【文章內(nèi)容簡介】 水系統(tǒng)的不可替代性 n 城市道路、橋梁設(shè)施，嚴格講應(yīng)是以市場投入為主 n 園林綠地是城市改善生態(tài)環(huán)境的重要設(shè)施 n 環(huán)衛(wèi)設(shè)施包括垃圾、糞便的收集清運處理和公共廁所，從工作上講，包括日常保潔服務(wù) n 防災(zāi)系統(tǒng)沒有直接的經(jīng)濟效益，其投入只能是政府直接投資進行設(shè)施的建設(shè)和正常維護 四、目前基礎(chǔ)設(shè)施管理中存在的幾點不 足 以上海為例（一）重建輕管的觀念還沒有根本轉(zhuǎn)變n 目前上海城市基礎(chǔ)設(shè)施管理中，存在著一種較為普遍的 重建設(shè)過程管理， 如投融資管理、承發(fā)包管理、文明施工管理，以及社會穩(wěn)定管理等， 輕運營和養(yǎng)護管理 的觀念。n 在這種觀念指導(dǎo)下，建設(shè)過程中的管理資金得到了項目投資的保障，而對基礎(chǔ)設(shè)施建成后如何發(fā)揮其最大功能效益卻關(guān)心較少，沒有引起足夠的重視。 （形態(tài)設(shè)計 功能開發(fā)）n 項目建成之后，營運成本居高不下，養(yǎng)護經(jīng)費得不到保障，結(jié)果是養(yǎng)護質(zhì)量低，建成的基礎(chǔ)設(shè)施加速老化，服務(wù)能力和潛力大打折扣。這種情況在市政道路、城市綠化、河道防汛設(shè)施等方面尤為突出。（二）基礎(chǔ)設(shè)施管理的公共財政體制還沒有確立n 基礎(chǔ)設(shè)施管理的財政機制是 “ 吃飯財政 ” ，人頭經(jīng)費在管理成本支出中占較大比重。同時 財政政策又向項目建設(shè)傾斜 ，即城市工程建設(shè)相對容易獲得資金支撐。安排預(yù)算時， 建設(shè)經(jīng)費直接落實到具體項目 ，并有完整的核算體系。n 與此相比，城市基礎(chǔ)設(shè)施建成后的 管理經(jīng)費預(yù)算要粗放得多，每年的城市管理維護費通常被行政性地切塊劃入各個管理部門或地區(qū)， 而不是落實到具體項目 ；另一方面，當(dāng)由于某種特殊原因需要對城市基礎(chǔ)設(shè)施的某些方面進行重點整治時，其經(jīng)費則由領(lǐng)導(dǎo)部門通過特殊渠道臨時調(diào)撥。n 這種把城市基礎(chǔ)設(shè)施日常管理費用隱藏在財政大盤子中的機制，加上突擊型、運動型的管理費用支出方法，充分說明基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的公共財政體制還沒有確立。 （三）管理系統(tǒng)缺乏有機整合，協(xié)調(diào)能力不強目前城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的系統(tǒng)過于分散，協(xié)調(diào)能力不強。其結(jié)果n 一是各種大小會議越開越多，會議的時間越開越長，會議的層次越開越高，但能真正解決問題的一攬子決定越來越少，以至?xí)h的效率越開越低。n 二是城市建設(shè)和改造過程中，常常是增加一項設(shè)施的同時，拆了另外一項設(shè)施， “ 養(yǎng)護 ” 一項設(shè)施的同時， “ 影響 ” 了另外一項設(shè)施。比如在近幾年舊區(qū)改造和綠化建設(shè)快速發(fā)展的同時，公廁設(shè)施遭到了較大破壞，不少地方形成了新的空白點；又如 基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)有時不配套，建設(shè)周期也不同步， 造成城市道路重復(fù)開挖，浪費了寶貴資源；再如城市軌道交通建成初期與地面交通銜接不夠協(xié)調(diào)，交通系統(tǒng)的綜合服務(wù)能力未能充分發(fā)揮，等等。 （四）管理先進手段應(yīng)用基礎(chǔ)比較薄弱 城市現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施需要配以先進的管理手段，這樣才能充分發(fā)揮其功能效益。而上海目前不少方面的城市基礎(chǔ)設(shè)施，其管理手段還比較落后，結(jié)果導(dǎo)致如下一些狀況：n 一是電力、煤氣、自來水的生產(chǎn)、調(diào)度、輸送等都現(xiàn)代化了，但用戶端的居民面對的仍是老式的計量表、不期而至的抄表員和大量的各式帳單，管理效率和服務(wù)水平都比較低；n 二是每年汛期中，我們的防汛手段都是靠大量的人力進行 “ 嚴防死守 ”，缺乏足夠的早期預(yù)警系統(tǒng)、自動檢測設(shè)備和遠程控制手段；n 三是城市管道系統(tǒng)方面，不少重要節(jié)點的具體位置，如各種關(guān)鍵性的控制閥門僅僅有少數(shù)老的技術(shù)人員清楚，遇到緊急情況，非得找到特定的知情人員不可，未能通過現(xiàn)代化的技術(shù)手段將這些關(guān)鍵部位明示化、程序化；n 四是已經(jīng)建成的一些信息化技術(shù)手段還沒有能夠充分發(fā)揮作用，不同部門的系統(tǒng)沒有能夠互通互連，缺乏日常的信息收集和傳輸手段，系統(tǒng)提供的數(shù)據(jù)得不到及時更新，由于體制原因，信息共享機制無法形成。 五、 深化基礎(chǔ)設(shè)施管理改革的若干設(shè)想 （一）以基礎(chǔ)設(shè)施的生命周期為依據(jù)，科學(xué)確定管理資金n 舉一例說明，國際有關(guān)組織對路面老化的研究成果指出，路面老化隨著時間的推移而加速，在預(yù)期壽命前 60%（ 12年）的時間里，道路質(zhì)量下降40%。在隨后的 15%（ 3年）的時間里，質(zhì)量下降 40%。如果在第 5年時進行養(yǎng)護，只需進行單層表面處理，成本為每平方碼 ；如果延誤至第 12年開始養(yǎng)護，則需要進行修復(fù)，每平方碼成本支出將達 ；更有甚者，如果延誤至第 15年開始養(yǎng)護，則需要重建道路，成本為每平方碼 。 因此，基礎(chǔ)設(shè)施管理不僅要支出，而且要及時地 “ 支出 ”。n 轉(zhuǎn)變政府職能，逐漸把養(yǎng)護性的工作從政府職能中分離出去的改革方向無疑是正確合理的。但是， 分離出去的僅是一種可以市場化的作業(yè)行為，要堅決防止各級管理部門以此為借口推卸基礎(chǔ)設(shè)施的養(yǎng)護管理責(zé)任。n 及時、高質(zhì)量地養(yǎng)護各項城市基礎(chǔ)設(shè)施，必須有相應(yīng)的管理投入為保障。 建議以基礎(chǔ)設(shè)施的生命周期為依據(jù)，科學(xué)確定設(shè)施的養(yǎng)護、維修成本，并建立穩(wěn)定的資金來源渠道，以穩(wěn)固基礎(chǔ)設(shè)施維修養(yǎng)護的財政基礎(chǔ)。（二）加快建立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的公共財政體制n 在每年的財政預(yù)算中要對城市管理支出做出明確的規(guī)定，其支出幅度要同基礎(chǔ)設(shè)施投資形成一定的比例。n 另外，隨著城市 GDP和財政收入的增長，基礎(chǔ)設(shè)施管理支出也應(yīng)相應(yīng)提高，從而保證管理能保持一定的力度。 （三）整合現(xiàn)有管理系統(tǒng)，解決管理協(xié)調(diào)能力不強的問題n 針對目前基礎(chǔ)設(shè)施管理系統(tǒng)分散、協(xié)調(diào)程序多、協(xié)調(diào)效率低的現(xiàn)狀，建議在市政府機構(gòu)合并的基礎(chǔ)上，按照各類基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)在的屬性進行職能組合，將 20余個基礎(chǔ)設(shè)施子項分為若干大系統(tǒng)，將過多的系統(tǒng)外協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)內(nèi)協(xié)調(diào)，系統(tǒng)內(nèi)的大部分協(xié)調(diào)工作又可以通過制度化的手段進一步轉(zhuǎn)變?yōu)楣ぷ饕?guī)程，從而大大提高基礎(chǔ)設(shè)施管理效率。n 建議把城市基礎(chǔ)設(shè)施按服務(wù)特性分成 “ 通、供、保、防、用 ”五大類系統(tǒng)，其主要作用在于增強每一類系統(tǒng)內(nèi)部管理的協(xié)調(diào)性。如長期以來城市道路和城市交通分屬不同的部門，道路建設(shè)、交通管理和交通組織間存在一定的不協(xié)調(diào)，把這三方面歸入 “ 通 ” 類系統(tǒng)，并建立一種閉合溝通機制，將有助于管理者增強對 “ 系統(tǒng) ” 的歸屬感，降低協(xié)調(diào)成本。同樣把 “ 電 ” 、 “氣 ” 、 “ 水 ” 歸入一個 “ 供 ” 類系統(tǒng)，便于從總體能源結(jié)構(gòu)、城市供應(yīng)結(jié)構(gòu)方面進行平衡，以減少不同公用品供給數(shù)量、品種和價格方面的結(jié)構(gòu)矛盾。（四）確立數(shù)字化管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，改善基礎(chǔ)設(shè)施管理技術(shù)手段n 對城市基礎(chǔ)設(shè)施進行現(xiàn)代化管理，從技術(shù)手段上看，數(shù)字化是基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，通過建立基礎(chǔ)設(shè)施管理數(shù)據(jù)庫和管理平臺，可以大大提高管理的現(xiàn)代化水平，提高管理效率。n 在這方面 RS、 GPS、 GIS技術(shù)大有作為。我國目前許多大城市建設(shè)系統(tǒng)有關(guān)專業(yè)部門，雖已建立了初步的GIS系統(tǒng)，但這些專業(yè)系統(tǒng)各自獨立，并未構(gòu)成一個互相溝通的系統(tǒng)，也不能做到信息共享。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施功能交互集成發(fā)揮越來越明顯，各基礎(chǔ)設(shè)施間也需要有效的溝通手段進行協(xié)同工作。因此，及時、有效、功能強大的集成手段十分重要。n UGIS， Egovernment（五）以制度創(chuàng)新為手段，建立基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)和使用評估考核機制n 規(guī)劃、建設(shè)和使用是基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的三個環(huán)節(jié)，是一個系統(tǒng)工程?；A(chǔ)設(shè)施管理應(yīng)當(dāng)涵蓋系統(tǒng)發(fā)展的整個過程，管理目標(biāo)的確定和管理效果的評價應(yīng)當(dāng)以整個系統(tǒng)為對象。但基礎(chǔ)設(shè)施工程的實施又必須分割為規(guī)劃、建設(shè)和使用三個相對獨立的階段，由不同的主體負責(zé)實施。n 目前的規(guī)劃、建設(shè)和使用是單流向的線性流程，控制效果差，要克服這種弊端，必須建立規(guī)范的 后評價機制，形成閉合的環(huán)狀流程 ，通過使用效果的實踐檢驗和監(jiān)督機制，保證規(guī)劃和建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)，提高規(guī)劃、建設(shè)的決策水平。n 在上述項目后評價機制建立的基礎(chǔ)上。以 “ 通、供、保、防、用 ” 五大系統(tǒng)為對象，建立整體上的管理考核機制?？己说膬?nèi)容包括各類系統(tǒng)中各項基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)，以及使用過程中的營運、養(yǎng)護及其服務(wù)能力的狀態(tài)評價、成本核算、效益計量等。n 考核可由上海市建設(shè)和管理委員會主持，由市政府各相關(guān)管理部門、社會中介評估機構(gòu)、各類公眾組織和市民共同參與?？己俗罱K形成五大類的五份評估報告，該報告構(gòu)成基礎(chǔ)設(shè)施管理 “ 政績考核 ” 的重要組成部分。（政府績效評估、政績考核體系） 第四節(jié) 城市地下空間的建設(shè)與管理n 城市地下空間是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)地表以下的空間。n 城市空間在平面擴展受限的條件下 ， 向高空和向地下發(fā)展是城市發(fā)展的兩個方向。n 城市在向高空發(fā)展的同時 ,人們一刻也沒有停止向地下發(fā)展的探索。 n 通常將地下空間豎向?qū)哟蝿澐譃榈叵?30ｍ以上淺層 ,地下30—100 ｍ中層和地下 100ｍ以下深層三個層次。n 對于不同層次的用途有的國家建議 :淺層設(shè)置共同溝敷設(shè)地下管網(wǎng)；中層修建地下街、停車場等；深層建地鐵等。這樣劃分可有效地利用地下空間資源。n 目前國際上多數(shù)國家地下空間開發(fā)層次仍在地下 30ｍ以上淺層開發(fā)階段 ,其用途多為綜合性開發(fā)。 n 一個城市的可開發(fā)利用的地下空間資源量一般是城市總面積乘以開發(fā)深度的百分之四十。 n 目前 ， 鑒于我國的經(jīng)濟技術(shù)實力和近期城市建設(shè)的需要 ,我國地下空間開發(fā)利用應(yīng)主要為地下 30ｍ以上的淺層地下空間開發(fā)。 城市地下空間的資源優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下幾個方面 :n 有利于節(jié)約土地n 有利于改善環(huán)境 n 有利于防震減災(zāi) n 有利于節(jié)約能源 n 滿足特殊產(chǎn)業(yè)工藝要求 n 城市地下空間規(guī)劃是現(xiàn)代化城市發(fā)展的必然要求　 n 城市地下空間規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的重要組成部分。共同溝的建設(shè)幾十年來，一會兒埋水管，一會兒埋煤氣管，沿街滿地開挖敷設(shè)已給城市居民帶來了太多的困苦和煩惱。n 1994年底，在上海浦東新區(qū)初步建成了國內(nèi)第一條規(guī)模較大，距離較長的共同溝，為國內(nèi)推行共同溝的建設(shè)開了先河。n 張揚路共同溝位于浦東新區(qū)，全長 11． 125公里。共同溝埋設(shè)在張揚路兩側(cè)的人行道之下，溝體為鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)，其橫斷面形狀為矩形，由燃氣室和電力室兩部分組成。燃氣室為單獨一孔室，內(nèi)敷設(shè)燃氣管道，電力室則敷設(shè) 8根 35萬伏電力電纜， 18孔通信電纜和給水管道。共同溝還建造了相當(dāng)齊全的安全配套設(shè)施，有排水系統(tǒng)，通風(fēng)系統(tǒng)，照明系統(tǒng)，通信廣播系統(tǒng)，閉路電視監(jiān)視系統(tǒng)，火災(zāi)檢測報警系統(tǒng)，可燃氣體檢測報警系統(tǒng)，氧氣檢測系統(tǒng)，中央計算機數(shù)據(jù)采集與顯示系統(tǒng)。n 共同溝控制中心能掌握溝內(nèi)具體數(shù)據(jù)指標(biāo)，控制各路系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)。n 共同溝， 也稱 “ 地下城市管道綜合走廊 ” 。共同溝是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段時城市市政配套建設(shè)的一種先進模式。法國巴黎早在 1833年就開始興建共同溝。歐洲、日本、美國等發(fā)達地區(qū)和國家的城鎮(zhèn)都在上個世紀逐步形成了較完善的地下共同溝系統(tǒng)。n 建設(shè) “共同溝 ”，把城市管線納入 “共同溝 ”統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，實現(xiàn)城市地下空間的集約利用，從根本上解決 “拉鏈路 ”現(xiàn)象，避免城市空間污染。n 共同溝是 21世紀新型城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一，它避免了由于埋設(shè)或維修而導(dǎo)致道路多次開挖的麻煩，由于管線不接觸土壤和地下水，因此避免了酸堿物質(zhì)的腐蝕，延長了使用壽命，它還為規(guī)劃發(fā)展需要預(yù)留了寶貴的空間。[1]由于共同溝為各類市政公益管