4農(nóng)村集體土地所有權制度及征收機制治理重構(編輯修改稿)
2025-08-27 03:50 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 糾紛問題的解決成為行 政權力和司法機關都欲繞過去的一道難題。這主要表現(xiàn)在：在征收土地三項補償中的土地補償費的分配發(fā)生糾紛時，農(nóng)民對此的茫然和無助，農(nóng)村集體的成員與農(nóng)村集體組織之間被限定為不屬于平等主體之間的法律關系，應由有關行政部門協(xié)調(diào)解決 ⑷ 。而行政機關對此則是限制于法律對此的無作為或無規(guī)定，合理的不合法，合法的 第 10 頁 共 23 頁 不合情。難以做出甚為明顯的界定決斷，當協(xié)調(diào)難以奏效時，爭議發(fā)生為沖突，進而影響一方的穩(wěn)定。 （六）征收補償費的分配比例、分配對象極為隨意，由此而產(chǎn)生的矛盾反映出的農(nóng)村普遍存在信任潰缺和利益均衡與平均之間的沖突， 人為的激化社會沖突。 由于農(nóng)村基層組織監(jiān)督機制的缺陷，農(nóng)民普遍對集體留用的征地補償費能否合法合理的使用心存疑慮。法律雖然規(guī)定了侵占、挪用土地補償費的法律責任及農(nóng)民的舉報機制，但并未規(guī)定土地補償費的處分規(guī)則。現(xiàn)實中，土地補償費往往被少數(shù)管理者所控制，個別地區(qū)甚至將其作為集體收入用于發(fā)放村干部工資、獎金和支付其他行政開支，即使沒有占為已有，也極少用于發(fā)展生產(chǎn)和安排就業(yè)。鑒于此，有的村索性將土地補償費平均分配到人或分配到戶，這雖然避免了以上問題，但由于這種做法忽視了集體土地的社會保障功能，有些人把到個人 手中的土地補償費用光之后生計就成為問題。因此，從長遠看，會影響社會的穩(wěn)定。 我國的農(nóng)村集體所有制類似于大陸法上的 “ 總有 ” ，公民一旦取得了該集體成員身份，應當然的享有作為集體財產(chǎn)一部分的土地補償費的利益；如果因征地等原因而喪失了該集體成員身份，也就自然失去了作為集體一員對作為集體財產(chǎn)一部分的土地補償費進行分享的權利。農(nóng)民與土地利益的這種不確定性極易產(chǎn)生糾紛。如城 XX 縣區(qū)農(nóng)村的女青年出嫁后，往往戶口不遷走，土 第 11 頁 共 23 頁 地被征收后要求發(fā)放土地補償費，從而引發(fā)了大量的糾紛和信訪⑸ 。 三、突破現(xiàn)狀，循序前行 ，重構農(nóng)村集體土地所有權制度 目前，中國農(nóng)村土地形成的制度框架的構造和核心為。土地集體所有，農(nóng)民使用的雙層結構。所有權權能分離。正是由于這種產(chǎn)權形態(tài)上的構造的兩級分層，在制度空間上，為各級政府以經(jīng)營者的名義侵犯土地使用權及分享收益權，留下了足以借口的依據(jù)。因此，重構農(nóng)村集體土地所有權，應當是建立和完善農(nóng)村土地征收機制的理論基礎。 （一）在立法上對農(nóng)村土地所有制作全面性根本性的突破，徹底物化土地承包權，淡化集體所有權。 憲法修正案第二十二條規(guī)定的 “ 公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯 ” 原 則，從財產(chǎn)權一體保護的原則觀念上看，農(nóng)村土地承包權已經(jīng)尋找到了物權化的途徑。雖然對此的性質(zhì)有債權說、物權說、和債權兼物權說三種觀點。雖然司法解釋也確認此權利為債權。但是從《農(nóng)村土地承包法》使農(nóng)村土地承包權具有一些物權性質(zhì)的內(nèi)容上看，從當前政策導向上看，建立起使農(nóng)民對土地投入的激勵機制，促進土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，并由此形成農(nóng)村土地進入市場的有效機制的選擇，就必然為農(nóng)民提供更加充分的人權和財產(chǎn)權的保障，就必然要賦予農(nóng)戶更加完整、充分、穩(wěn)定的土地產(chǎn)權。農(nóng)村土地承包權的全面物權化，滿足了產(chǎn)權清晰界定 第 12 頁 共 23 頁 的市場主體最基本的 要求。把農(nóng)村土地從 “ 集體所有、人人所有、又人人沒有 ” 的混沌無序中解放出來。因此立法上把集體的虛位落實到個人的實置上來，是刻不容緩的當務之急。 較之理論界的眾說紛紜，對農(nóng)村土地制度的改革至少有三種以上的不同思路。 一、實行農(nóng)村土地國有化。 二、取消集體土地所有制，實行農(nóng)村土地私有化。 三、保留土地集體所有權，實行農(nóng)村土地使用制度的改革和完善。 四、實行農(nóng)村土地有條件的私有化?？芍^仁者見仁，智者見智，拳拳之心仍不乏許多真知灼見。 但是本文認為，土地的變 革不得不使我們從成本上去考量。這個成本是應當以生產(chǎn)力與生產(chǎn)關系，上層建筑與經(jīng)濟基礎的適應性這個層面來考量的。稍有不當，則危矣。所以用完全物權化來實現(xiàn)農(nóng)民對土地所有權的需求，走的雖然是私有化之路，卻是一種漸進的，對現(xiàn)狀和未來均可以交代的必由之路。 第一，賦予農(nóng)村土地承包權以新的內(nèi)涵，舊瓶裝新酒，讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的內(nèi)容由物權法做出明確的規(guī)定。在物權法中，確定土地承包經(jīng)營權的內(nèi)容是十分重要的，按照物權法定原則，物權的種類、內(nèi)容、效力和公示方法都應當由法律明確規(guī)定，而不能由當事人通過合同任意設定。物權 是一種對物直接支配的權 第 13 頁 共 23 頁 利，具有強烈的排他性，直接關系到第三人的利益和交易安全。因此不能允許當事人通過合同方法自由創(chuàng)設物權。如果物權法要確認農(nóng)村承包經(jīng)營權作為一種物權，首先要在物權法中具體列舉土地承包經(jīng)營權人所享有的各項權利的內(nèi)容，包括承包人享有的繼承權、贈與權、轉(zhuǎn)讓權、設定抵押的權利等，并嚴格禁止發(fā)包方通過土地承包經(jīng)營合同加以剝奪。當然這并不是說土地承包經(jīng)營權實行法定化以后就不能對土地進調(diào)整，但調(diào)整的事由必須由法律加以規(guī)定。通過承包經(jīng)營權內(nèi)容的法定化，才有利于切實穩(wěn)定土地承包經(jīng)營關系 ⑹ 。 第二，土 地承包經(jīng)營權實行物權化，必然要求對承包經(jīng)營權的期限實行法定化，例如由法律規(guī)定承包經(jīng)營權的存續(xù)期限或最短期限。從而有利于穩(wěn)定土地承包經(jīng)營關系，使承包經(jīng)營權確實成為長期穩(wěn)定的權利。關于承包經(jīng)營權的期限，我們立法雖有明確規(guī)定，但太短，耕地只有三十年。既然是物權化的形式確認期限的應該予以延長。 第三，承包經(jīng)營權的物權化能夠使土地承包經(jīng)營權具有對抗第三人的效力，并獲得物權法的保護。一方面，從法律上來看，采用物權的方法比債權的方法更有利于充分保護承包經(jīng)營人的利益。例如，在發(fā)包方任意撕毀合同，隨意調(diào)整承包土地的 情況下，如果承包人享有物權，則能夠有效地對抗發(fā)包人。尤其是在第三人嚴重侵害承包方利益的情況下，承包人如果僅僅享有債權， 第 14 頁 共 23 頁 則不能對抗第三人。還要看到在發(fā)包人擅自撕毀合同、調(diào)整土地時，如果承包經(jīng)營權不是物權，盡管承包人也可以根據(jù)合同起訴，請求履行合同，但其基于合同要求恢復對先前的承包土地的占
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