【正文】 :08:5502:08:55April 2, 2023 ? 1意志堅強的人能把世界放在手中像泥塊一樣任意揉捏。 2023年 4月 上午 2時 8分 :08April 2, 2023 ? 1少年十五二十時，步行奪得胡馬騎。 上午 2時 8分 55秒 上午 2時 8分 02:08: ? 沒有失敗，只有暫時停止成功！。 02:08:5502:08:5502:084/2/2023 2:08:55 AM ? 1以我獨沈久，愧君相見頻。政府失靈主要是由于面臨管理實施中的諸多困境以及政府自利行為的存在。 市場建設(shè)的不完善，導(dǎo)致市場機制不能再耕地資源優(yōu)化配置過程中發(fā)揮作用。耕地利用與保護(hù)的外部性也就體現(xiàn)為耕地保護(hù)行為或合理利用的外部經(jīng)濟(jì)和耕地破壞或利用不當(dāng)?shù)耐獠坎唤?jīng)濟(jì)。 2023/4/2 我國耕地保護(hù)制度存在的缺陷 土地是生產(chǎn)的基本要素，土地制度的實施往往會對經(jīng)濟(jì)社會中不同主體的利益產(chǎn)生重要影響。 （ 3）耕地資源公益性的財政特征尚未體現(xiàn)，制度缺乏利益協(xié)調(diào)機制 耕地資源作為公益物品，耕地保護(hù)的實施以及產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等效益具有明顯的公益性。就我國目前的耕地保護(hù)政策來看，政策手段主要為行政手段，通過行政命令的方式將國家耕地保護(hù)目標(biāo)層層下達(dá)給各級地方政府。與此同時，我國耕地保護(hù)制度的實施還遇到耕地利用與保護(hù)本身外部性、市場失靈、政府失靈等外部制度環(huán)境障礙。 ? 近年來，我國耕地保護(hù)制度力度不斷加大，并且從單純的關(guān)注耕地數(shù)量保護(hù)到耕地數(shù)量與質(zhì)量保護(hù)并舉，嚴(yán)格限制非農(nóng)建設(shè)占用耕地，大力開展土地整理與農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將高質(zhì)量的耕地劃為基本農(nóng)田加以嚴(yán)格保護(hù)，注重加強耕地糧食綜合 2023/4/2 基于糧食安全與農(nóng)業(yè)發(fā)展視角的耕地保護(hù)制度績效分析 ? 生產(chǎn)能力建設(shè)，實施沃土工程和測土配方工程提高耕地地力等為農(nóng)業(yè)發(fā)展與糧食增產(chǎn)提供了良好的基礎(chǔ)條件。其中耕地面積、勞動力、化肥施用量等數(shù)據(jù)均來自于歷年《全國土地管理統(tǒng)計資料》、《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》及《中國統(tǒng)計年鑒》，耕地保護(hù)制度通過運用德爾菲法，對法律法規(guī)、制度措施等進(jìn)行分級量化，詳見上文表 21。通過科學(xué)的研究方法，將耕地保護(hù)制度對其最終目標(biāo)的影響程度進(jìn)行直接考察，能更加直觀的了解制度實施效果，因此，本文通過構(gòu)建 CD生產(chǎn)函數(shù)計量經(jīng)濟(jì)模型，對耕地保護(hù)制度的糧食生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)發(fā)展績效進(jìn)行分析，為明晰耕地保護(hù)制度實施績效，豐富耕地保護(hù)制度績效評價方法進(jìn)行探索嘗試。與此同時，耕地資源還能為人類提供生態(tài)服務(wù)功能，這些都是耕地保護(hù)正外部性效益的體現(xiàn)。盡管文中指標(biāo)并未反應(yīng)，但在耕地保護(hù)制度實施的過程中，國家在組織機構(gòu)建設(shè)、人員配備、制度的宣傳教育等方面也均有大量投入。 2023/4/2 基于指標(biāo)體系綜合評價方法的耕地保護(hù)制度績效分析 ? 為了統(tǒng)一各指標(biāo)的量綱與縮小指標(biāo)之間的數(shù)量級差異，采用極差標(biāo)準(zhǔn)化方法，公式如下： ? 式中： X為處理前指標(biāo)的值； X′為標(biāo)準(zhǔn)化后指標(biāo)的值； XMax為處理前同系列指標(biāo)的最大值， XMin為處理前同系列指標(biāo)的最小值。 2023/4/2 基于指標(biāo)體系綜合評價方法的耕地保護(hù)制度績效分析 ? 耕地保護(hù)的制度績效評價是指識別、觀察、測量和評估耕地保護(hù)制度執(zhí)行和運行效果的過程。 2023/4/2 基于耕地變化驅(qū)動力模型的耕地保護(hù)制度績效分析 2023/4/2 基于耕地變化驅(qū)動力模型的耕地保護(hù)制度績效分析 ? 通過應(yīng)用多元線性回歸模型分析，得出我國耕地面積變化的驅(qū)動力模型： ? Y=+++++ ? 其中， Y代表耕地面積值；分別代表： X1為人均糧食產(chǎn)量、 X2為糧食作物種植面積占農(nóng)作物總播種面積比例、 X3為經(jīng)濟(jì)非農(nóng)化水平、 X4為非農(nóng)業(yè)人口比例、 X5為農(nóng)村居民家庭人均純收入占城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入比、 X6為路網(wǎng)密度、 X7為全社會固定資產(chǎn)投資、 X8為農(nóng)產(chǎn)品價格變化率、 X9為耕地保護(hù)制度變量?？茖W(xué)的評價制度績效，進(jìn)一步探究評價結(jié)果的成因甚至比政策本身更為重要。 “新增耕地 60%折抵 ”是指通過農(nóng)用地土地整理新增加的耕地面積，其 60%可以作為新增建設(shè)用地占用耕地的補償指標(biāo)，也可以有償轉(zhuǎn)讓給其他需要履行占補平衡義務(wù)的用地單位，但必須在上級土地行政主管部門統(tǒng)一組織下進(jìn)行。為此，工作的重點要放在土地的整理和復(fù)墾上。 單獨選址建設(shè)項目要通過抓好建設(shè)項目用地的前期預(yù)審工作，確保補充耕地費用列入項目投資總概算。為使建設(shè)項目補充耕地得到具體落實，必須實行這一制度。在實際工作中，稱其為耕地占補平衡制度。三是禁止任何單位和個人閑置、荒蕪基本農(nóng)田。綜合運用經(jīng)濟(jì)、行政等手段，積極推進(jìn)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)建設(shè)。通過審批嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、集體土地轉(zhuǎn)為國有土地。土地用途管制制度是《土地管理法》確立的我國耕地及農(nóng)用地保護(hù)的核心制度，目的是去取代建設(shè)用地的分級限額審批制度，對農(nóng)用地和非農(nóng)地實行嚴(yán)格的用途管制。 2023年國務(wù)院首次提出將土地作為宏觀調(diào)控手段， 2023年以來，土地調(diào)控不斷得以加強，作為土地政策主體的耕保政策也被賦予了參與宏觀調(diào)控的使命。 2023年的中央一號文件明確提出，要切實提高耕地質(zhì)量，強化和落實耕地保護(hù)責(zé)任制，合理引導(dǎo)農(nóng)村節(jié)約集約用地，加大土地復(fù)墾、整理力度，加快實施沃土工程，積極支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。至此，耕地保護(hù)政策體系初步建立，耕地資源的占用在很大程度上得到了較為有效控制。 1999年 1月 1日開始進(jìn)一步執(zhí)行的新《土地管理法》與舊法在指導(dǎo)思想上有所不同，從以保證建設(shè)用地管理供應(yīng)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐员Ｗo(hù)耕地為主，各項措施旨在從體制、機制和法制上解決土地管理特別是耕地保護(hù)問題。 這一時期，我國耕地保護(hù)政策雖陸續(xù)制定，但總體來看，這一時期耕地保護(hù)政策欠缺系統(tǒng)性，多屬應(yīng)急行為，政策實施效果有效期短，難以應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展對耕地占用的需求。1986年 6月 25日第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過了《土地管理法》并于 1987年開始實施。 1982年中央 1號文件將保護(hù)耕地視為與控制人口一樣重要的國策，并要求嚴(yán)格控制各類建設(shè)占地； 1982年《政府工作報告》還將濫占耕地建房看作當(dāng)時農(nóng)村必須剎住的一股歪風(fēng)；同年頒布的《國家建設(shè)征用土地條例》 2023/4/2 我國耕地保護(hù)制度變遷 明確了耕地占用的審批權(quán)限，也涵括了耕地保護(hù)內(nèi)容。在這一階段，集體農(nóng)業(yè)解體，實現(xiàn)了耕地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，耕地承包到戶，大大調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。 ? 耕地保護(hù)意識覺醒階段（ 19781985年） ? 耕地保護(hù)政策初步形成階段（ 19861996年） ? 耕地保護(hù)政策體系初步建立階段（ 19972023年） ? 耕地保護(hù)政策體系逐步完善階段（ 2023年以來） 2023/4/2 耕地保護(hù)意識覺醒階段 一、 耕地保護(hù)意識覺醒階段（ 19781985年 ） 盡管從 1957年到 1977年耕地面積呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢，但耕地保護(hù)問題并沒有得到重視。 ? 新中國成立至 1978年改革開放，我國土地政策處于政府主導(dǎo)或意識形態(tài)主導(dǎo)階段，主要經(jīng)歷了從私有制到自愿組合的初級社，到強制參與的高級社以及人民公社階段。在今后 30年左右的中期尺度內(nèi)，我國面臨人口繼續(xù)增加、耕地逐漸減少和居民消費水平持續(xù)提高三大趨勢，并形成兩對矛盾：一是人口增加與耕地減少的矛盾；二是人民消費食品品質(zhì)的持續(xù)提高所引發(fā)的糧食需求增加的問題（陳玲玲、林振山、郭杰等， 2023）。 2023/4/2 耕地保護(hù)制度的績效分析 ? 我國耕地保護(hù)制度變遷 ? 我國現(xiàn)行耕地保護(hù)政策體系 ? 我國耕地保護(hù)制度績效評價 ? 我國耕地保護(hù)制度的缺陷與障礙 2023/4/2 我國耕地保護(hù)制度變遷 ? 從耕地保護(hù)制度概念的基本內(nèi)容來看，耕地保護(hù)制度有廣義和狹義之分。 從改革開放前我國耕地變化的軌跡可以看出，這一時期，由于 “大力發(fā)展重工業(yè) ”在國家意識形態(tài)中占了上風(fēng)，耕地保護(hù)政策作為經(jīng)濟(jì)政策的一個組成部分必須服從和服務(wù)于這一時期國家的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，因此在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略大背景下出臺的關(guān)于耕地開發(fā)、墾荒政策可以稱為耕地保護(hù)政策的傳統(tǒng)選擇。另據(jù)國土資源部耕地保護(hù)司提供的有關(guān)數(shù)據(jù)顯示， 19781985年全國耕地面積凈減少近 5000萬畝，其中 19811985年，凈減少 3690萬畝， 1985年凈減少高達(dá) 1500萬畝，是新中國成立以來耕地減少數(shù)量最大的一年，并由此帶來糧食大減產(chǎn)。然而，由于國家糧食安全的壓力尚未完全消除，中央政府也覺察到了耕地大量減少的苗頭及其不利影響。為了遏制住耕地大量減少的不良局面，國家成了專門的土地管理機構(gòu)，出臺了相關(guān)法律法規(guī)，耕地保護(hù)進(jìn)入法制化階段，并且開始實施基本農(nóng)田保護(hù)制度。 1996年 6月全國土地管理廳局長會議首次提出 “實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡 ”。 1997年 3月 14日全國八屆人大五次會議修訂《刑法》，增設(shè)了 “破壞耕地罪 ”、 “非法批地罪 ”和 “非法轉(zhuǎn)讓土地罪 ”， 1997年 4月 15日中共中央、國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于進(jìn)一步加強土地管理切實保護(hù)耕地的通知》（中央 [97]11號文件），通知指出： “保護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命線 ”，要求采取治本之策， “進(jìn)一步嚴(yán)格建設(shè)用地的審批管理 ”， “對農(nóng)地和非農(nóng)地實行嚴(yán)格的用途管制 ”，強調(diào)進(jìn)一步嚴(yán)格建設(shè)用地的審批管理以及對農(nóng)地和非農(nóng)地實行嚴(yán)格的用途管制。 2023/4/2 耕地保護(hù)政策體系初步建立階段 陸續(xù)出臺的生態(tài)退耕政策，成為耕地保護(hù)政策體系中的重要組成部分。中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議于 2023年 8月 28日通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》，區(qū)分了征收和征用； 2023年 10月 21日國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（簡稱 28號文），強調(diào)嚴(yán)格執(zhí)行占用耕地補償制度、提出完善征地補償和安置制度以及建立完善耕地保護(hù)和土地管理的責(zé)任制度； 2023年 5月 28日國務(wù)院辦公廳發(fā)布 2023/4/2 耕地保護(hù)政策體系逐步完善階段 了《省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》； 2023年 7月 24日，國務(wù)院《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》正式出臺，標(biāo)志著國家土地督察制度開始全面實施?！毒V要》歷經(jīng)多次修訂，尤其是針對就耕地保護(hù)問題進(jìn)行了細(xì)致落實，最終確定了堅守18億畝耕地紅線的目標(biāo)，到 2023年和 2023年，全國耕地保有量分別保持在 ，同時對耕地質(zhì)量保護(hù)也做出了重要安排。現(xiàn)行耕地保護(hù)政策體系可劃分為以下層次（圖 21）。 ? 實現(xiàn)用途管制的依據(jù)是土地利用總體規(guī)劃。 這是對優(yōu)質(zhì)耕地實行特殊保護(hù)的一項關(guān)鍵性的措施。 ? 《條例》還規(guī)定了、三項禁止性條款。為了繼續(xù)貫徹落實黨的十七屆三中全會精神，《國土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于劃定基本農(nóng)田實行永久保護(hù)的通知》（國土資發(fā)〔 2023〕 167號）要求，落實落實基本農(nóng)田永久保護(hù)措施，對規(guī)劃確定的基本農(nóng)田落實到地塊和農(nóng)戶，真正落實保護(hù)責(zé)任，永久基本農(nóng)田要設(shè)立統(tǒng)一保護(hù)標(biāo)志，建立公開查詢系統(tǒng)，接受社會監(jiān)督。按省級行政區(qū)域考核耕地占補平衡，由省級政府和土地行政主管部門承擔(dān)責(zé)任。建設(shè)項目占用耕地時，建設(shè)單位確實沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)繳納耕地開墾費，可以購買儲備的耕地補償指標(biāo)，實現(xiàn)先補后占。 2023/4/2 土地開發(fā)整理復(fù)墾有關(guān)政策 ? 新《土地管理法》在 “耕地保護(hù) ”一章就土地開發(fā)整理復(fù)墾作出規(guī)定，說明這項工作是耕地保護(hù)的重要工作。 ? 為調(diào)動各方面積極推進(jìn)土地開發(fā)整理復(fù)墾工作， 國土資源部制定了一系列相關(guān)鼓勵性政策：一是促進(jìn)農(nóng)村土地整理和土地復(fù)墾的土地置換政策促進(jìn)土地整理的土地置換是指在縣、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)內(nèi)選址建農(nóng)民住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村公共設(shè)施等，確需占用耕地的，經(jīng)縣級以上土地行政主管部門調(diào)查核實和批準(zhǔn)，可以與騰出來的舊址經(jīng)整理后恢復(fù)的耕地進(jìn)行置換。 ? 耕地保護(hù)