4農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度及征收機(jī)制治理重構(gòu)(編輯修改稿)
2024-08-27 03:50 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 糾紛問題的解決成為行 政權(quán)力和司法機(jī)關(guān)都欲繞過去的一道難題。這主要表現(xiàn)在：在征收土地三項(xiàng)補(bǔ)償中的土地補(bǔ)償費(fèi)的分配發(fā)生糾紛時(shí)，農(nóng)民對此的茫然和無助，農(nóng)村集體的成員與農(nóng)村集體組織之間被限定為不屬于平等主體之間的法律關(guān)系，應(yīng)由有關(guān)行政部門協(xié)調(diào)解決 ⑷ 。而行政機(jī)關(guān)對此則是限制于法律對此的無作為或無規(guī)定，合理的不合法，合法的 第 10 頁 共 23 頁 不合情。難以做出甚為明顯的界定決斷，當(dāng)協(xié)調(diào)難以奏效時(shí)，爭議發(fā)生為沖突，進(jìn)而影響一方的穩(wěn)定。 （六）征收補(bǔ)償費(fèi)的分配比例、分配對象極為隨意，由此而產(chǎn)生的矛盾反映出的農(nóng)村普遍存在信任潰缺和利益均衡與平均之間的沖突， 人為的激化社會沖突。 由于農(nóng)村基層組織監(jiān)督機(jī)制的缺陷，農(nóng)民普遍對集體留用的征地補(bǔ)償費(fèi)能否合法合理的使用心存疑慮。法律雖然規(guī)定了侵占、挪用土地補(bǔ)償費(fèi)的法律責(zé)任及農(nóng)民的舉報(bào)機(jī)制，但并未規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)的處分規(guī)則。現(xiàn)實(shí)中，土地補(bǔ)償費(fèi)往往被少數(shù)管理者所控制，個別地區(qū)甚至將其作為集體收入用于發(fā)放村干部工資、獎金和支付其他行政開支，即使沒有占為已有，也極少用于發(fā)展生產(chǎn)和安排就業(yè)。鑒于此，有的村索性將土地補(bǔ)償費(fèi)平均分配到人或分配到戶，這雖然避免了以上問題，但由于這種做法忽視了集體土地的社會保障功能，有些人把到個人 手中的土地補(bǔ)償費(fèi)用光之后生計(jì)就成為問題。因此，從長遠(yuǎn)看，會影響社會的穩(wěn)定。 我國的農(nóng)村集體所有制類似于大陸法上的 “ 總有 ” ，公民一旦取得了該集體成員身份，應(yīng)當(dāng)然的享有作為集體財(cái)產(chǎn)一部分的土地補(bǔ)償費(fèi)的利益；如果因征地等原因而喪失了該集體成員身份，也就自然失去了作為集體一員對作為集體財(cái)產(chǎn)一部分的土地補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行分享的權(quán)利。農(nóng)民與土地利益的這種不確定性極易產(chǎn)生糾紛。如城 XX 縣區(qū)農(nóng)村的女青年出嫁后，往往戶口不遷走，土 第 11 頁 共 23 頁 地被征收后要求發(fā)放土地補(bǔ)償費(fèi)，從而引發(fā)了大量的糾紛和信訪⑸ 。 三、突破現(xiàn)狀，循序前行 ，重構(gòu)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度 目前，中國農(nóng)村土地形成的制度框架的構(gòu)造和核心為。土地集體所有，農(nóng)民使用的雙層結(jié)構(gòu)。所有權(quán)權(quán)能分離。正是由于這種產(chǎn)權(quán)形態(tài)上的構(gòu)造的兩級分層，在制度空間上，為各級政府以經(jīng)營者的名義侵犯土地使用權(quán)及分享收益權(quán)，留下了足以借口的依據(jù)。因此，重構(gòu)農(nóng)村集體土地所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)是建立和完善農(nóng)村土地征收機(jī)制的理論基礎(chǔ)。 （一）在立法上對農(nóng)村土地所有制作全面性根本性的突破，徹底物化土地承包權(quán)，淡化集體所有權(quán)。 憲法修正案第二十二條規(guī)定的 “ 公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯 ” 原 則，從財(cái)產(chǎn)權(quán)一體保護(hù)的原則觀念上看，農(nóng)村土地承包權(quán)已經(jīng)尋找到了物權(quán)化的途徑。雖然對此的性質(zhì)有債權(quán)說、物權(quán)說、和債權(quán)兼物權(quán)說三種觀點(diǎn)。雖然司法解釋也確認(rèn)此權(quán)利為債權(quán)。但是從《農(nóng)村土地承包法》使農(nóng)村土地承包權(quán)具有一些物權(quán)性質(zhì)的內(nèi)容上看，從當(dāng)前政策導(dǎo)向上看，建立起使農(nóng)民對土地投入的激勵機(jī)制，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，并由此形成農(nóng)村土地進(jìn)入市場的有效機(jī)制的選擇，就必然為農(nóng)民提供更加充分的人權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障，就必然要賦予農(nóng)戶更加完整、充分、穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村土地承包權(quán)的全面物權(quán)化，滿足了產(chǎn)權(quán)清晰界定 第 12 頁 共 23 頁 的市場主體最基本的 要求。把農(nóng)村土地從 “ 集體所有、人人所有、又人人沒有 ” 的混沌無序中解放出來。因此立法上把集體的虛位落實(shí)到個人的實(shí)置上來，是刻不容緩的當(dāng)務(wù)之急。 較之理論界的眾說紛紜，對農(nóng)村土地制度的改革至少有三種以上的不同思路。 一、實(shí)行農(nóng)村土地國有化。 二、取消集體土地所有制，實(shí)行農(nóng)村土地私有化。 三、保留土地集體所有權(quán)，實(shí)行農(nóng)村土地使用制度的改革和完善。 四、實(shí)行農(nóng)村土地有條件的私有化?？芍^仁者見仁，智者見智，拳拳之心仍不乏許多真知灼見。 但是本文認(rèn)為，土地的變 革不得不使我們從成本上去考量。這個成本是應(yīng)當(dāng)以生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系，上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的適應(yīng)性這個層面來考量的。稍有不當(dāng)，則危矣。所以用完全物權(quán)化來實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對土地所有權(quán)的需求，走的雖然是私有化之路，卻是一種漸進(jìn)的，對現(xiàn)狀和未來均可以交代的必由之路。 第一，賦予農(nóng)村土地承包權(quán)以新的內(nèi)涵，舊瓶裝新酒，讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容由物權(quán)法做出明確的規(guī)定。在物權(quán)法中，確定土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容是十分重要的，按照物權(quán)法定原則，物權(quán)的種類、內(nèi)容、效力和公示方法都應(yīng)當(dāng)由法律明確規(guī)定，而不能由當(dāng)事人通過合同任意設(shè)定。物權(quán) 是一種對物直接支配的權(quán) 第 13 頁 共 23 頁 利，具有強(qiáng)烈的排他性，直接關(guān)系到第三人的利益和交易安全。因此不能允許當(dāng)事人通過合同方法自由創(chuàng)設(shè)物權(quán)。如果物權(quán)法要確認(rèn)農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)作為一種物權(quán)，首先要在物權(quán)法中具體列舉土地承包經(jīng)營權(quán)人所享有的各項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)容，包括承包人享有的繼承權(quán)、贈與權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、設(shè)定抵押的權(quán)利等，并嚴(yán)格禁止發(fā)包方通過土地承包經(jīng)營合同加以剝奪。當(dāng)然這并不是說土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)行法定化以后就不能對土地進(jìn)調(diào)整，但調(diào)整的事由必須由法律加以規(guī)定。通過承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)容的法定化，才有利于切實(shí)穩(wěn)定土地承包經(jīng)營關(guān)系 ⑹ 。 第二，土 地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)行物權(quán)化，必然要求對承包經(jīng)營權(quán)的期限實(shí)行法定化，例如由法律規(guī)定承包經(jīng)營權(quán)的存續(xù)期限或最短期限。從而有利于穩(wěn)定土地承包經(jīng)營關(guān)系，使承包經(jīng)營權(quán)確實(shí)成為長期穩(wěn)定的權(quán)利。關(guān)于承包經(jīng)營權(quán)的期限，我們立法雖有明確規(guī)定，但太短，耕地只有三十年。既然是物權(quán)化的形式確認(rèn)期限的應(yīng)該予以延長。 第三，承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化能夠使土地承包經(jīng)營權(quán)具有對抗第三人的效力，并獲得物權(quán)法的保護(hù)。一方面，從法律上來看，采用物權(quán)的方法比債權(quán)的方法更有利于充分保護(hù)承包經(jīng)營人的利益。例如，在發(fā)包方任意撕毀合同，隨意調(diào)整承包土地的 情況下，如果承包人享有物權(quán)，則能夠有效地對抗發(fā)包人。尤其是在第三人嚴(yán)重侵害承包方利益的情況下，承包人如果僅僅享有債權(quán)， 第 14 頁 共 23 頁 則不能對抗第三人。還要看到在發(fā)包人擅自撕毀合同、調(diào)整土地時(shí)，如果承包經(jīng)營權(quán)不是物權(quán)，盡管承包人也可以根據(jù)合同起訴，請求履行合同，但其基于合同要求恢復(fù)對先前的承包土地的占
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