【正文】 極推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾工作， 國(guó)土資源部制定了一系列相關(guān)鼓勵(lì)性政策：一是促進(jìn)農(nóng)村土地整理和土地復(fù)墾的土地置換政策促進(jìn)土地整理的土地置換是指在縣、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)內(nèi)選址建農(nóng)民住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村公共設(shè)施等，確需占用耕地的，經(jīng)縣級(jí)以上土地行政主管部門(mén)調(diào)查核實(shí)和批準(zhǔn)，可以與騰出來(lái)的舊址經(jīng)整理后恢復(fù)的耕地進(jìn)行置換。通過(guò)對(duì)田、水、路、林、村的綜合治理和災(zāi)毀土地、工礦廢棄地的恢復(fù)利用，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。 2023/4/2 土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾有關(guān)政策 ? 新《土地管理法》在 “耕地保護(hù) ”一章就土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾作出規(guī)定，說(shuō)明這項(xiàng)工作是耕地保護(hù)的重要工作。城市分批次建設(shè)用地涉及占用耕地，市、縣政府要先籌集資金開(kāi)墾耕地，進(jìn)行儲(chǔ)備，以后供地時(shí)再向用地單位收取耕地開(kāi)墾費(fèi)。建設(shè)項(xiàng)目占用耕地時(shí)，建設(shè)單位確實(shí)沒(méi)有條件開(kāi)墾或者開(kāi)墾的耕地不符合要求的，按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，可以購(gòu)買(mǎi)儲(chǔ)備的耕地補(bǔ)償指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)先補(bǔ)后占。在進(jìn)行耕地后備資源調(diào)查，符合土地利用總體規(guī)劃及土地開(kāi)發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)論證審查，確定補(bǔ)充耕地的土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目，按不同規(guī)模建立國(guó)家、省 (區(qū)、市 )、市 (地 )、縣 (市 )各層次的項(xiàng)目庫(kù)。按省級(jí)行政區(qū)域考核耕地占補(bǔ)平衡，由省級(jí)政府和土地行政主管部門(mén)承擔(dān)責(zé)任。 ? 為了具體落實(shí)這項(xiàng)制度，國(guó)土資源部建部以來(lái)先后發(fā)了多個(gè)文件，明確有關(guān)規(guī)定，提出具體要求。為了繼續(xù)貫徹落實(shí)黨的十七屆三中全會(huì)精神，《國(guó)土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于劃定基本農(nóng)田實(shí)行永久保護(hù)的通知》（國(guó)土資發(fā)〔 2023〕 167號(hào)）要求，落實(shí)落實(shí)基本農(nóng)田永久保護(hù)措施，對(duì)規(guī)劃確定的基本農(nóng)田落實(shí)到地塊和農(nóng)戶，真正落實(shí)保護(hù)責(zé)任，永久基本農(nóng)田要設(shè)立統(tǒng)一保護(hù)標(biāo)志，建立公開(kāi)查詢系統(tǒng)，接受社會(huì)監(jiān)督。三是建立和嚴(yán)格執(zhí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度 。 ? 《條例》還規(guī)定了、三項(xiàng)禁止性條款。 2023/4/2 基本農(nóng)田保護(hù)制度 ? 嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田。 這是對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)的一項(xiàng)關(guān)鍵性的措施。 2023/4/2 基本農(nóng)田保護(hù)制度 ? 基本農(nóng)田保護(hù)制度就是將優(yōu)質(zhì)耕地作為基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)而建立的制度。 ? 實(shí)現(xiàn)用途管制的依據(jù)是土地利用總體規(guī)劃。這是世界上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通行做法，對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)是耕地保護(hù)的根本性措施?，F(xiàn)行耕地保護(hù)政策體系可劃分為以下層次（圖 21）。為切實(shí)把好各項(xiàng)建設(shè)的土地供應(yīng) “閘門(mén) ”，需要科學(xué)編制和嚴(yán)格實(shí)施土地利用總體規(guī)劃和年度用地計(jì)劃，還需要嚴(yán)格和規(guī)范建設(shè)用地預(yù)審和審批管理，而所有這些都無(wú)一例外地貫徹了耕地保護(hù)原則?！毒V要》歷經(jīng)多次修訂，尤其是針對(duì)就耕地保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行了細(xì)致落實(shí)，最終確定了堅(jiān)守18億畝耕地紅線的目標(biāo)，到 2023年和 2023年，全國(guó)耕地保有量分別保持在 ，同時(shí)對(duì)耕地質(zhì)量保護(hù)也做出了重要安排。同年的《政府工作報(bào)告》也提出要牢牢守住 18億畝耕地這條紅線，保障中國(guó)的糧食安全。中華人民共和國(guó)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議于 2023年 8月 28日通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉的決定》，區(qū)分了征收和征用； 2023年 10月 21日國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（簡(jiǎn)稱 28號(hào)文），強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)行占用耕地補(bǔ)償制度、提出完善征地補(bǔ)償和安置制度以及建立完善耕地保護(hù)和土地管理的責(zé)任制度； 2023年 5月 28日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布 2023/4/2 耕地保護(hù)政策體系逐步完善階段 了《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》； 2023年 7月 24日，國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問(wèn)題的通知》正式出臺(tái)，標(biāo)志著國(guó)家土地督察制度開(kāi)始全面實(shí)施。盡管如此，由于工業(yè)化、城市化的迅速發(fā)展慣性作用，耕地的數(shù)量和質(zhì)量仍然在持續(xù)下降，但下降幅度明顯降低。 2023/4/2 耕地保護(hù)政策體系初步建立階段 陸續(xù)出臺(tái)的生態(tài)退耕政策，成為耕地保護(hù)政策體系中的重要組成部分。 1999年 2月 24日國(guó)土資源部發(fā)布了《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》和《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》； 1999年 4月 2號(hào)國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要的通知》；此輪規(guī)劃編制，無(wú)論規(guī)劃的目標(biāo)（在保護(hù)生態(tài)環(huán)境前提下，保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，土地利用方式由粗放向集約轉(zhuǎn)變 ……堅(jiān)持占用耕地與開(kāi)發(fā)復(fù)墾耕地相平衡）的確定，土地利用的 2023/4/2 耕地保護(hù)政策體系初步建立階段 基本方針（把保護(hù)耕地放在土地利用與管理的首位；堅(jiān)持供給制約和需求引導(dǎo) ……）的制定，以及規(guī)劃指標(biāo)的確定（四個(gè)指標(biāo)中三個(gè)圍繞耕地）都表現(xiàn)出本次規(guī)劃以耕地保護(hù)為主題。 1997年 3月 14日全國(guó)八屆人大五次會(huì)議修訂《刑法》，增設(shè)了 “破壞耕地罪 ”、 “非法批地罪 ”和 “非法轉(zhuǎn)讓土地罪 ”， 1997年 4月 15日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中央 [97]11號(hào)文件），通知指出： “保護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命線 ”，要求采取治本之策， “進(jìn)一步嚴(yán)格建設(shè)用地的審批管理 ”， “對(duì)農(nóng)地和非農(nóng)地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制 ”，強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步嚴(yán)格建設(shè)用地的審批管理以及對(duì)農(nóng)地和非農(nóng)地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制。 19861990年耕地占用受到控制，耕地減少趨勢(shì)變緩。 1996年 6月全國(guó)土地管理廳局長(zhǎng)會(huì)議首次提出 “實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡 ”。此后，我國(guó)耕 地面積銳減勢(shì)頭初 2023/4/2 耕地保護(hù)政策初步形成階段 步得到控制，耕地減少和凈減少數(shù)，從 1985年的 160萬(wàn)公頃（ 2400萬(wàn)畝）和 100萬(wàn)公頃（ 1500萬(wàn)畝），下降到 1990年的 46萬(wàn)多公頃（700萬(wàn)畝）和 6萬(wàn)多公頃（ 100多萬(wàn)畝）。為了遏制住耕地大量減少的不良局面，國(guó)家成了專門(mén)的土地管理機(jī)構(gòu)，出臺(tái)了相關(guān)法律法規(guī)，耕地保護(hù)進(jìn)入法制化階段，并且開(kāi)始實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)制度。 1983年中央 1號(hào)文件將 “耕地減少 ”列為當(dāng)時(shí)農(nóng)村一大隱患，并明確提出要 “嚴(yán)格控制占用耕地建房 ”和 “愛(ài)惜每一寸耕地 ”。然而，由于國(guó)家糧食安全的壓力尚未完全消除，中央政府也覺(jué)察到了耕地大量減少的苗頭及其不利影響。改革開(kāi)放政策的實(shí)行以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，為一些地區(qū)尤其是沿海地區(qū)和大城市周邊地區(qū)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了有利條件，基本建設(shè)的發(fā)展、非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及農(nóng)民建房導(dǎo)致耕地被大量占用，出現(xiàn)了耕地面積大量減少的現(xiàn)象。另?yè)?jù)國(guó)土資源部耕地保護(hù)司提供的有關(guān)數(shù)據(jù)顯示， 19781985年全國(guó)耕地面積凈減少近 5000萬(wàn)畝，其中 19811985年，凈減少 3690萬(wàn)畝， 1985年凈減少高達(dá) 1500萬(wàn)畝，是新中國(guó)成立以來(lái)耕地減少數(shù)量最大的一年，并由此帶來(lái)糧食大減產(chǎn)。 19781981年，由于耕地利用還是控制在集體手中，耕地保護(hù)問(wèn)題并不是特別突出，耕地保護(hù)問(wèn)題尚未顯現(xiàn)。 從改革開(kāi)放前我國(guó)耕地變化的軌跡可以看出，這一時(shí)期，由于 “大力發(fā)展重工業(yè) ”在國(guó)家意識(shí)形態(tài)中占了上風(fēng)，耕地保護(hù)政策作為經(jīng)濟(jì)政策的一個(gè)組成部分必須服從和服務(wù)于這一時(shí)期國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，因此在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略大背景下出臺(tái)的關(guān)于耕地開(kāi)發(fā)、墾荒政策可以稱為耕地保護(hù)政策的傳統(tǒng)選擇。在耕地政策方面，片面強(qiáng)調(diào)通過(guò)開(kāi)荒、圍湖造田等增加耕地面積，對(duì)耕地保護(hù)并未專門(mén)提出。 2023/4/2 耕地保護(hù)制度的績(jī)效分析 ? 我國(guó)耕地保護(hù)制度變遷 ? 我國(guó)現(xiàn)行耕地保護(hù)政策體系 ? 我國(guó)耕地保護(hù)制度績(jī)效評(píng)價(jià) ? 我國(guó)耕地保護(hù)制度的缺陷與障礙 2023/4/2 我國(guó)耕地保護(hù)制度變遷 ? 從耕地保護(hù)制度概念的基本內(nèi)容來(lái)看，耕地保護(hù)制度有廣義和狹義之分。十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。在今后 30年左右的中期尺度內(nèi)，我國(guó)面臨人口繼續(xù)增加、耕地逐漸減少和居民消費(fèi)水平持續(xù)提高三大趨勢(shì)，并形成兩對(duì)矛盾：一是人口增加與耕地減少的矛盾；二是人民消費(fèi)食品品質(zhì)的持續(xù)提高所引發(fā)的糧食需求增加的問(wèn)題（陳玲玲、林振山、郭杰等， 2023）。 ? 在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新階段，有必要回顧總結(jié)耕地保護(hù)制度與政策的演變歷程，結(jié)合國(guó)際糧食安全形勢(shì)、我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段尤其是工業(yè)化、城市化發(fā)展以及糧食安全戰(zhàn)略實(shí)施要求，分析我國(guó)耕地保護(hù)制度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變及國(guó)際糧食安全形勢(shì)之間的內(nèi)在關(guān)系，揭示我國(guó)耕地保護(hù)制度變遷的基本規(guī)律。 ? 新中國(guó)成立至 1978年改革開(kāi)放，我國(guó)土地政策處于政府主導(dǎo)或意識(shí)形態(tài)主導(dǎo)階段，主要經(jīng)歷了從私有制到自愿組合的初級(jí)社，到強(qiáng)制參與的高級(jí)社以及人民公社階段。盡管有學(xué)者對(duì)耕地面積數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性提出過(guò)質(zhì)疑，但是，“1957 年以來(lái)我國(guó)耕地面積基本呈下降趨勢(shì) ” 的說(shuō)法已被沿用多年。 ? 耕地保護(hù)意識(shí)覺(jué)醒階段（ 19781985年） ? 耕地保護(hù)政策初步形成階段（ 19861996年） ? 耕地保護(hù)政策體系初步建立階段（ 19972023年） ? 耕地保護(hù)政策體系逐步完善階段（ 2023年以來(lái)） 2023/4/2 耕地保護(hù)意識(shí)覺(jué)醒階段 一、 耕地保護(hù)意識(shí)覺(jué)醒階段（ 19781985年 ） 盡管從 1957年到 1977年耕地面積呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢(shì)，但耕地保護(hù)問(wèn)題并沒(méi)有得到重視。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局年報(bào)數(shù)據(jù)， 19781985年間，全國(guó)耕地面積由 9939萬(wàn)公頃減少到 9685萬(wàn)公頃，凈減少 254萬(wàn)公頃（ 3810萬(wàn)畝），其中19821985年間凈減少 176萬(wàn)公頃（ 2640萬(wàn)畝），占減少總數(shù)的 69%。在這一階段，集體農(nóng)業(yè)解體，實(shí)現(xiàn)了耕地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，耕地承包到戶，大大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。 此階段，全國(guó)各項(xiàng)建設(shè)用地需求突增，加上糧食生產(chǎn)形勢(shì)總體上向消除糧食安全壓力的方向發(fā)展，保證國(guó)家建設(shè)用地需求常以犧牲耕地為代價(jià)。 1982年中央 1號(hào)文件將保護(hù)耕地視為與控制人口一樣重要的國(guó)策，并要求嚴(yán)格控制各類(lèi)建設(shè)占地； 1982年《政府工作報(bào)告》還將濫占耕地建房看作當(dāng)時(shí)農(nóng)村必須剎住的一股歪風(fēng)；同年頒布的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》 2023/4/2 我國(guó)耕地保護(hù)制度變遷 明確了耕地占用的審批權(quán)限，也涵括了耕地保護(hù)內(nèi)容。 2023/4/2 耕地保護(hù)政策初步形成階段 ? 二、 耕地保護(hù)政策初步形成階段（ 19861996年） 隨著我國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅猛，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施以及各類(lèi)工業(yè)建設(shè)等全面鋪開(kāi)，加之農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及災(zāi)毀等原因，我國(guó)耕地流失速度仍然較快， 19861996年期間全國(guó)耕地凈減少 （ ），年均凈減少 （ ）。1986年 6月 25日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)了《土地管理法》并于 1987年開(kāi)始實(shí)施。近幾年的《政府工作報(bào)告》也都強(qiáng)調(diào)要建立健全基本農(nóng)田保護(hù)制度。 這一時(shí)期，我國(guó)耕地保護(hù)政策雖陸續(xù)制定，但總體來(lái)看，這一時(shí)期耕地保護(hù)政策欠缺系統(tǒng)性，多屬應(yīng)急行為，政策實(shí)施效果有效期短，難以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展對(duì)耕地占用的需求。 1996年中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織了耕地保護(hù)的專題研究，為今后一段時(shí)期內(nèi)耕地保護(hù)政策體系的建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。 1999年 1月 1日開(kāi)始進(jìn)一步執(zhí)行的新《土地管理法》與舊法在指導(dǎo)思想上有所不同，從以保證建設(shè)用地管理供應(yīng)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐员Ｗo(hù)耕地為主，各項(xiàng)措施旨在從體制、機(jī)制和法制上解決土地管理特別是耕地保護(hù)問(wèn)題。 與此同時(shí)， 2023年 9月 10日和 2023年 4月 11日國(guó)務(wù)院先后發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好退耕還林還草試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)》與《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見(jiàn)》，2023年 12月 6日國(guó)務(wù)院第 66次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《退耕還林條例》。至此，耕地保護(hù)政策體系初步建立，耕地資源的占用在很大程度上得到了較為有效控制。 2023年中央 1號(hào)文件明確提出 “各級(jí)政府要切實(shí)落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度 ”，同年《政府工作報(bào)告》強(qiáng)調(diào)要依法加強(qiáng)耕地管理和加快征地改革。 2023年的中央一號(hào)文件明確提出，要切實(shí)提高耕地質(zhì)量，強(qiáng)化和落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任制，合理引導(dǎo)農(nóng)村節(jié)約集約用地，加大土地復(fù)