種普遍的政治現(xiàn)象，擴大為集團的腐敗，甚至是行政權力運行在每一個領域中都難以避免的問題和整個行政體系難以根治的痼疾，這種情況就不再是偶然的了，而是有著制度條件的。具體地說，改革的運動打破了經(jīng)濟活動、政治活動和整個社會生活的原有制度框架，開辟了以市場經(jīng)濟為特征的社會發(fā)展進程，而與這一進程同步發(fā)展的制度創(chuàng)新過程卻大大滯后于前者，因而經(jīng)濟活動、政治活動以及整個社會生活的規(guī)范化程度 受到削弱，行政權力的運行出現(xiàn)了很大的任意性。所以，解決這一問題和改革中出現(xiàn)的其他一切問題的出路都是作出制度安排。 總之，我國行政改革的現(xiàn)實目標包括三個方面。（ 1）行政行為方式的改變。行政行為方式的改變是指行政行為從絕對支配和全面干預的方式向宏觀引導的轉(zhuǎn)變，也就是說政府不再干預具體 第 13 頁 共 25 頁 的經(jīng)濟活動，具體的經(jīng)濟活動放給市場調(diào)節(jié)。（ 2）政府與社會和政府與基本的社會制度之間的關系變化。政府與社會的關系從管理定位向服務定位的改革，政府與基本的社會制度之間的關系從依附和從屬型向效能型轉(zhuǎn)變，即注重引導和促進社會政治、 經(jīng)濟發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的效率。（ 3）規(guī)則體系的變化。即加強規(guī)則體系的理性化和系統(tǒng)性，消除體系中相互矛盾和沖突的方面，使規(guī)則體系建立在統(tǒng)一的價值原則之上。這三個方面的系統(tǒng)實現(xiàn)就是我們所講的制度安排。 三、制度安排的價值目標 從中國的實際來看，長期以來，政府與社會的一體性是政府行政管理行為的基本框架。行政人員習慣于在這一框架下開展活動，有著從屬于這一基本框架的思維定勢和行為習慣。市場經(jīng)濟打破了政府與社會的一體性，從而把政府與市場之間的關系問題提了出來，要求市場相對于政府的一定程度上的獨立性，市 場的運行按照公平競爭、等價交換的市場原則進行。政府對市場的干預和介入，也必須是在遵從這些原則的前提下開展活動的，政府自覺地為市場制定規(guī)范，也恰恰是為了維護市場原則和保證市場原則得以遵從，消除或防止市場自身之中存在的那些破壞市場原則的非理性因素。然而，在市場經(jīng)濟形成的過程中，無疑是存在著一些來自于市場內(nèi)部的破壞市場原則的因素，但這些因素對市場原則的破壞是遠遠不及行政行為對市場原則造成的破壞。改革 第 14 頁 共 25 頁 的實踐表明，一方面，政府是市場經(jīng)濟的倡導者和推動者，沒有政府的引導和支持，中國的市場經(jīng)濟就不可能建立起來；另一方面， 中國市場經(jīng)濟的最大破壞力來自于政府，是政府中的非規(guī)范行政行為構成了對市場經(jīng)濟原則的破壞。行政人員，甚至一些政府組織和準政府組織，以市場主體的身份在市場中活動，政府由于權能越位而不當?shù)亟槿肫髽I(yè)經(jīng)營活動，行政管理中的自我中心意識和傳統(tǒng)的行為方式，公共權力的私有化，等等，都是直接破壞市場原則的因素。正是在這種情況下，我們提出了政企分開，而政企分開如果僅僅是出于解決已有問題的對政府與社會關系的調(diào)整，而不是作為制度安排的一部分，那么是永遠無法制止行政權力的越位的。所以，政企分開也和機構改革一樣，必須從屬于制度安排的系 統(tǒng)目標。 制度安排的底蘊就是規(guī)范的供給，即政府根據(jù)市場經(jīng)濟的客觀要求為市場乃至整個社會提供規(guī)范。市場經(jīng)濟要求市場行為的公平競爭和等價交換，任何等級特權都是與市場經(jīng)濟格格不入的，都會對市場經(jīng)濟造成極大的破壞，任何不公平的競爭和不等價的交換都是與市場經(jīng)濟的本質(zhì)的背離。然而，在改革開放的過程中，在走向市場經(jīng)濟的過程中，我們看到的是，政府對企業(yè)經(jīng)營行為的過多干預，致使企業(yè)的經(jīng)濟活動不是市場行為，而是行政行為，是被行政所束縛、附屬于行政的行為，無法在市場中進行公平競爭和等價交換。這說明政府沒有把自己定位在規(guī) 范提供者的位置 第 15 頁 共 25 頁 上，而是定位在具體問題的解決者的位置上，以至于造成市場規(guī)范的缺位與不足。所以，作為制度安排，它在政府與社會的關系方面，要求政府把建立和維護市場規(guī)范作為基本內(nèi)容，消除市場中可能產(chǎn)生和存在任何破壞公平競爭和等價交換的因素?；蛘哒f，應當建立全新的政府與市場、與企業(yè)的關系模式，承認經(jīng)濟人作為市場主體的獨立法人地位，政府不再通過自身的不當干預去破壞公平競爭等價交換的原則。 規(guī)范的提供者首先本身是規(guī)范的。當然，如上所述，與全能政府時期相比，現(xiàn)在我們已經(jīng)擁有更多的行政行為規(guī)范，為什么卻出現(xiàn)了更多的 行政行為不規(guī)范的問題呢。我們應當看到，在全能政府時期，雖然行政行為的規(guī)范非常簡單，但卻有著明確而堅定的價值觀念。今天，我們在理論上的價值觀念的明確性沒有發(fā)生改變，但新制定出來的行政行為規(guī)范要么回避了這種價值取向，要么就是與這種價值取向相沖突。另一方面，行政人員在很大程度上把理論上確認的價值觀念看做是與自己無關的，甚至自覺或不自覺地用自己特有的方式嘲弄這種價值觀念。這個問題的解