【文章內(nèi)容簡介】 “管理”指“開發(fā)和管理”。然而，水資源綜合 管理的概念引起了廣泛的爭論，目前為止還沒有關(guān)于水資源綜合管理的確切定義。因此，各地區(qū)和國家的有關(guān)機構(gòu)必須采用在全球和地區(qū)范圍內(nèi)出現(xiàn)的協(xié)作框架確定自身實施水資源綜合管理的實踐。為了指導(dǎo)下一步的工作，以下將介紹一些在全球水伙伴內(nèi)外探討這一概念時所強調(diào)的部分。 水資源綜合管理的定義。 為了提供一共同框架，采用下述水資源綜合管理定義： 框 2：水資源綜合管理的定義 水資源綜合管理是以公平的、不損害重要生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性的方式促進水、土及相關(guān)資源的協(xié)調(diào)開發(fā)和管理從而使經(jīng)濟和社會財富最大化的過程。 水資源綜合管理中的“綜合” 綜合是必要的但不是充分的 。按照韋伯斯特辭典的解釋，只有當(dāng)處理“相互依存的組織元素之間的長期作用正形成一個統(tǒng)一的整體”情況時，才會出現(xiàn)“綜合”的需求。這樣，綜合就是將這些元素按照正確的比例整合為一體的“藝術(shù)和科學(xué)”。然而，那些參與水資源管理的人知道綜合本身不能保證制定出最優(yōu)的策略、計劃和管理方案（兩種劣質(zhì)原料混合不可能做出美餐）。 自然和人類系統(tǒng)的相互作用 。 與“傳統(tǒng)的”水資源分散管理相對照的水資源綜合管理的概念在根本上與水的需求和供給管理有關(guān)。因此，可以根據(jù)下述兩種 基本分類考慮綜合： ● 自然系統(tǒng)，對資源可用量和質(zhì)量是至關(guān)重要的； ● 人類系統(tǒng)，它從根本上決定了資源的利用、廢物的產(chǎn)出和資源的污染，它還必須確定開發(fā)的優(yōu)先順序。 綜合可以產(chǎn)生于上述兩種系統(tǒng)之內(nèi)或之間，同時要考慮時間和空間的變化。從歷史角度來看，水管理者趨向于將自己看作起“中立作用”，通過管理自然系統(tǒng)滿足由外部條件決定的 14 要求。水資源綜合管理方法能夠幫助他們認識到他們的行為也會影響水的需求。顯然，消費者只能“要求”提供產(chǎn)品，但所提供的水可能會有截然不同的特性，如在低流量或高峰用水期的水 質(zhì)和可用水量。如同對基礎(chǔ)設(shè)施的投資將潛在需要轉(zhuǎn)化為有效需求一樣，水價和水費的設(shè)定也會影響水的需求。 自然系統(tǒng)的綜合 淡水管理和沿海區(qū)管理的綜合 。 淡水管理和沿海區(qū)管理應(yīng)當(dāng)綜合起來以體現(xiàn)淡水和沿海水域的“連續(xù)性”。淡水系統(tǒng)是沿海區(qū)狀況的重要決定因素，因此淡水管理者在進行水資源管理時應(yīng)當(dāng)考慮沿海區(qū)的要求。這是上下游問題中的一個特例，這一點在各國受到愈來愈多的重視，尤為令人關(guān)注的是聯(lián)合國最近關(guān)于以土地為基礎(chǔ)的污染源的聲明以及據(jù)此產(chǎn)生的全球行動計劃（ GPA）和全球國際水評價（ GIWA）。 土地和水管 理的綜合。 由于水土可以改變空氣、土壤、植被、地表和地下水之間的水文循環(huán)輸水過程，因而土地和水的管理可以采用一種綜合性的方法。因為土地利用和植被（包括作物的選擇）可以影響水的自然分布和水質(zhì)狀況，因此必須在水資源總體規(guī)劃和管理中加以考慮。另一方面，水是所有生態(tài)系統(tǒng)（陸生和水生）的特性及健康的關(guān)鍵決定因素，因此在對可用水資源進行總體分配時應(yīng)當(dāng)考慮生態(tài)系統(tǒng)的水質(zhì)和水量要求。促進集水區(qū)和河流流域管理是從自然系統(tǒng)的角度將集水區(qū)和流域作為進行水資源綜合管理的邏輯規(guī)劃單元的一種確認。集水區(qū)和流域級的水管理作為綜合土地利用和 水問題的一種手段不僅重要而且在處理水量和水質(zhì)關(guān)系及上游和下游用水關(guān)系中具有決定作用。 “綠色水”和“藍色水” 。 可以在直接用于生物生長和蒸騰蒸發(fā)中“損失”的水（“綠色水”）與在河流和含水層中流到的水（“藍色水”）之間進行概念上的區(qū)分。陸生生態(tài)系統(tǒng)依賴于“綠色水”，水生生態(tài)系統(tǒng)則依賴于“藍色水”。大多數(shù)水管理，包括關(guān)于水資源綜合管理的文獻都趨向于將重點集中在“藍色水”上而忽略了降雨和土壤水管理。“綠色水”流的管理對于節(jié)水（雨養(yǎng)和灌溉農(nóng)業(yè)作物所蒸發(fā)的水）、提高用水效率和重要生態(tài)系統(tǒng)的保護具有重大的潛在影響 。 地表和地下水管理的綜合 。 水文循環(huán)還要求對地表和地下水進行綜合管理。在集水區(qū)蓄積的降水可以在通過集水區(qū)到達下游時以地表和地下水的形式出現(xiàn)。世界人口中的一大部分依靠地下水供水。普遍使用的農(nóng)業(yè)化學(xué)品和其它非點源污染源所造成的污染已對地下水的水質(zhì)構(gòu)成巨大威脅，迫使水管理者考慮地表水和地下水之間的聯(lián)系。從實踐來看，在目前的技術(shù)水平和可利用的治理費用條件下，在一段時期內(nèi)地下水污染是不可避免的。 水資源管理中水量和水質(zhì)的綜合 。 水資源管理要求開發(fā)滿足一定水質(zhì)要求的足量的水。因此，水質(zhì)管理是水資源綜合管理 的基本組成部分。水質(zhì)惡化降低了下游用戶的可用資源量。顯然，建立具有將水量和水質(zhì)綜合起來的能力的體制可以影響人類系統(tǒng)在生產(chǎn)、減少和處理廢物方面的方式。 上下游水利益團體之間的綜合 。 水資源管理的綜合性方法要求確定上下游利益共享者之間的利益沖突。上游消耗性的水“損失”將會減少河流流量。上游排放的污染物將會使河流水質(zhì)惡化。上游土地利用的變化也會改變地下水的回灌和河流流量的季節(jié)性變化。上游的防洪措施會威脅下游以洪水為依托的生活。在水資源綜合管理中必須考慮這些利益沖突，全面認識它們在復(fù)雜系統(tǒng)中的自然和社會聯(lián)系。 必須認識到下游易受上游活動的影響。管理再次涉及到自然系統(tǒng)和人類系統(tǒng)。 15 人類系統(tǒng)的綜合 水資源的主流 。 在對人類活動或服務(wù)系統(tǒng)進行分析時，綜合的所有方面在本質(zhì)上都涉及對自然系統(tǒng)及其容量、脆弱性及限制的理解。這種綜合必然是一項艱巨的任務(wù)，完美的綜合是不切實際的。所涉及的任務(wù)包括： ● 力求保證政府的政策、財務(wù)優(yōu)先重點和規(guī)劃（自然、經(jīng)濟和社會）考慮水資源開發(fā)的意義、與水有關(guān)的風(fēng)險和水的利用； ● 影響私營部門的決策者，使他們根據(jù)水的實際價值和長期維護自然資源資產(chǎn)的需要決定技術(shù)、生產(chǎn)和消費； ● 提供論壇和機制保證所有利益共享者能夠參與水資源分配決策、沖突解決和折中方案選擇。 從單個家庭到國際生產(chǎn)市場的各個層次都需要綜合的措施。 國家政策制定中跨部門的綜合 。 水資源綜合管理方法意味著在所有經(jīng)濟和社會部門內(nèi)與水有關(guān)的開發(fā)應(yīng)當(dāng)在水資源總體管理中加以考慮。因此，水資源政策必須與國家經(jīng)濟政策以及與國家的行業(yè)政策相結(jié)合。反過來，經(jīng)濟和社會政策需要考慮與水資源的聯(lián)系，如國家的能源和糧食政策可能對水資源產(chǎn)生深刻的影響，反之亦然。因此必須對開發(fā)對水資源可能產(chǎn)生的影響或?qū)λY源的需要進行評 估，在策劃和確定開發(fā)項目的優(yōu)先順序時應(yīng)當(dāng)考慮這些評估意見。水資源開發(fā)和管理通過各種途徑影響經(jīng)濟和社會，如移民、新住宅區(qū)增長以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化等。因此，水資源管理系統(tǒng)必須包括跨部門的信息交流和協(xié)調(diào)程序以及評估單個項目對于水資源的特定含義以及對社會的普遍含義的技術(shù)。 水開發(fā)的宏觀經(jīng)濟影響 。 在動用大筆資金對水行業(yè)進行投入的情況下，宏觀經(jīng)濟影響通常非常大，往往會對整個經(jīng)濟發(fā)展造成不利影響。由于資本流量造成非水行業(yè)對商品和服務(wù)的需求增長會造成它們的價格上漲并因此引發(fā)通貨膨脹。這樣往往導(dǎo)致出現(xiàn)與期望相反的長期的宏 觀經(jīng)濟影響。 綜合決策的基本原則 。 實踐中，很難做到跨部門和“綜合”決策，但可以遵循一些基本原則，如： ● 經(jīng)濟規(guī)劃者在批準(zhǔn)水行業(yè)的大規(guī)?；ㄍ顿Y項目前必須仔細評估通貨膨脹、支付平衡和對宏觀經(jīng)濟增長的影響； ● 土地利用的政策決策者必須知曉土地利用對下游水的影響以及對自然水系統(tǒng)造成的外部成本和效益（如集水區(qū)內(nèi)的森林砍伐或城市化會改變水流流態(tài)及加大洪水等風(fēng)險）。這并不意味著這些外部成本不應(yīng)發(fā)生，但有關(guān)的政策制定者應(yīng)當(dāng)將這些成本與他們制定的政策或計劃所產(chǎn)生的效益進行權(quán)衡； ● 應(yīng)根 據(jù)所涉及的所有增量成本制定用于增加水需求的政策，包括清除廢物的用水需求（圖 2b）； ● 在不同用水間有效分配水的政策應(yīng)當(dāng)考慮以經(jīng)濟和社會費用衡量的各種利用的相關(guān)價值； ● 政策制定者要了解短期利益和長期費用間的權(quán)衡情況，了解采用預(yù)防原則就能降低長期總成本的情況； ● 政策制定者應(yīng)當(dāng)知道在水資源管理中必須有輔佐者，這樣不同的任務(wù)可由最合適的層次承擔(dān)。 16 影響經(jīng)濟部門的決策。 在大多數(shù)國家，經(jīng)濟部門行動者（從跨國或大型國有公司到個體農(nóng)場主或家庭）的決策對水需求、與水有關(guān)的風(fēng)險及資源 的利用量和質(zhì)量都有重大影響。這些決策對水是不敏感的，除非對其所采取的行動的完全成本有明確和一致的信息；重要的是應(yīng)當(dāng)采取措施，鼓勵考慮決策的外部成本。教育和文化修養(yǎng)的改變都能起到重要作用。信息的一致性非常關(guān)鍵，例如，在宣傳節(jié)水和污染控制效益的同時免費供水和免費排放污水顯然會產(chǎn)生相反的結(jié)果。同樣的，與水有關(guān)的風(fēng)險的信息將失去意義，除非以可以負擔(dān)的費用獲得實際可降低那些風(fēng)險的措施。 規(guī)劃和決策過程中所有利益共享者的綜合。 利益共享者參與水資源管理和規(guī)劃被普遍認為是獲得平衡和持續(xù)水利用的關(guān)鍵因素。但在許多情況 下利益共享者代表著相互沖突的利益，他們有關(guān)水資源管理的目標(biāo)可能非常不同。為了應(yīng)付這樣的局面，水資源綜合管理應(yīng)當(dāng)開發(fā)用于沖突管理和解決的實施手段，以及開發(fā)用于評價不同目標(biāo)、計劃和行動的折中方案的實施手段。這里的一個重要問題是需要按照適當(dāng)?shù)淖畹偷膶嵤哟未_定和指定水資源管理職責(zé)；需要在每個實施層次確定和動員相關(guān)的利益共享者。 水和廢水管理的綜合 。 水是可再生、可重復(fù)利用的資源。當(dāng)水的利用是非消耗性的、使用后可以回流時，需要機制保證廢水水流是資源水流或供水的可利用的補充。不對廢水流量進行協(xié)調(diào)管理常常會因為水 質(zhì)受到損害而使有效供給量直接減少，并且會增加未來的供水成本。可以采取激勵措施鼓勵各個用水戶重復(fù)用水，但為了達到有效的重復(fù)利用，還應(yīng)當(dāng)在政治、經(jīng)濟、社會和行政系統(tǒng)中提供機會。 各用水行業(yè)間的跨部門綜合以及水資源綜合管理的作用如下圖所示： 圖 3：水資源綜合管理及與各部門的關(guān)系 重要的原則。 在尋求水資源綜合管理時，有必要認識一些考慮了社會、經(jīng)濟和自然條件的重要的原則： ● 用水的經(jīng)濟效率 。由于水資源和財務(wù)資源越來越稀缺，水作為一種資源在本質(zhì)上是有限和脆 弱的，而且對水的需求又在不斷增長，因此必須用最大可能的效率用水； ● 公平性。 必須使全體人民認識到所有人都有獲得人類生存所需要的足量高質(zhì)的水的基本權(quán)利； ● 環(huán)境和生態(tài)的可持續(xù)性。 當(dāng)前應(yīng)當(dāng)以不削弱生命支撐系統(tǒng)從而不損害子孫后代使用同一資源的方式使用這種資源。 重要組成部分 。 水資源綜合管理框架及方法認為目前必須確定和加強有效水資源管理體制的配套組成部分。這些配套組成部分包括（見圖 4）： 人類用水 ●實施環(huán)境 工業(yè)和其它用水 自然用水 糧食用水 ●管理手段 ●體制的作用 跨部門的綜合 17 ● 實施環(huán)境。國家政策、法律和規(guī)章的總體框架以及水資源管理利益共享者的信息； ● 體 制的作用。各級行政管理部門和利益共享者的體制作用和職能； ● 管理手段。包括可促使決策者在各種行動方案中進行有根據(jù)選擇的有效管理、監(jiān)督和強制實施的手段。這些選擇要根據(jù)認可的政策、可利用的資源、環(huán)境影響和社會經(jīng)濟結(jié)果進行。 這三個基本組成部分將在第二部分中敘述。 圖 4：水資源綜合管理的一般框架 生態(tài)可持續(xù)性 經(jīng)濟效率 社會公平 實施環(huán)境 ●政策 ●立法 ●參與的論壇和機制 ●國際合作 ● ... ●行動層次 ●管理邊界 ●能力建設(shè) ● ... ●分配 ●調(diào)控 ●經(jīng)濟手段● ... 管理手段 體 制的作用 18 第二部分：如何實施水資源綜合管理 19 實施 環(huán)境 實施環(huán)境。 適宜的實施環(huán)境對保證所有利益共享者（個人、公共 及私營組織和公司）的權(quán)利和資產(chǎn)，以及保護公共財產(chǎn)如內(nèi)在的環(huán)境價值來說都是必要的。實施環(huán)境一般包括用來制定“游戲規(guī)則”以及使所有利益共享者在水資源的開發(fā)與管理中能夠發(fā)揮應(yīng)有作用的國家、省或地方政策與法規(guī)；以及能夠建立這些“游戲規(guī)則”和促進利益共享者參與的論壇和機制，包括信息和能力建設(shè)。 自上而下。 為了在水資源綜合管理方法中實現(xiàn)水資源的有效、公平及可持續(xù)管理，需要對體制實施較大的改革。促進所有利益共享者自上而下以及自下而上地參與，即從國家一級向下至村或市一級，或自一個集水區(qū)向上至一個流域。需遵循從屬原則 ，它可使行動一直下達至適宜的最下一級。 從公司到社區(qū)。 除政府機構(gòu)外，還應(yīng)包括私營公司、婦女及社會地位低下的群體能充分參與的社區(qū)組織、非政府組織及其他社會團體。所有這些組織機構(gòu)在增加水的供給、保持開發(fā)與保護的平衡以及使水成為經(jīng)濟和社會商品方面起著重要的作用。 政府的作用 作為發(fā)起者的政府。 參與的方式包括提高決策者及一般公眾對水資源綜合管理重要性的認識。政府的發(fā)起作用意味著水部門內(nèi)部指令性的、中央集權(quán)的方法應(yīng)被一個可實現(xiàn)參與、由需求推動的可持續(xù)開發(fā)的框架所代替。如果政府起促進和仲裁的作用，國家 的負擔(dān)可以減輕，公眾作用的效果會提高。政府應(yīng)營造這樣一種環(huán)境：讓與某一問題有利害關(guān)系的行動者都能參與其中，并且通過談判制定出可以接受的水問題解決方案。但是這種參與并不意味著政府沒有責(zé)任。 政府作為