4農村集體土地所有權制度及征收機制治理重構(編輯修改稿)
2025-08-27 03:50 本頁面
【文章內容簡介】 糾紛問題的解決成為行 政權力和司法機關都欲繞過去的一道難題。這主要表現在：在征收土地三項補償中的土地補償費的分配發(fā)生糾紛時，農民對此的茫然和無助，農村集體的成員與農村集體組織之間被限定為不屬于平等主體之間的法律關系，應由有關行政部門協(xié)調解決 ⑷ 。而行政機關對此則是限制于法律對此的無作為或無規(guī)定，合理的不合法，合法的 第 10 頁 共 23 頁 不合情。難以做出甚為明顯的界定決斷，當協(xié)調難以奏效時，爭議發(fā)生為沖突，進而影響一方的穩(wěn)定。 （六）征收補償費的分配比例、分配對象極為隨意，由此而產生的矛盾反映出的農村普遍存在信任潰缺和利益均衡與平均之間的沖突， 人為的激化社會沖突。 由于農村基層組織監(jiān)督機制的缺陷，農民普遍對集體留用的征地補償費能否合法合理的使用心存疑慮。法律雖然規(guī)定了侵占、挪用土地補償費的法律責任及農民的舉報機制，但并未規(guī)定土地補償費的處分規(guī)則?，F實中，土地補償費往往被少數管理者所控制，個別地區(qū)甚至將其作為集體收入用于發(fā)放村干部工資、獎金和支付其他行政開支，即使沒有占為已有，也極少用于發(fā)展生產和安排就業(yè)。鑒于此，有的村索性將土地補償費平均分配到人或分配到戶，這雖然避免了以上問題，但由于這種做法忽視了集體土地的社會保障功能，有些人把到個人 手中的土地補償費用光之后生計就成為問題。因此，從長遠看，會影響社會的穩(wěn)定。 我國的農村集體所有制類似于大陸法上的 “ 總有 ” ，公民一旦取得了該集體成員身份，應當然的享有作為集體財產一部分的土地補償費的利益；如果因征地等原因而喪失了該集體成員身份，也就自然失去了作為集體一員對作為集體財產一部分的土地補償費進行分享的權利。農民與土地利益的這種不確定性極易產生糾紛。如城 XX 縣區(qū)農村的女青年出嫁后，往往戶口不遷走，土 第 11 頁 共 23 頁 地被征收后要求發(fā)放土地補償費，從而引發(fā)了大量的糾紛和信訪⑸ 。 三、突破現狀，循序前行 ，重構農村集體土地所有權制度 目前，中國農村土地形成的制度框架的構造和核心為。土地集體所有，農民使用的雙層結構。所有權權能分離。正是由于這種產權形態(tài)上的構造的兩級分層，在制度空間上，為各級政府以經營者的名義侵犯土地使用權及分享收益權，留下了足以借口的依據。因此，重構農村集體土地所有權，應當是建立和完善農村土地征收機制的理論基礎。 （一）在立法上對農村土地所有制作全面性根本性的突破，徹底物化土地承包權，淡化集體所有權。 憲法修正案第二十二條規(guī)定的 “ 公民的合法的私有財產不受侵犯 ” 原 則，從財產權一體保護的原則觀念上看，農村土地承包權已經尋找到了物權化的途徑。雖然對此的性質有債權說、物權說、和債權兼物權說三種觀點。雖然司法解釋也確認此權利為債權。但是從《農村土地承包法》使農村土地承包權具有一些物權性質的內容上看，從當前政策導向上看，建立起使農民對土地投入的激勵機制，促進土地流轉和規(guī)模經營，并由此形成農村土地進入市場的有效機制的選擇，就必然為農民提供更加充分的人權和財產權的保障，就必然要賦予農戶更加完整、充分、穩(wěn)定的土地產權。農村土地承包權的全面物權化，滿足了產權清晰界定 第 12 頁 共 23 頁 的市場主體最基本的 要求。把農村土地從 “ 集體所有、人人所有、又人人沒有 ” 的混沌無序中解放出來。因此立法上把集體的虛位落實到個人的實置上來，是刻不容緩的當務之急。 較之理論界的眾說紛紜，對農村土地制度的改革至少有三種以上的不同思路。 一、實行農村土地國有化。 二、取消集體土地所有制，實行農村土地私有化。 三、保留土地集體所有權，實行農村土地使用制度的改革和完善。 四、實行農村土地有條件的私有化?？芍^仁者見仁，智者見智，拳拳之心仍不乏許多真知灼見。 但是本文認為，土地的變 革不得不使我們從成本上去考量。這個成本是應當以生產力與生產關系，上層建筑與經濟基礎的適應性這個層面來考量的。稍有不當，則危矣。所以用完全物權化來實現農民對土地所有權的需求，走的雖然是私有化之路，卻是一種漸進的，對現狀和未來均可以交代的必由之路。 第一，賦予農村土地承包權以新的內涵，舊瓶裝新酒，讓農村土地承包經營權的內容由物權法做出明確的規(guī)定。在物權法中，確定土地承包經營權的內容是十分重要的，按照物權法定原則，物權的種類、內容、效力和公示方法都應當由法律明確規(guī)定，而不能由當事人通過合同任意設定。物權 是一種對物直接支配的權 第 13 頁 共 23 頁 利，具有強烈的排他性，直接關系到第三人的利益和交易安全。因此不能允許當事人通過合同方法自由創(chuàng)設物權。如果物權法要確認農村承包經營權作為一種物權，首先要在物權法中具體列舉土地承包經營權人所享有的各項權利的內容，包括承包人享有的繼承權、贈與權、轉讓權、設定抵押的權利等，并嚴格禁止發(fā)包方通過土地承包經營合同加以剝奪。當然這并不是說土地承包經營權實行法定化以后就不能對土地進調整，但調整的事由必須由法律加以規(guī)定。通過承包經營權內容的法定化，才有利于切實穩(wěn)定土地承包經營關系 ⑹ 。 第二，土 地承包經營權實行物權化，必然要求對承包經營權的期限實行法定化，例如由法律規(guī)定承包經營權的存續(xù)期限或最短期限。從而有利于穩(wěn)定土地承包經營關系，使承包經營權確實成為長期穩(wěn)定的權利。關于承包經營權的期限，我們立法雖有明確規(guī)定，但太短，耕地只有三十年。既然是物權化的形式確認期限的應該予以延長。 第三，承包經營權的物權化能夠使土地承包經營權具有對抗第三人的效力，并獲得物權法的保護。一方面，從法律上來看，采用物權的方法比債權的方法更有利于充分保護承包經營人的利益。例如，在發(fā)包方任意撕毀合同，隨意調整承包土地的 情況下，如果承包人享有物權，則能夠有效地對抗發(fā)包人。尤其是在第三人嚴重侵害承包方利益的情況下，承包人如果僅僅享有債權， 第 14 頁 共 23 頁 則不能對抗第三人。還要看到在發(fā)包人擅自撕毀合同、調整土地時，如果承包經營權不是物權，盡管承包人也可以根據合同起訴，請求履行合同，但其基于合同要求恢復對先前的承包土地的占
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