【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 “管理”指“開發(fā)和管理”。然而，水資源綜合 管理的概念引起了廣泛的爭(zhēng)論，目前為止還沒有關(guān)于水資源綜合管理的確切定義。因此，各地區(qū)和國(guó)家的有關(guān)機(jī)構(gòu)必須采用在全球和地區(qū)范圍內(nèi)出現(xiàn)的協(xié)作框架確定自身實(shí)施水資源綜合管理的實(shí)踐。為了指導(dǎo)下一步的工作，以下將介紹一些在全球水伙伴內(nèi)外探討這一概念時(shí)所強(qiáng)調(diào)的部分。 水資源綜合管理的定義。 為了提供一共同框架，采用下述水資源綜合管理定義： 框 2：水資源綜合管理的定義 水資源綜合管理是以公平的、不損害重要生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性的方式促進(jìn)水、土及相關(guān)資源的協(xié)調(diào)開發(fā)和管理從而使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)財(cái)富最大化的過程。 水資源綜合管理中的“綜合” 綜合是必要的但不是充分的 。按照韋伯斯特辭典的解釋，只有當(dāng)處理“相互依存的組織元素之間的長(zhǎng)期作用正形成一個(gè)統(tǒng)一的整體”情況時(shí)，才會(huì)出現(xiàn)“綜合”的需求。這樣，綜合就是將這些元素按照正確的比例整合為一體的“藝術(shù)和科學(xué)”。然而，那些參與水資源管理的人知道綜合本身不能保證制定出最優(yōu)的策略、計(jì)劃和管理方案（兩種劣質(zhì)原料混合不可能做出美餐）。 自然和人類系統(tǒng)的相互作用 。 與“傳統(tǒng)的”水資源分散管理相對(duì)照的水資源綜合管理的概念在根本上與水的需求和供給管理有關(guān)。因此，可以根據(jù)下述兩種 基本分類考慮綜合： ● 自然系統(tǒng)，對(duì)資源可用量和質(zhì)量是至關(guān)重要的； ● 人類系統(tǒng)，它從根本上決定了資源的利用、廢物的產(chǎn)出和資源的污染，它還必須確定開發(fā)的優(yōu)先順序。 綜合可以產(chǎn)生于上述兩種系統(tǒng)之內(nèi)或之間，同時(shí)要考慮時(shí)間和空間的變化。從歷史角度來看，水管理者趨向于將自己看作起“中立作用”，通過管理自然系統(tǒng)滿足由外部條件決定的 14 要求。水資源綜合管理方法能夠幫助他們認(rèn)識(shí)到他們的行為也會(huì)影響水的需求。顯然，消費(fèi)者只能“要求”提供產(chǎn)品，但所提供的水可能會(huì)有截然不同的特性，如在低流量或高峰用水期的水 質(zhì)和可用水量。如同對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資將潛在需要轉(zhuǎn)化為有效需求一樣，水價(jià)和水費(fèi)的設(shè)定也會(huì)影響水的需求。 自然系統(tǒng)的綜合 淡水管理和沿海區(qū)管理的綜合 。 淡水管理和沿海區(qū)管理應(yīng)當(dāng)綜合起來以體現(xiàn)淡水和沿海水域的“連續(xù)性”。淡水系統(tǒng)是沿海區(qū)狀況的重要決定因素，因此淡水管理者在進(jìn)行水資源管理時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮沿海區(qū)的要求。這是上下游問題中的一個(gè)特例，這一點(diǎn)在各國(guó)受到愈來愈多的重視，尤為令人關(guān)注的是聯(lián)合國(guó)最近關(guān)于以土地為基礎(chǔ)的污染源的聲明以及據(jù)此產(chǎn)生的全球行動(dòng)計(jì)劃（ GPA）和全球國(guó)際水評(píng)價(jià)（ GIWA）。 土地和水管 理的綜合。 由于水土可以改變空氣、土壤、植被、地表和地下水之間的水文循環(huán)輸水過程，因而土地和水的管理可以采用一種綜合性的方法。因?yàn)橥恋乩煤椭脖唬òㄗ魑锏倪x擇）可以影響水的自然分布和水質(zhì)狀況，因此必須在水資源總體規(guī)劃和管理中加以考慮。另一方面，水是所有生態(tài)系統(tǒng)（陸生和水生）的特性及健康的關(guān)鍵決定因素，因此在對(duì)可用水資源進(jìn)行總體分配時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮生態(tài)系統(tǒng)的水質(zhì)和水量要求。促進(jìn)集水區(qū)和河流流域管理是從自然系統(tǒng)的角度將集水區(qū)和流域作為進(jìn)行水資源綜合管理的邏輯規(guī)劃單元的一種確認(rèn)。集水區(qū)和流域級(jí)的水管理作為綜合土地利用和 水問題的一種手段不僅重要而且在處理水量和水質(zhì)關(guān)系及上游和下游用水關(guān)系中具有決定作用。 “綠色水”和“藍(lán)色水” 。 可以在直接用于生物生長(zhǎng)和蒸騰蒸發(fā)中“損失”的水（“綠色水”）與在河流和含水層中流到的水（“藍(lán)色水”）之間進(jìn)行概念上的區(qū)分。陸生生態(tài)系統(tǒng)依賴于“綠色水”，水生生態(tài)系統(tǒng)則依賴于“藍(lán)色水”。大多數(shù)水管理，包括關(guān)于水資源綜合管理的文獻(xiàn)都趨向于將重點(diǎn)集中在“藍(lán)色水”上而忽略了降雨和土壤水管理?！熬G色水”流的管理對(duì)于節(jié)水（雨養(yǎng)和灌溉農(nóng)業(yè)作物所蒸發(fā)的水）、提高用水效率和重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)具有重大的潛在影響 。 地表和地下水管理的綜合 。 水文循環(huán)還要求對(duì)地表和地下水進(jìn)行綜合管理。在集水區(qū)蓄積的降水可以在通過集水區(qū)到達(dá)下游時(shí)以地表和地下水的形式出現(xiàn)。世界人口中的一大部分依靠地下水供水。普遍使用的農(nóng)業(yè)化學(xué)品和其它非點(diǎn)源污染源所造成的污染已對(duì)地下水的水質(zhì)構(gòu)成巨大威脅，迫使水管理者考慮地表水和地下水之間的聯(lián)系。從實(shí)踐來看，在目前的技術(shù)水平和可利用的治理費(fèi)用條件下，在一段時(shí)期內(nèi)地下水污染是不可避免的。 水資源管理中水量和水質(zhì)的綜合 。 水資源管理要求開發(fā)滿足一定水質(zhì)要求的足量的水。因此，水質(zhì)管理是水資源綜合管理 的基本組成部分。水質(zhì)惡化降低了下游用戶的可用資源量。顯然，建立具有將水量和水質(zhì)綜合起來的能力的體制可以影響人類系統(tǒng)在生產(chǎn)、減少和處理廢物方面的方式。 上下游水利益團(tuán)體之間的綜合 。 水資源管理的綜合性方法要求確定上下游利益共享者之間的利益沖突。上游消耗性的水“損失”將會(huì)減少河流流量。上游排放的污染物將會(huì)使河流水質(zhì)惡化。上游土地利用的變化也會(huì)改變地下水的回灌和河流流量的季節(jié)性變化。上游的防洪措施會(huì)威脅下游以洪水為依托的生活。在水資源綜合管理中必須考慮這些利益沖突，全面認(rèn)識(shí)它們?cè)趶?fù)雜系統(tǒng)中的自然和社會(huì)聯(lián)系。 必須認(rèn)識(shí)到下游易受上游活動(dòng)的影響。管理再次涉及到自然系統(tǒng)和人類系統(tǒng)。 15 人類系統(tǒng)的綜合 水資源的主流 。 在對(duì)人類活動(dòng)或服務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行分析時(shí)，綜合的所有方面在本質(zhì)上都涉及對(duì)自然系統(tǒng)及其容量、脆弱性及限制的理解。這種綜合必然是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，完美的綜合是不切實(shí)際的。所涉及的任務(wù)包括： ● 力求保證政府的政策、財(cái)務(wù)優(yōu)先重點(diǎn)和規(guī)劃（自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)）考慮水資源開發(fā)的意義、與水有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)和水的利用； ● 影響私營(yíng)部門的決策者，使他們根據(jù)水的實(shí)際價(jià)值和長(zhǎng)期維護(hù)自然資源資產(chǎn)的需要決定技術(shù)、生產(chǎn)和消費(fèi)； ● 提供論壇和機(jī)制保證所有利益共享者能夠參與水資源分配決策、沖突解決和折中方案選擇。 從單個(gè)家庭到國(guó)際生產(chǎn)市場(chǎng)的各個(gè)層次都需要綜合的措施。 國(guó)家政策制定中跨部門的綜合 。 水資源綜合管理方法意味著在所有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)部門內(nèi)與水有關(guān)的開發(fā)應(yīng)當(dāng)在水資源總體管理中加以考慮。因此，水資源政策必須與國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策以及與國(guó)家的行業(yè)政策相結(jié)合。反過來，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策需要考慮與水資源的聯(lián)系，如國(guó)家的能源和糧食政策可能對(duì)水資源產(chǎn)生深刻的影響，反之亦然。因此必須對(duì)開發(fā)對(duì)水資源可能產(chǎn)生的影響或?qū)λY源的需要進(jìn)行評(píng) 估，在策劃和確定開發(fā)項(xiàng)目的優(yōu)先順序時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮這些評(píng)估意見。水資源開發(fā)和管理通過各種途徑影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)，如移民、新住宅區(qū)增長(zhǎng)以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化等。因此，水資源管理系統(tǒng)必須包括跨部門的信息交流和協(xié)調(diào)程序以及評(píng)估單個(gè)項(xiàng)目對(duì)于水資源的特定含義以及對(duì)社會(huì)的普遍含義的技術(shù)。 水開發(fā)的宏觀經(jīng)濟(jì)影響 。 在動(dòng)用大筆資金對(duì)水行業(yè)進(jìn)行投入的情況下，宏觀經(jīng)濟(jì)影響通常非常大，往往會(huì)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成不利影響。由于資本流量造成非水行業(yè)對(duì)商品和服務(wù)的需求增長(zhǎng)會(huì)造成它們的價(jià)格上漲并因此引發(fā)通貨膨脹。這樣往往導(dǎo)致出現(xiàn)與期望相反的長(zhǎng)期的宏 觀經(jīng)濟(jì)影響。 綜合決策的基本原則 。 實(shí)踐中，很難做到跨部門和“綜合”決策，但可以遵循一些基本原則，如： ● 經(jīng)濟(jì)規(guī)劃者在批準(zhǔn)水行業(yè)的大規(guī)?；ㄍ顿Y項(xiàng)目前必須仔細(xì)評(píng)估通貨膨脹、支付平衡和對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響； ● 土地利用的政策決策者必須知曉土地利用對(duì)下游水的影響以及對(duì)自然水系統(tǒng)造成的外部成本和效益（如集水區(qū)內(nèi)的森林砍伐或城市化會(huì)改變水流流態(tài)及加大洪水等風(fēng)險(xiǎn)）。這并不意味著這些外部成本不應(yīng)發(fā)生，但有關(guān)的政策制定者應(yīng)當(dāng)將這些成本與他們制定的政策或計(jì)劃所產(chǎn)生的效益進(jìn)行權(quán)衡； ● 應(yīng)根 據(jù)所涉及的所有增量成本制定用于增加水需求的政策，包括清除廢物的用水需求（圖 2b）； ● 在不同用水間有效分配水的政策應(yīng)當(dāng)考慮以經(jīng)濟(jì)和社會(huì)費(fèi)用衡量的各種利用的相關(guān)價(jià)值； ● 政策制定者要了解短期利益和長(zhǎng)期費(fèi)用間的權(quán)衡情況，了解采用預(yù)防原則就能降低長(zhǎng)期總成本的情況； ● 政策制定者應(yīng)當(dāng)知道在水資源管理中必須有輔佐者，這樣不同的任務(wù)可由最合適的層次承擔(dān)。 16 影響經(jīng)濟(jì)部門的決策。 在大多數(shù)國(guó)家，經(jīng)濟(jì)部門行動(dòng)者（從跨國(guó)或大型國(guó)有公司到個(gè)體農(nóng)場(chǎng)主或家庭）的決策對(duì)水需求、與水有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)及資源 的利用量和質(zhì)量都有重大影響。這些決策對(duì)水是不敏感的，除非對(duì)其所采取的行動(dòng)的完全成本有明確和一致的信息；重要的是應(yīng)當(dāng)采取措施，鼓勵(lì)考慮決策的外部成本。教育和文化修養(yǎng)的改變都能起到重要作用。信息的一致性非常關(guān)鍵，例如，在宣傳節(jié)水和污染控制效益的同時(shí)免費(fèi)供水和免費(fèi)排放污水顯然會(huì)產(chǎn)生相反的結(jié)果。同樣的，與水有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)的信息將失去意義，除非以可以負(fù)擔(dān)的費(fèi)用獲得實(shí)際可降低那些風(fēng)險(xiǎn)的措施。 規(guī)劃和決策過程中所有利益共享者的綜合。 利益共享者參與水資源管理和規(guī)劃被普遍認(rèn)為是獲得平衡和持續(xù)水利用的關(guān)鍵因素。但在許多情況 下利益共享者代表著相互沖突的利益，他們有關(guān)水資源管理的目標(biāo)可能非常不同。為了應(yīng)付這樣的局面，水資源綜合管理應(yīng)當(dāng)開發(fā)用于沖突管理和解決的實(shí)施手段，以及開發(fā)用于評(píng)價(jià)不同目標(biāo)、計(jì)劃和行動(dòng)的折中方案的實(shí)施手段。這里的一個(gè)重要問題是需要按照適當(dāng)?shù)淖畹偷膶?shí)施層次確定和指定水資源管理職責(zé)；需要在每個(gè)實(shí)施層次確定和動(dòng)員相關(guān)的利益共享者。 水和廢水管理的綜合 。 水是可再生、可重復(fù)利用的資源。當(dāng)水的利用是非消耗性的、使用后可以回流時(shí)，需要機(jī)制保證廢水水流是資源水流或供水的可利用的補(bǔ)充。不對(duì)廢水流量進(jìn)行協(xié)調(diào)管理常常會(huì)因?yàn)樗?質(zhì)受到損害而使有效供給量直接減少，并且會(huì)增加未來的供水成本?？梢圆扇〖?lì)措施鼓勵(lì)各個(gè)用水戶重復(fù)用水，但為了達(dá)到有效的重復(fù)利用，還應(yīng)當(dāng)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和行政系統(tǒng)中提供機(jī)會(huì)。 各用水行業(yè)間的跨部門綜合以及水資源綜合管理的作用如下圖所示： 圖 3：水資源綜合管理及與各部門的關(guān)系 重要的原則。 在尋求水資源綜合管理時(shí)，有必要認(rèn)識(shí)一些考慮了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和自然條件的重要的原則： ● 用水的經(jīng)濟(jì)效率 。由于水資源和財(cái)務(wù)資源越來越稀缺，水作為一種資源在本質(zhì)上是有限和脆 弱的，而且對(duì)水的需求又在不斷增長(zhǎng)，因此必須用最大可能的效率用水； ● 公平性。 必須使全體人民認(rèn)識(shí)到所有人都有獲得人類生存所需要的足量高質(zhì)的水的基本權(quán)利； ● 環(huán)境和生態(tài)的可持續(xù)性。 當(dāng)前應(yīng)當(dāng)以不削弱生命支撐系統(tǒng)從而不損害子孫后代使用同一資源的方式使用這種資源。 重要組成部分 。 水資源綜合管理框架及方法認(rèn)為目前必須確定和加強(qiáng)有效水資源管理體制的配套組成部分。這些配套組成部分包括（見圖 4）： 人類用水 ●實(shí)施環(huán)境 工業(yè)和其它用水 自然用水 糧食用水 ●管理手段 ●體制的作用 跨部門的綜合 17 ● 實(shí)施環(huán)境。國(guó)家政策、法律和規(guī)章的總體框架以及水資源管理利益共享者的信息； ● 體 制的作用。各級(jí)行政管理部門和利益共享者的體制作用和職能； ● 管理手段。包括可促使決策者在各種行動(dòng)方案中進(jìn)行有根據(jù)選擇的有效管理、監(jiān)督和強(qiáng)制實(shí)施的手段。這些選擇要根據(jù)認(rèn)可的政策、可利用的資源、環(huán)境影響和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)果進(jìn)行。 這三個(gè)基本組成部分將在第二部分中敘述。 圖 4：水資源綜合管理的一般框架 生態(tài)可持續(xù)性 經(jīng)濟(jì)效率 社會(huì)公平 實(shí)施環(huán)境 ●政策 ●立法 ●參與的論壇和機(jī)制 ●國(guó)際合作 ● ... ●行動(dòng)層次 ●管理邊界 ●能力建設(shè) ● ... ●分配 ●調(diào)控 ●經(jīng)濟(jì)手段● ... 管理手段 體 制的作用 18 第二部分：如何實(shí)施水資源綜合管理 19 實(shí)施 環(huán)境 實(shí)施環(huán)境。 適宜的實(shí)施環(huán)境對(duì)保證所有利益共享者（個(gè)人、公共 及私營(yíng)組織和公司）的權(quán)利和資產(chǎn)，以及保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)如內(nèi)在的環(huán)境價(jià)值來說都是必要的。實(shí)施環(huán)境一般包括用來制定“游戲規(guī)則”以及使所有利益共享者在水資源的開發(fā)與管理中能夠發(fā)揮應(yīng)有作用的國(guó)家、省或地方政策與法規(guī)；以及能夠建立這些“游戲規(guī)則”和促進(jìn)利益共享者參與的論壇和機(jī)制，包括信息和能力建設(shè)。 自上而下。 為了在水資源綜合管理方法中實(shí)現(xiàn)水資源的有效、公平及可持續(xù)管理，需要對(duì)體制實(shí)施較大的改革。促進(jìn)所有利益共享者自上而下以及自下而上地參與，即從國(guó)家一級(jí)向下至村或市一級(jí)，或自一個(gè)集水區(qū)向上至一個(gè)流域。需遵循從屬原則 ，它可使行動(dòng)一直下達(dá)至適宜的最下一級(jí)。 從公司到社區(qū)。 除政府機(jī)構(gòu)外，還應(yīng)包括私營(yíng)公司、婦女及社會(huì)地位低下的群體能充分參與的社區(qū)組織、非政府組織及其他社會(huì)團(tuán)體。所有這些組織機(jī)構(gòu)在增加水的供給、保持開發(fā)與保護(hù)的平衡以及使水成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)商品方面起著重要的作用。 政府的作用 作為發(fā)起者的政府。 參與的方式包括提高決策者及一般公眾對(duì)水資源綜合管理重要性的認(rèn)識(shí)。政府的發(fā)起作用意味著水部門內(nèi)部指令性的、中央集權(quán)的方法應(yīng)被一個(gè)可實(shí)現(xiàn)參與、由需求推動(dòng)的可持續(xù)開發(fā)的框架所代替。如果政府起促進(jìn)和仲裁的作用，國(guó)家 的負(fù)擔(dān)可以減輕，公眾作用的效果會(huì)提高。政府應(yīng)營(yíng)造這樣一種環(huán)境：讓與某一問題有利害關(guān)系的行動(dòng)者都能參與其中，并且通過談判制定出可以接受的水問題解決方案。但是這種參與并不意味著政府沒有責(zé)任。 政府作為