【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 水系統(tǒng)的不可替代性 n 城市道路、橋梁設(shè)施，嚴(yán)格講應(yīng)是以市場(chǎng)投入為主 n 園林綠地是城市改善生態(tài)環(huán)境的重要設(shè)施 n 環(huán)衛(wèi)設(shè)施包括垃圾、糞便的收集清運(yùn)處理和公共廁所，從工作上講，包括日常保潔服務(wù) n 防災(zāi)系統(tǒng)沒(méi)有直接的經(jīng)濟(jì)效益，其投入只能是政府直接投資進(jìn)行設(shè)施的建設(shè)和正常維護(hù) 四、目前基礎(chǔ)設(shè)施管理中存在的幾點(diǎn)不 足 以上海為例（一）重建輕管的觀念還沒(méi)有根本轉(zhuǎn)變n 目前上海城市基礎(chǔ)設(shè)施管理中，存在著一種較為普遍的 重建設(shè)過(guò)程管理， 如投融資管理、承發(fā)包管理、文明施工管理，以及社會(huì)穩(wěn)定管理等， 輕運(yùn)營(yíng)和養(yǎng)護(hù)管理 的觀念。n 在這種觀念指導(dǎo)下，建設(shè)過(guò)程中的管理資金得到了項(xiàng)目投資的保障，而對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建成后如何發(fā)揮其最大功能效益卻關(guān)心較少，沒(méi)有引起足夠的重視。 （形態(tài)設(shè)計(jì) 功能開(kāi)發(fā)）n 項(xiàng)目建成之后，營(yíng)運(yùn)成本居高不下，養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)得不到保障，結(jié)果是養(yǎng)護(hù)質(zhì)量低，建成的基礎(chǔ)設(shè)施加速老化，服務(wù)能力和潛力大打折扣。這種情況在市政道路、城市綠化、河道防汛設(shè)施等方面尤為突出。（二）基礎(chǔ)設(shè)施管理的公共財(cái)政體制還沒(méi)有確立n 基礎(chǔ)設(shè)施管理的財(cái)政機(jī)制是 “ 吃飯財(cái)政 ” ，人頭經(jīng)費(fèi)在管理成本支出中占較大比重。同時(shí) 財(cái)政政策又向項(xiàng)目建設(shè)傾斜 ，即城市工程建設(shè)相對(duì)容易獲得資金支撐。安排預(yù)算時(shí)， 建設(shè)經(jīng)費(fèi)直接落實(shí)到具體項(xiàng)目 ，并有完整的核算體系。n 與此相比，城市基礎(chǔ)設(shè)施建成后的 管理經(jīng)費(fèi)預(yù)算要粗放得多，每年的城市管理維護(hù)費(fèi)通常被行政性地切塊劃入各個(gè)管理部門(mén)或地區(qū)， 而不是落實(shí)到具體項(xiàng)目 ；另一方面，當(dāng)由于某種特殊原因需要對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的某些方面進(jìn)行重點(diǎn)整治時(shí)，其經(jīng)費(fèi)則由領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)通過(guò)特殊渠道臨時(shí)調(diào)撥。n 這種把城市基礎(chǔ)設(shè)施日常管理費(fèi)用隱藏在財(cái)政大盤(pán)子中的機(jī)制，加上突擊型、運(yùn)動(dòng)型的管理費(fèi)用支出方法，充分說(shuō)明基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的公共財(cái)政體制還沒(méi)有確立。 （三）管理系統(tǒng)缺乏有機(jī)整合，協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)目前城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的系統(tǒng)過(guò)于分散，協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)。其結(jié)果n 一是各種大小會(huì)議越開(kāi)越多，會(huì)議的時(shí)間越開(kāi)越長(zhǎng)，會(huì)議的層次越開(kāi)越高，但能真正解決問(wèn)題的一攬子決定越來(lái)越少，以至?xí)h的效率越開(kāi)越低。n 二是城市建設(shè)和改造過(guò)程中，常常是增加一項(xiàng)設(shè)施的同時(shí)，拆了另外一項(xiàng)設(shè)施， “ 養(yǎng)護(hù) ” 一項(xiàng)設(shè)施的同時(shí)， “ 影響 ” 了另外一項(xiàng)設(shè)施。比如在近幾年舊區(qū)改造和綠化建設(shè)快速發(fā)展的同時(shí)，公廁設(shè)施遭到了較大破壞，不少地方形成了新的空白點(diǎn)；又如 基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)有時(shí)不配套，建設(shè)周期也不同步， 造成城市道路重復(fù)開(kāi)挖，浪費(fèi)了寶貴資源；再如城市軌道交通建成初期與地面交通銜接不夠協(xié)調(diào)，交通系統(tǒng)的綜合服務(wù)能力未能充分發(fā)揮，等等。 （四）管理先進(jìn)手段應(yīng)用基礎(chǔ)比較薄弱 城市現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施需要配以先進(jìn)的管理手段，這樣才能充分發(fā)揮其功能效益。而上海目前不少方面的城市基礎(chǔ)設(shè)施，其管理手段還比較落后，結(jié)果導(dǎo)致如下一些狀況：n 一是電力、煤氣、自來(lái)水的生產(chǎn)、調(diào)度、輸送等都現(xiàn)代化了，但用戶端的居民面對(duì)的仍是老式的計(jì)量表、不期而至的抄表員和大量的各式帳單，管理效率和服務(wù)水平都比較低；n 二是每年汛期中，我們的防汛手段都是靠大量的人力進(jìn)行 “ 嚴(yán)防死守 ”，缺乏足夠的早期預(yù)警系統(tǒng)、自動(dòng)檢測(cè)設(shè)備和遠(yuǎn)程控制手段；n 三是城市管道系統(tǒng)方面，不少重要節(jié)點(diǎn)的具體位置，如各種關(guān)鍵性的控制閥門(mén)僅僅有少數(shù)老的技術(shù)人員清楚，遇到緊急情況，非得找到特定的知情人員不可，未能通過(guò)現(xiàn)代化的技術(shù)手段將這些關(guān)鍵部位明示化、程序化；n 四是已經(jīng)建成的一些信息化技術(shù)手段還沒(méi)有能夠充分發(fā)揮作用，不同部門(mén)的系統(tǒng)沒(méi)有能夠互通互連，缺乏日常的信息收集和傳輸手段，系統(tǒng)提供的數(shù)據(jù)得不到及時(shí)更新，由于體制原因，信息共享機(jī)制無(wú)法形成。 五、 深化基礎(chǔ)設(shè)施管理改革的若干設(shè)想 （一）以基礎(chǔ)設(shè)施的生命周期為依據(jù)，科學(xué)確定管理資金n 舉一例說(shuō)明，國(guó)際有關(guān)組織對(duì)路面老化的研究成果指出，路面老化隨著時(shí)間的推移而加速，在預(yù)期壽命前 60%（ 12年）的時(shí)間里，道路質(zhì)量下降40%。在隨后的 15%（ 3年）的時(shí)間里，質(zhì)量下降 40%。如果在第 5年時(shí)進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，只需進(jìn)行單層表面處理，成本為每平方碼 ；如果延誤至第 12年開(kāi)始養(yǎng)護(hù)，則需要進(jìn)行修復(fù)，每平方碼成本支出將達(dá) ；更有甚者，如果延誤至第 15年開(kāi)始養(yǎng)護(hù)，則需要重建道路，成本為每平方碼 。 因此，基礎(chǔ)設(shè)施管理不僅要支出，而且要及時(shí)地 “ 支出 ”。n 轉(zhuǎn)變政府職能，逐漸把養(yǎng)護(hù)性的工作從政府職能中分離出去的改革方向無(wú)疑是正確合理的。但是， 分離出去的僅是一種可以市場(chǎng)化的作業(yè)行為，要堅(jiān)決防止各級(jí)管理部門(mén)以此為借口推卸基礎(chǔ)設(shè)施的養(yǎng)護(hù)管理責(zé)任。n 及時(shí)、高質(zhì)量地養(yǎng)護(hù)各項(xiàng)城市基礎(chǔ)設(shè)施，必須有相應(yīng)的管理投入為保障。 建議以基礎(chǔ)設(shè)施的生命周期為依據(jù)，科學(xué)確定設(shè)施的養(yǎng)護(hù)、維修成本，并建立穩(wěn)定的資金來(lái)源渠道，以穩(wěn)固基礎(chǔ)設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)的財(cái)政基礎(chǔ)。（二）加快建立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的公共財(cái)政體制n 在每年的財(cái)政預(yù)算中要對(duì)城市管理支出做出明確的規(guī)定，其支出幅度要同基礎(chǔ)設(shè)施投資形成一定的比例。n 另外，隨著城市 GDP和財(cái)政收入的增長(zhǎng)，基礎(chǔ)設(shè)施管理支出也應(yīng)相應(yīng)提高，從而保證管理能保持一定的力度。 （三）整合現(xiàn)有管理系統(tǒng)，解決管理協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)的問(wèn)題n 針對(duì)目前基礎(chǔ)設(shè)施管理系統(tǒng)分散、協(xié)調(diào)程序多、協(xié)調(diào)效率低的現(xiàn)狀，建議在市政府機(jī)構(gòu)合并的基礎(chǔ)上，按照各類基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)在的屬性進(jìn)行職能組合，將 20余個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施子項(xiàng)分為若干大系統(tǒng)，將過(guò)多的系統(tǒng)外協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)內(nèi)協(xié)調(diào)，系統(tǒng)內(nèi)的大部分協(xié)調(diào)工作又可以通過(guò)制度化的手段進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)楣ぷ饕?guī)程，從而大大提高基礎(chǔ)設(shè)施管理效率。n 建議把城市基礎(chǔ)設(shè)施按服務(wù)特性分成 “ 通、供、保、防、用 ”五大類系統(tǒng)，其主要作用在于增強(qiáng)每一類系統(tǒng)內(nèi)部管理的協(xié)調(diào)性。如長(zhǎng)期以來(lái)城市道路和城市交通分屬不同的部門(mén)，道路建設(shè)、交通管理和交通組織間存在一定的不協(xié)調(diào)，把這三方面歸入 “ 通 ” 類系統(tǒng)，并建立一種閉合溝通機(jī)制，將有助于管理者增強(qiáng)對(duì) “ 系統(tǒng) ” 的歸屬感，降低協(xié)調(diào)成本。同樣把 “ 電 ” 、 “氣 ” 、 “ 水 ” 歸入一個(gè) “ 供 ” 類系統(tǒng)，便于從總體能源結(jié)構(gòu)、城市供應(yīng)結(jié)構(gòu)方面進(jìn)行平衡，以減少不同公用品供給數(shù)量、品種和價(jià)格方面的結(jié)構(gòu)矛盾。（四）確立數(shù)字化管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，改善基礎(chǔ)設(shè)施管理技術(shù)手段n 對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行現(xiàn)代化管理，從技術(shù)手段上看，數(shù)字化是基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)建立基礎(chǔ)設(shè)施管理數(shù)據(jù)庫(kù)和管理平臺(tái)，可以大大提高管理的現(xiàn)代化水平，提高管理效率。n 在這方面 RS、 GPS、 GIS技術(shù)大有作為。我國(guó)目前許多大城市建設(shè)系統(tǒng)有關(guān)專業(yè)部門(mén)，雖已建立了初步的GIS系統(tǒng)，但這些專業(yè)系統(tǒng)各自獨(dú)立，并未構(gòu)成一個(gè)互相溝通的系統(tǒng)，也不能做到信息共享。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施功能交互集成發(fā)揮越來(lái)越明顯，各基礎(chǔ)設(shè)施間也需要有效的溝通手段進(jìn)行協(xié)同工作。因此，及時(shí)、有效、功能強(qiáng)大的集成手段十分重要。n UGIS， Egovernment（五）以制度創(chuàng)新為手段，建立基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)和使用評(píng)估考核機(jī)制n 規(guī)劃、建設(shè)和使用是基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的三個(gè)環(huán)節(jié)，是一個(gè)系統(tǒng)工程。基礎(chǔ)設(shè)施管理應(yīng)當(dāng)涵蓋系統(tǒng)發(fā)展的整個(gè)過(guò)程，管理目標(biāo)的確定和管理效果的評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)以整個(gè)系統(tǒng)為對(duì)象。但基礎(chǔ)設(shè)施工程的實(shí)施又必須分割為規(guī)劃、建設(shè)和使用三個(gè)相對(duì)獨(dú)立的階段，由不同的主體負(fù)責(zé)實(shí)施。n 目前的規(guī)劃、建設(shè)和使用是單流向的線性流程，控制效果差，要克服這種弊端，必須建立規(guī)范的 后評(píng)價(jià)機(jī)制，形成閉合的環(huán)狀流程 ，通過(guò)使用效果的實(shí)踐檢驗(yàn)和監(jiān)督機(jī)制，保證規(guī)劃和建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，提高規(guī)劃、建設(shè)的決策水平。n 在上述項(xiàng)目后評(píng)價(jià)機(jī)制建立的基礎(chǔ)上。以 “ 通、供、保、防、用 ” 五大系統(tǒng)為對(duì)象，建立整體上的管理考核機(jī)制。考核的內(nèi)容包括各類系統(tǒng)中各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)，以及使用過(guò)程中的營(yíng)運(yùn)、養(yǎng)護(hù)及其服務(wù)能力的狀態(tài)評(píng)價(jià)、成本核算、效益計(jì)量等。n 考核可由上海市建設(shè)和管理委員會(huì)主持，由市政府各相關(guān)管理部門(mén)、社會(huì)中介評(píng)估機(jī)構(gòu)、各類公眾組織和市民共同參與?？己俗罱K形成五大類的五份評(píng)估報(bào)告，該報(bào)告構(gòu)成基礎(chǔ)設(shè)施管理 “ 政績(jī)考核 ” 的重要組成部分。（政府績(jī)效評(píng)估、政績(jī)考核體系） 第四節(jié) 城市地下空間的建設(shè)與管理n 城市地下空間是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)地表以下的空間。n 城市空間在平面擴(kuò)展受限的條件下 ， 向高空和向地下發(fā)展是城市發(fā)展的兩個(gè)方向。n 城市在向高空發(fā)展的同時(shí) ,人們一刻也沒(méi)有停止向地下發(fā)展的探索。 n 通常將地下空間豎向?qū)哟蝿澐譃榈叵?30ｍ以上淺層 ,地下30—100 ｍ中層和地下 100ｍ以下深層三個(gè)層次。n 對(duì)于不同層次的用途有的國(guó)家建議 :淺層設(shè)置共同溝敷設(shè)地下管網(wǎng)；中層修建地下街、停車場(chǎng)等；深層建地鐵等。這樣劃分可有效地利用地下空間資源。n 目前國(guó)際上多數(shù)國(guó)家地下空間開(kāi)發(fā)層次仍在地下 30ｍ以上淺層開(kāi)發(fā)階段 ,其用途多為綜合性開(kāi)發(fā)。 n 一個(gè)城市的可開(kāi)發(fā)利用的地下空間資源量一般是城市總面積乘以開(kāi)發(fā)深度的百分之四十。 n 目前 ， 鑒于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)實(shí)力和近期城市建設(shè)的需要 ,我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)利用應(yīng)主要為地下 30ｍ以上的淺層地下空間開(kāi)發(fā)。 城市地下空間的資源優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面 :n 有利于節(jié)約土地n 有利于改善環(huán)境 n 有利于防震減災(zāi) n 有利于節(jié)約能源 n 滿足特殊產(chǎn)業(yè)工藝要求 n 城市地下空間規(guī)劃是現(xiàn)代化城市發(fā)展的必然要求　 n 城市地下空間規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的重要組成部分。共同溝的建設(shè)幾十年來(lái)，一會(huì)兒埋水管，一會(huì)兒埋煤氣管，沿街滿地開(kāi)挖敷設(shè)已給城市居民帶來(lái)了太多的困苦和煩惱。n 1994年底，在上海浦東新區(qū)初步建成了國(guó)內(nèi)第一條規(guī)模較大，距離較長(zhǎng)的共同溝，為國(guó)內(nèi)推行共同溝的建設(shè)開(kāi)了先河。n 張揚(yáng)路共同溝位于浦東新區(qū)，全長(zhǎng) 11． 125公里。共同溝埋設(shè)在張揚(yáng)路兩側(cè)的人行道之下，溝體為鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)，其橫斷面形狀為矩形，由燃?xì)馐液碗娏κ覂刹糠纸M成。燃?xì)馐覟閱为?dú)一孔室，內(nèi)敷設(shè)燃?xì)夤艿?，電力室則敷設(shè) 8根 35萬(wàn)伏電力電纜， 18孔通信電纜和給水管道。共同溝還建造了相當(dāng)齊全的安全配套設(shè)施，有排水系統(tǒng)，通風(fēng)系統(tǒng)，照明系統(tǒng)，通信廣播系統(tǒng)，閉路電視監(jiān)視系統(tǒng)，火災(zāi)檢測(cè)報(bào)警系統(tǒng)，可燃?xì)怏w檢測(cè)報(bào)警系統(tǒng)，氧氣檢測(cè)系統(tǒng)，中央計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)采集與顯示系統(tǒng)。n 共同溝控制中心能掌握溝內(nèi)具體數(shù)據(jù)指標(biāo)，控制各路系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)。n 共同溝， 也稱 “ 地下城市管道綜合走廊 ” 。共同溝是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段時(shí)城市市政配套建設(shè)的一種先進(jìn)模式。法國(guó)巴黎早在 1833年就開(kāi)始興建共同溝。歐洲、日本、美國(guó)等發(fā)達(dá)地區(qū)和國(guó)家的城鎮(zhèn)都在上個(gè)世紀(jì)逐步形成了較完善的地下共同溝系統(tǒng)。n 建設(shè) “共同溝 ”，把城市管線納入 “共同溝 ”統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)城市地下空間的集約利用，從根本上解決 “拉鏈路 ”現(xiàn)象，避免城市空間污染。n 共同溝是 21世紀(jì)新型城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一，它避免了由于埋設(shè)或維修而導(dǎo)致道路多次開(kāi)挖的麻煩，由于管線不接觸土壤和地下水，因此避免了酸堿物質(zhì)的腐蝕，延長(zhǎng)了使用壽命，它還為規(guī)劃發(fā)展需要預(yù)留了寶貴的空間。[1]由于共同溝為各類市政公益管