【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 的方案和進(jìn)程缺乏系統(tǒng)的整體性。因?yàn)?，只有擁有系統(tǒng)性的思維方式，在思考和處理問題時(shí)，才能著眼于從系統(tǒng)整體出發(fā)，著力于系統(tǒng)與子系統(tǒng)、子 系統(tǒng)的層次與結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)與環(huán) 第 11 頁 共 25 頁 境等方面的關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)整體目標(biāo)的優(yōu)化。而在我國(guó)的行政改革中，存在著把改革庸俗化為一些解決具體問題的對(duì)策性改變，即一些具體的政策、政令和管理方式的改變，雖然在鄧小平理論中和黨的重大歷史性決議中，行政改革的整體目標(biāo)是明確的，但在實(shí)踐上，政府間的政策、政令甚至法律、法規(guī)上的矛盾卻是極其突出的?？梢姡覀儼岩环N適應(yīng)性變革變成了一種被動(dòng)的改革。其實(shí)，適應(yīng)性變革并不意味著被動(dòng)的改革。因?yàn)?，行政改革是政府自身的變革，這一改革不僅來自于社會(huì)的壓力，而且政府自身的自覺也是一個(gè)決定因素。不僅中央 政府而且政府的每一個(gè)層級(jí)的主動(dòng)性和積極性都對(duì)這一改革進(jìn)程負(fù)有不可推卸的責(zé)任。并且，這種主動(dòng)性和積極性是基于把改革作為制度創(chuàng)新的認(rèn)識(shí)，是對(duì)整個(gè)行政模式、行政體制進(jìn)行整體重新建構(gòu)的過程。改革的進(jìn)程只有把制度創(chuàng)新和制度安排作為目標(biāo)才能賦予每一個(gè)改革步驟、每一項(xiàng)改革方案以系統(tǒng)性和總體性。 改革進(jìn)程中的問題主要是根源于行政體系的，因?yàn)檎I(lǐng)導(dǎo)著改革的進(jìn)程，如果政府有著明確的制度安排意識(shí)，那么制度供給的情況就會(huì)大大不同。事實(shí)情況是，政府對(duì)于自身都有著嚴(yán)重的制度供給不足的問題。例如，改革中出現(xiàn)的腐敗問題，就是由于制度供給不足造成的。人們公認(rèn)，是在改革的過程中，行政體系及其權(quán)力的運(yùn)行出現(xiàn)了嚴(yán)重的腐敗問題。這表明走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程促使了人們利益意識(shí)的覺醒，行政體系中的人即行政官員 第 12 頁 共 25 頁 不再在政治信念和精神寄托之中尋求行政行為的支持，而是希望在執(zhí)行公共意志的行政行為中添加個(gè)人利益的同時(shí)得到實(shí)現(xiàn)的愿望。盡管個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)上是與公共利益相矛盾的，行政人員的個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)往往以公共利益的犧牲為前提，但在動(dòng)機(jī)上可以理解為并不像市場(chǎng)中從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人那樣完全以個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)，他的主導(dǎo)動(dòng)機(jī)依然是用自己的行政行為為公共利益 服務(wù)，但他在公共利益上附帶了一定份額的個(gè)人利益，從而在現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)上就是人們所指的腐敗。個(gè)人的腐敗是一種具有偶然性的問題，但個(gè)人的腐敗泛化為一種普遍的政治現(xiàn)象，擴(kuò)大為集團(tuán)的腐敗，甚至是行政權(quán)力運(yùn)行在每一個(gè)領(lǐng)域中都難以避免的問題和整個(gè)行政體系難以根治的痼疾，這種情況就不再是偶然的了，而是有著制度條件的。具體地說，改革的運(yùn)動(dòng)打破了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、政治活動(dòng)和整個(gè)社會(huì)生活的原有制度框架，開辟了以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為特征的社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，而與這一進(jìn)程同步發(fā)展的制度創(chuàng)新過程卻大大滯后于前者，因而經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、政治活動(dòng)以及整個(gè)社會(huì)生活的規(guī)范化程度 受到削弱，行政權(quán)力的運(yùn)行出現(xiàn)了很大的任意性。所以，解決這一問題和改革中出現(xiàn)的其他一切問題的出路都是作出制度安排。 總之，我國(guó)行政改革的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)包括三個(gè)方面。（ 1）行政行為方式的改變。行政行為方式的改變是指行政行為從絕對(duì)支配和全面干預(yù)的方式向宏觀引導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，也就是說政府不再干預(yù)具體 第 13 頁 共 25 頁 的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)放給市場(chǎng)調(diào)節(jié)。（ 2）政府與社會(huì)和政府與基本的社會(huì)制度之間的關(guān)系變化。政府與社會(huì)的關(guān)系從管理定位向服務(wù)定位的改革，政府與基本的社會(huì)制度之間的關(guān)系從依附和從屬型向效能型轉(zhuǎn)變，即注重引導(dǎo)和促進(jìn)社會(huì)政治、 經(jīng)濟(jì)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的效率。（ 3）規(guī)則體系的變化。即加強(qiáng)規(guī)則體系的理性化和系統(tǒng)性，消除體系中相互矛盾和沖突的方面，使規(guī)則體系建立在統(tǒng)一的價(jià)值原則之上。這三個(gè)方面的系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)就是我們所講的制度安排。 三、制度安排的價(jià)值目標(biāo) 從中國(guó)的實(shí)際來看，長(zhǎng)期以來，政府與社會(huì)的一體性是政府行政管理行為的基本框架。行政人員習(xí)慣于在這一框架下開展活動(dòng)，有著從屬于這一基本框架的思維定勢(shì)和行為習(xí)慣。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)打破了政府與社會(huì)的一體性，從而把政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系問題提了出來，要求市場(chǎng)相對(duì)于政府的一定程度上的獨(dú)立性，市 場(chǎng)的運(yùn)行按照公平競(jìng)爭(zhēng)、等價(jià)交換的市場(chǎng)原則進(jìn)行。政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)和介入，也必須是在遵從這些原則的前提下開展活動(dòng)的，政府自覺地為市場(chǎng)制定規(guī)范，也恰恰是為了維護(hù)市場(chǎng)原則和保證市場(chǎng)原則得以遵從，消除或防止市場(chǎng)自身之中存在的那些破壞市場(chǎng)原則的非理性因素。然而，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形成的過程中，無疑是存在著一些來自于市場(chǎng)內(nèi)部的破壞市場(chǎng)原則的因素，但這些因素對(duì)市場(chǎng)原則的破壞是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及行政行為對(duì)市場(chǎng)原則造成的破壞。改革 第 14 頁 共 25 頁 的實(shí)踐表明，一方面，政府是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的倡導(dǎo)者和推動(dòng)者，沒有政府的引導(dǎo)和支持，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就不可能建立起來；另一方面， 中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的最大破壞力來自于政府，是政府中的非規(guī)范行政行為構(gòu)成了對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的破壞。行政人員，甚至一些政府組織和準(zhǔn)政府組織，以市場(chǎng)主體的身份在市場(chǎng)中活動(dòng)，政府由于權(quán)能越位而不當(dāng)?shù)亟槿肫髽I(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，行政管理中的自我中心意識(shí)和傳統(tǒng)的行為方式，公共權(quán)力的私有化，等等，都是直接破壞市場(chǎng)原則的因素。正是在這種情況下，我們提出了政企分開，而政企分開如果僅僅是出于解決已有問題的對(duì)政府與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，而不是作為制度安排的一部分，那么是永遠(yuǎn)無法制止行政權(quán)力的越位的。所以，政企分開也和機(jī)構(gòu)改革一樣，必須從屬于制度安排的系 統(tǒng)目標(biāo)。 制度安排的底蘊(yùn)就是規(guī)范的供給，即政府根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求為市場(chǎng)乃至整個(gè)社會(huì)提供規(guī)范。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求市場(chǎng)行為的公平競(jìng)爭(zhēng)和等價(jià)交換，任何等級(jí)特權(quán)都是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)格格不入的，都會(huì)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)造成極大的破壞，任何不公平的競(jìng)爭(zhēng)和不等價(jià)的交換都是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)的背離。然而，在改革開放的過程中，在走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，我們看到的是，政府對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的過多干預(yù)，致使企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不是市場(chǎng)行為，而是行政行為，是被行政所束縛、附屬于行政的行為，無法在市場(chǎng)中進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)和等價(jià)交換。這說明政府沒有把自己定位在規(guī) 范提供者的位置 第 15 頁 共 25 頁 上，而是定位在具體問題的解決者的位置上，以至于造成市場(chǎng)規(guī)范的缺位與不足。所以，作為制度安排，它在政府與社會(huì)的關(guān)系方面，要求政府把建立和維護(hù)市場(chǎng)規(guī)范作為基本內(nèi)容，消除市場(chǎng)中可能產(chǎn)生和存在任何破壞公平競(jìng)爭(zhēng)和等價(jià)交換的因素?；蛘哒f，應(yīng)當(dāng)建立全新的政府與市場(chǎng)、與企業(yè)的關(guān)系模式，承認(rèn)經(jīng)濟(jì)人作為市場(chǎng)主體的獨(dú)立法人地位，政府不再通過自身的不當(dāng)干預(yù)去破壞公平競(jìng)爭(zhēng)等價(jià)交換的原則。 規(guī)范的提供者首先本身是規(guī)范的。當(dāng)然，如上所述，與全能政府時(shí)期相比，現(xiàn)在我們已經(jīng)擁有更多的行政行為規(guī)范，為什么卻出現(xiàn)了更多的 行政行為不規(guī)范的問題呢。我們應(yīng)當(dāng)看到，在全能政府時(shí)期，雖然行政行為的規(guī)范非常簡(jiǎn)單，但卻有著明確而堅(jiān)定的價(jià)值觀念。今天，我們?cè)诶碚撋系膬r(jià)值觀念的明確性沒有發(fā)生改變，但新制定出來的行政行為規(guī)范要么回避了這種價(jià)值取向，要么就是與這種價(jià)值取向相沖突。另一方面，行政人員在很大程度上把理論上確認(rèn)的價(jià)值觀念看做是與自己無關(guān)的，甚至自覺或不自覺地用自己特有的方式嘲弄這種價(jià)值觀念。這個(gè)問題的解