4論非農(nóng)用地使用權(quán)對(duì)策(編輯修改稿)
2025-09-06 19:47 本頁(yè)面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 改變用途后（尤其是征為國(guó)有后）帶來巨額土地收益之間的矛盾 以集體建設(shè)用地使用權(quán)從村級(jí)所有變更為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)所有為例，一般對(duì)所有權(quán)的界定是按照原集體企業(yè)的隸屬關(guān)系：企業(yè)原是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）投資興建的，土地界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)所有；是村投 資 第 6 頁(yè) 共 13 頁(yè) 興建的，則為村所有。然而， 20 世紀(jì)七八十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在起步階段辦理使用手續(xù)時(shí)，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償是極其有限的，且方式多樣。有的僅以安排村民進(jìn)企業(yè)的方式處置。企業(yè)一旦轉(zhuǎn)制，這些村民大多又回到了村里，這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體對(duì)村級(jí)集體（包括農(nóng)民）的土地安置補(bǔ)償往往落了空。所以，這個(gè)問題如處理不妥，就侵犯了村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益；另一種情況是規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地征為國(guó)有的（尤其是規(guī)劃一旦確定為商貿(mào)、房地產(chǎn)用途的），往往所有權(quán)一轉(zhuǎn)變即地價(jià)猛漲。同一宗地，無期限的集體土地所有權(quán)征地補(bǔ)償?shù)?，而所有?quán)變更后一定年限的土地使用權(quán)價(jià)格高，這前后巨大的 反差刺激了集體土地所有者。于是，一方面在企業(yè)補(bǔ)辦征用手續(xù)時(shí)，集體土地所有者抵觸強(qiáng)烈；另一方面，規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地新的私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象又頻頻發(fā)生，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擅自改變土地用途，進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)、建造商業(yè)用房私下轉(zhuǎn)讓、出租等案件時(shí)有發(fā)生。 （五）集體資產(chǎn)的捉襟見肘與集體土地收益使用的隨意性之間的矛盾 鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)發(fā)展走過了 20 多年的歷程，其發(fā)展也有類似于國(guó)企發(fā)展的階段與過程。到進(jìn)行轉(zhuǎn)制時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)三大資產(chǎn)中，貨幣資產(chǎn)匱乏，固定資產(chǎn)也差不多折舊光了，所剩的就是土地資產(chǎn)，它成了加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地 整理開發(fā)、保證農(nóng)村社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定、增加農(nóng)民收入的最重要的資金來源。然而，長(zhǎng)期以 第 7 頁(yè) 共 13 頁(yè) 來由于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體被虛化，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府作為最基層的一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）資產(chǎn)管理委員會(huì)作為集體土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)代表兩者之間的關(guān)系容易被混淆，其結(jié)果往往導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益最后成了補(bǔ)充鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政不足，用于支付機(jī)關(guān)干部工資福利的財(cái)源，而失去了土地的農(nóng)民的后顧之憂仍然沒法解決。同時(shí)，相比較國(guó)有土地收益由土地管理部門、財(cái)稅部門實(shí)行嚴(yán)格收支兩條線的管理及制約機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地收益的使用缺乏相應(yīng)的制約與監(jiān)督。 二、主 要對(duì)策 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地管理部門作為城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理者，其職能除了以土地利用規(guī)劃和建設(shè)用地年度使用計(jì)劃來統(tǒng)一協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)土地的規(guī)劃利用以及計(jì)劃利用外，主要還在于對(duì)土地市場(chǎng)的培育和規(guī)范：通過制定相應(yīng)的游戲規(guī)則、公開辦事程序、設(shè)置入市條件等，來規(guī)范各類土地的市場(chǎng)行為，以確保國(guó)有、集體土地資產(chǎn)利益實(shí)現(xiàn)最大化；同時(shí)，通過合理分配和調(diào)節(jié)土地收益，確保各種土地權(quán)利人的合法權(quán)益。 （一）以用途管制為龍頭，以稅費(fèi)調(diào)節(jié)為手段，確保集體土地所有者在處置權(quán)上的公正地位和在收益上的利益實(shí)現(xiàn) 正像通過企 業(yè)轉(zhuǎn)制來打破所有制的界線，使無論是國(guó)有企業(yè)還是民營(yíng)企業(yè)都將處在同一起跑線上公平競(jìng)爭(zhēng)一樣，土地進(jìn)入市場(chǎng)的條件也不應(yīng)區(qū)別 “ 出身 ” 。具體而言，國(guó)有土地、集體土地 第 8 頁(yè) 共 13 頁(yè) 應(yīng)進(jìn)入同一市場(chǎng)，共同受規(guī)劃、稅收的調(diào)控和建設(shè)用地年度計(jì)劃的約束。 首先，應(yīng)把 “ 征用 ” 范圍嚴(yán)格限制在法律所規(guī)定的 “ 公共利益需要 ” 內(nèi)；除 “ 公共利益需要 ” 外，需要將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有的，必須按等價(jià)交易的原則，由政府以市場(chǎng)價(jià)予以收購(gòu)。以避免將 “ 征用權(quán) ”
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