【文章內(nèi)容簡介】 保護措施，對規(guī)劃確定的基本農(nóng)田落實到地塊和農(nóng)戶，真正落實保護責(zé)任，永久基本農(nóng)田要設(shè)立統(tǒng)一保護標(biāo)志，建立公開查詢系統(tǒng)，接受社會監(jiān)督。積極探索建立基本農(nóng)田經(jīng)濟補償機制，研究建立約束和激勵并行的基本農(nóng)田保護新機制；鼓勵有條件的地區(qū)探索建立基本農(nóng)田保護基金；引導(dǎo)政府資金和社會資金共同參與基本農(nóng)田建設(shè)。 2023/4/2 耕地占補平衡制度 ? 新《土地管理法》第 31條規(guī)定， “國家實行占用耕地補償制度 ”，具體規(guī)定 “非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照 ‘占多少，墾多少 ’的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。在實際工作中，稱其為耕地占補平衡制度。 ? 為了具體落實這項制度，國土資源部建部以來先后發(fā)了多個文件，明確有關(guān)規(guī)定，提出具體要求。依法執(zhí)行耕地占補平衡制度必須要做到以下幾點： ? 明確責(zé)任，落實耕地占補平衡的法定義務(wù)。單獨選址建設(shè)項目占用耕地由建設(shè)單位承擔(dān)補充耕地的義務(wù)。規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)分批次農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，由市、縣、鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé)補充耕地。按省級行政區(qū)域考核耕地占補平衡，由省級政府和土地行政主管部門承擔(dān)責(zé)任。 2023/4/2 耕地占補平衡制度 采取有效措施，把補充耕地落到實處。一是建立建設(shè)項目補充耕地與土地開發(fā)整理項目掛鉤制度。為使建設(shè)項目補充耕地得到具體落實，必須實行這一制度。在進行耕地后備資源調(diào)查，符合土地利用總體規(guī)劃及土地開發(fā)整理專項規(guī)劃的基礎(chǔ)上，經(jīng)過論證審查，確定補充耕地的土地開發(fā)整理復(fù)墾項目，按不同規(guī)模建立國家、省 (區(qū)、市 )、市 (地 )、縣 (市 )各層次的項目庫。制定建設(shè)項目補充耕地方案時，可在項目庫里篩選，把補充耕地落實到具體土地開發(fā)整理復(fù)墾項目上，并按項目管理要求進行驗收。二是建立補充耕地儲備制度，逐步做到建設(shè)占用耕地先補后占。有條件的地區(qū)，運用土地開發(fā)整理資金，可以先行組織實施開發(fā)整理復(fù)墾項目，儲備補充的耕地。建設(shè)項目占用耕地時，建設(shè)單位確實沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)繳納耕地開墾費，可以購買儲備的耕地補償指標(biāo)，實現(xiàn)先補后占。收取的耕地開墾費再用于新的土地開發(fā)整理復(fù)墾項目，形成組織實施土地開發(fā)整理，儲備補充耕地，向建設(shè)項目提供補充耕地，資金回 2023/4/2 耕地占補平衡制度 ? 收后再投入新開發(fā)整理項目的良性循環(huán)運行機制。三是抓好補充耕地資金的落實。 單獨選址建設(shè)項目要通過抓好建設(shè)項目用地的前期預(yù)審工作，確保補充耕地費用列入項目投資總概算。城市分批次建設(shè)用地涉及占用耕地，市、縣政府要先籌集資金開墾耕地，進行儲備，以后供地時再向用地單位收取耕地開墾費。 ? 加強督促檢查和監(jiān)測，確保占補平衡措施的落實。各級政府和土地管理部門對耕地占補平衡工作負(fù)有督促、檢查和監(jiān)測的責(zé)任。一要督促制定詳細(xì)的補充耕地方案，在用地報批時嚴(yán)格審查，做到補充耕地措施不落實，不批地；二要跟蹤檢查補充耕地方案的組織實施情況，并做好新補充耕地的驗收工作；三要通過土地利用變更調(diào)查、土地統(tǒng)計和土地利用動態(tài)監(jiān)測，對耕地占補平衡情況進行動態(tài)監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)問題，采取進一步措施。 2023/4/2 土地開發(fā)整理復(fù)墾有關(guān)政策 ? 新《土地管理法》在 “耕地保護 ”一章就土地開發(fā)整理復(fù)墾作出規(guī)定，說明這項工作是耕地保護的重要工作。新法第 3 442 條分別規(guī)定， “在保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用土地 ”， “國家鼓勵土地整理 ”，“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾 ”，確定了土地開發(fā)整理復(fù)墾的基本原則。 ? 根據(jù)國家生態(tài)環(huán)境建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略需要，土地開發(fā)整理復(fù)墾工作要以保護和改善生態(tài)環(huán)境為前提，保障土地資源可持續(xù)利用，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，防止水土流失。為此，工作的重點要放在土地的整理和復(fù)墾上。通過對田、水、路、林、村的綜合治理和災(zāi)毀土地、工礦廢棄地的恢復(fù)利用，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。 2023/4/2 土地開發(fā)整理復(fù)墾有關(guān)政策 ? 對未利用土地的開發(fā)應(yīng)當(dāng)充分考慮生態(tài)環(huán)境保護和水土保持的要求， 只能是適度開發(fā)。禁止違反規(guī)劃毀林開荒，在牧草地上開荒；禁止在大于 25 度以上坡地開墾耕地；禁止圍湖造田和侵占江河灘地。根據(jù)土地利用規(guī)劃，在對農(nóng)民生產(chǎn)和生活妥善安置的前提下，對影響生態(tài)、過度開墾圍墾的土地還要有計劃、有步驟地退耕還林、還牧、還湖。 ? 為調(diào)動各方面積極推進土地開發(fā)整理復(fù)墾工作， 國土資源部制定了一系列相關(guān)鼓勵性政策：一是促進農(nóng)村土地整理和土地復(fù)墾的土地置換政策促進土地整理的土地置換是指在縣、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)內(nèi)選址建農(nóng)民住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村公共設(shè)施等，確需占用耕地的，經(jīng)縣級以上土地行政主管部門調(diào)查核實和批準(zhǔn)，可以與騰出來的舊址經(jīng)整理后恢復(fù)的耕地進行置換。實行這一政策，主要目的是鼓勵通過土地整理對農(nóng)村田、水、路、林、村進行綜合整治，使農(nóng)村居民點按照土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的要求向中心村和 2023/4/2 土地開發(fā)整理復(fù)墾有關(guān)政策 ? 集鎮(zhèn)集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中。二是鼓勵投資者整理土地的 “新增耕地 60%折抵 ”政策。 “新增耕地 60%折抵 ”是指通過農(nóng)用地土地整理新增加的耕地面積，其 60%可以作為新增建設(shè)用地占用耕地的補償指標(biāo)，也可以有償轉(zhuǎn)讓給其他需要履行占補平衡義務(wù)的用地單位，但必須在上級土地行政主管部門統(tǒng)一組織下進行。三是鼓勵多方籌集資金以及土地開發(fā)整理復(fù)墾產(chǎn)業(yè)化政策開展土地開發(fā)整理復(fù)墾，關(guān)鍵是資金問題。要積極疏通資金渠道，爭取籌集更多的資金。積極引進利用外資，開展土地開發(fā)整理復(fù)墾的國際合作，并可利用信貸資金，還可制定有關(guān)優(yōu)惠政策，吸引其它社會資金投入土地開發(fā)整理復(fù)墾。 2023/4/2 其他制度政策 ? 耕地產(chǎn)權(quán)制度主要體現(xiàn)在兩個方面，一是完善了耕地承包經(jīng)營制度；二是完善了耕地征收制度，通過實行征地綜合區(qū)片地價制度，提高了征收耕地的補償標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)分了征收和征用、完善了耕地征收審批制度以及建立了征地公告制度等。 ? 耕地保護監(jiān)督檢查制度主要是表現(xiàn)在：一是建立了耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核制度，要求地方各級人民政府主要負(fù)責(zé)人對本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計劃執(zhí)行情況負(fù)總責(zé)，以實際耕地保有量和新增建設(shè)用地面積，作為土地利用年度計劃考核、土地管理和耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核的依據(jù)，強化了地方政府的耕地保護責(zé)任；二是建立了利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測成果進行執(zhí)法檢查的制度，從 2023年開始，每年通過衛(wèi)星遙感監(jiān)測圖片對重點城市違反土地利用總體規(guī)劃和突破土地利用年度計劃，及違反國家產(chǎn)業(yè)政策非法批地、用地，以租代征集體土地，非法占用耕地特別是基本農(nóng)田等土地違法行為進行重點檢查，發(fā)現(xiàn)和查處各類土地違法行為；三是建立了國家土地督察制度，通過發(fā)揮國家土地督察機構(gòu)在耕地保護監(jiān)督檢查中的作用，強化對地方政府耕地保護的監(jiān)督檢查。 2023/4/2 我國耕地保護制度績效評價 ? 耕地保護制度評價的目的在于提供關(guān)于制度績效是否真實可靠的信息，檢驗制度效果、效益、效率的基本途徑，亦是喚起公眾耕地保護意識、推動公眾參與、提升公共決策水平、增強制度透明度的有力杠桿。與此同時，評價結(jié)果也將為探析我國耕地保護問題的成因和源頭、解剖各相關(guān)利益主體之間的關(guān)系、凝聚社會共識、尋求解決問題的對策等提供決策依據(jù)?？茖W(xué)的評價制度績效，進一步探究評價結(jié)果的成因甚至比政策本身更為重要。 ? 這里將結(jié)合我國經(jīng)濟社會發(fā)展不同時期糧食安全、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展尤其是耕地數(shù)量變化等具體情況，選擇耕地變化驅(qū)動力模型、指標(biāo)體系綜合評價模型及基于 CD生產(chǎn)函數(shù)的耕地保護制度績效評價模型等三種方法對我國耕地保護制度的綜合績效進行分析評價。 2023/4/2 我國耕地保護制度績效評價 ? 基于耕地變化驅(qū)動力模型的耕地保護制度績效分析 ? 基于指標(biāo)體系綜合評價方法的耕地保護制度績效分析 ? 基于糧食安全與農(nóng)業(yè)發(fā)展視角的耕地保護制度績效分析 2023/4/2 基于耕地變化驅(qū)動力模型的耕地保護制度 績效分析 ? 建立包括制度變量在內(nèi)的耕地變化驅(qū)動模型，運用多元因素影響原理，分析制度變量對于遏制耕地面積減少的貢獻。通過驅(qū)動模型估算出我國基本農(nóng)田制度、土地管理法實施、耕地總量動態(tài)平衡、耕地占補平衡以及土地用途管制等耕地保護制度分別遏制了多少耕地減少，達(dá)到定量評價耕地保護制度績效的目的。 （ 1）耕地變化的驅(qū)動力建模 ? 運用德爾菲法，通過多輪專家咨詢和反饋確定以經(jīng)濟、社會和制度為主的 10個變量作為我國耕地變化的驅(qū)動因素：①人均糧食產(chǎn)量，反映糧食生產(chǎn)能力與耕地數(shù)量之間的關(guān)系；②糧食作物種植面積占農(nóng)作物總播種面積比例，反映農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與耕地數(shù)量變化的相互關(guān)系；③經(jīng)濟非農(nóng)化水平，著重反映非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對于耕地面積變化的影響；④非農(nóng)業(yè)人口比例，反映城鎮(zhèn)化的發(fā)展對耕地占用的影響；⑤農(nóng)村居民家庭人均 2023/4/2 基于耕地變化驅(qū)動力模型的耕地保護制度 績效分析 ? 純收入占城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入比，反映由于城鄉(xiāng)收入差別引起的農(nóng)戶土地利用行為與耕地面積之間的相互關(guān)系；⑥路網(wǎng)密度，反映交通建設(shè)所引起的耕地占用對于耕地面積變化的影響；⑦全社會固定資產(chǎn)投資，反映固定資產(chǎn)投資變化對于耕地占用的影響；⑧農(nóng)產(chǎn)品價格變化率，反映農(nóng)產(chǎn)品價格變化對于耕地面積變化的影響；⑨耕地保護制度變量，反映不同類型耕地保護制度的耕地保護強度對于耕地面積變化的影響。 ? 除制度之外的指標(biāo)都有相關(guān)出處或者能通過計算得到，其中，19491995年的耕地面積為統(tǒng)計部門口徑，明顯比 1996年以來的土地詳查數(shù)據(jù)偏小，因此本研究將 19491995年耕地數(shù)據(jù)進行處理，消除統(tǒng)計口徑不同造成的突變因素再進行模型運算。為了量化耕地保護制度變量，通過運用德爾菲法，對法律法規(guī)，政策措施等進行分級量化。方法是：國家法律、管理體制改革和重大舉措賦值 3，中共中央及國務(wù)院發(fā)文賦值 2，原國家土地管理局和國土資源部發(fā)文賦值 1（見表 21）。 2023/4/2 基于耕地變化驅(qū)動力模型的耕地保護制度績效分析 2023/4/2 基于耕地變化驅(qū)動力模型的耕地保護制度績效分析 ? 通過應(yīng)用多元線性回歸模型分析，得出我國耕地面積變化的驅(qū)動力模型： ? Y=+++++ ? 其中， Y代表耕地面積值；分別代表： X1為人均糧食產(chǎn)量、 X2為糧食作物種植面積占農(nóng)作物總播種面積比例、 X3為經(jīng)濟非農(nóng)化水平、 X4為非農(nóng)業(yè)人口比例、 X5為農(nóng)村居民家庭人均純收入占城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入比、 X6為路網(wǎng)密度、 X7為全社會固定資產(chǎn)投資、 X8為農(nóng)產(chǎn)品價格變化率、 X9為耕地保護制度變量。 ? 耕地面積變化驅(qū)動力模型相關(guān)性檢驗： R2=； F=；p=，模型可信度較高。 2023/4/2 基于耕地變化驅(qū)動力模型的耕地保護制度績效分析 ? （ 2）結(jié)果分析 ? 通過應(yīng)用上述模型分別對我國 1982年土地管理模式相對統(tǒng)一以來的耕地保護制度實施效果進行分析，制度運行效果如圖 22所示： ? （ 1）假設(shè)改革開放以來，我國沒有實施土地資源統(tǒng)一管理，沒有頒布、實施一系列耕地保護制度，則 2023年耕地面積將為，而 2023年實際耕地面積為 ，因此，可以看出改革開放以來耕地保護制度的不斷加強，到2023年使得我國的耕地面積少減少 ，相當(dāng)于 2023年實際耕地面積的 %。 ? （ 2）假設(shè) 1999年以來仍然實施 1998年的耕地保護制度，則根據(jù)模型預(yù)算結(jié)果， 2023年耕地面積將為 ，而 2023年實際耕地面積為 ，使得我國耕地面積少減少了 公頃，相當(dāng)于 2023年實際耕地面積的 %。 2023/4/2 基于耕地變化驅(qū)動力模型的耕地保護制度績效分析 2023/4/2 基于耕地變化驅(qū)動力模型的耕地保護制度績效分析 ? 通過以上分析可以看出，改革開放以來我國不斷加強的耕地保