【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 受到嚴(yán)格監(jiān)督的聯(lián)邦政府?！　÷?lián)邦憲法和司法審查制度構(gòu)成美國建國初期依法行政的基石，為美國的依法行政提供了基本保障?！　∫婪ㄐ姓敲绹鴳椃ǖ囊?，離開了憲法背景，很難對(duì)美國的行政法制度作出合理解釋。美國憲法對(duì)政府依法行政的要求來源于對(duì)三權(quán)分立、聯(lián)邦制、公民基本權(quán)利的規(guī)定?！　←湹线d曾說：“立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)置于同一人手中，不論是一個(gè)人、少數(shù)人或許多人，不論是世襲的、自己任命的或選舉的，均可以公正地?cái)喽ㄊ桥罢??！盵18]美國憲法根據(jù)洛克、孟德斯鳩的分權(quán)理論及英國的政治體制，將立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)分別授予國會(huì)、總統(tǒng)和法院，三權(quán)相互制衡，以確保權(quán)力的合法行使。三權(quán)分立體制在以下三個(gè)方面確保了政府依法行政：立法機(jī)關(guān)創(chuàng)建行政機(jī)構(gòu)和設(shè)定行政機(jī)構(gòu)權(quán)力的范圍；司法機(jī)關(guān)控制行政機(jī)構(gòu)權(quán)力的行使；政府間的關(guān)系由法律調(diào)整，政府公務(wù)員依法管理。　　美國在國家權(quán)力的縱向結(jié)構(gòu)上采用聯(lián)邦制，聯(lián)邦制決定了政府依法行政的必要：聯(lián)邦政府和州政府都只能在憲法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)活動(dòng)，聯(lián)邦政府不能隨意將自己的意志強(qiáng)加于州，州也不得行使屬于聯(lián)邦的權(quán)力，聯(lián)邦政府和州政府的權(quán)限沖突由聯(lián)邦法院依法裁決；聯(lián)邦政府負(fù)有保障聯(lián)邦憲法被忠實(shí)執(zhí)行的義務(wù)、保障個(gè)人憲法權(quán)利的義務(wù)，當(dāng)州政府的行為侵犯公民的憲法權(quán)利時(shí)，受害人可以向法院起訴以獲得救濟(jì)?！　∶绹摹稒?quán)利法案》和第14條憲法修正案規(guī)定了公民享有的基本自由和權(quán)利，公民的自由和權(quán)利為行政權(quán)的行使確立了最低標(biāo)準(zhǔn)，即聯(lián)邦政府及州政府的活動(dòng)不得侵犯公民的基本自由和權(quán)利。對(duì)公民的自由和權(quán)利的保護(hù)決定了依法行政的必要。首先，它要求政府可以為某種行為和不得為某種行為；其次，它要求政府在行使權(quán)力時(shí)必須提供某種程序上的保障；再次，政府如果侵犯公民的自由和權(quán)利，公民可以通過司法審查獲得救濟(jì)?！　∪绻f聯(lián)邦憲法是通過憲政體制的建立來確保政府依法行政的話，那么，司法審查制度則是通過法院的監(jiān)督來保證政府活動(dòng)的合法。美國在建國之后的近100年間，行政法的特點(diǎn)就是：市場(chǎng)加法院，或者立法加法院，行政機(jī)關(guān)的作用不占主導(dǎo)地位。即這一時(shí)期，美國行政法的中心是由法院按照英國普通法和衡平法的原則對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行司法審查。[19]這一時(shí)期，行政機(jī)關(guān)在社會(huì)生活中的作用不占主要地位，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)主要不是由政府干預(yù)，而是由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。法院根據(jù)合同規(guī)則、侵權(quán)行為規(guī)則和財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)則對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督。在需要制定法律進(jìn)行干預(yù)的時(shí)候，立法機(jī)關(guān)往往會(huì)制定詳細(xì)的法律，直接規(guī)定公民的權(quán)利和義務(wù)。在法律遭到破壞時(shí)，由法院進(jìn)行制裁以保障法律的執(zhí)行。在官員違法侵害公民普通法上的權(quán)利時(shí)，法院根據(jù)普通法上的特權(quán)令和衡平法上的制止令、確認(rèn)判決來約束官員的違法行為，同時(shí)也根據(jù)普通法的規(guī)則科處官員個(gè)人的賠償責(zé)任?！　∫话阏J(rèn)為，美國法院的司法審查權(quán)是由1803年馬伯里訴麥迪遜一案確立的，馬歇爾大法官在該案的判決中表明：“任何一種法律如果與憲法相抵觸，最高法院都有權(quán)把它宣告為無效，從而使聯(lián)邦法院成為聯(lián)邦憲法保護(hù)者。”[20]也正是這一案件使得聯(lián)邦最高法院成為聯(lián)邦憲法的最終解釋者。該案除了其憲法意義之外，還具有重要的行政法意義。該案實(shí)際上是一個(gè)復(fù)審行政機(jī)關(guān)行為的案件，即要求行政機(jī)構(gòu)發(fā)給原告委任狀，履行一定的義務(wù)。馬歇爾大法官在判決中也充分肯定了對(duì)行政行為司法審查的必要：“每個(gè)人受到侵害時(shí)，都有權(quán)爭(zhēng)取法律的保護(hù)，政府的職責(zé)之一就是提供此項(xiàng)保護(hù)?！瓏鴦?wù)卿不得剝奪他人既得的權(quán)利，如企圖剝奪他人的既得權(quán)利，則他應(yīng)向法院陳述理由?！盵21]　　司法審查包括違憲審查和違法審查兩部分。違憲審查根據(jù)憲法及其修正案，違法審查根據(jù)制定法、普通法及衡平法原則。行政機(jī)關(guān)的行為要符合制定法的規(guī)定，制定法沒有規(guī)定的，要符合普通法和衡平法原則。行政機(jī)關(guān)必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)依法定程序行為，這是法院對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的基礎(chǔ)性原則。通過司法審查，可以糾正違憲行為，同時(shí)保障聯(lián)邦政府和州政府各自在憲法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)活動(dòng)；可以糾正違法行為，保障相對(duì)人的權(quán)益。司法審查是確保依法行政的最終屏障?！　∶绹姓ㄖ贫仁请S著行政權(quán)的擴(kuò)張而逐步發(fā)展的。美國許多學(xué)者認(rèn)為，1887年州際商業(yè)委員會(huì)的建立標(biāo)志著美國行政法的開端。[22]19世紀(jì)60年代南北戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，美國的工業(yè)開始迅速發(fā)展，工業(yè)化導(dǎo)致城市化以及社會(huì)各階層的沖突等一系列的社會(huì)問題，對(duì)此，立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)無力應(yīng)付。對(duì)于日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)問題，立法機(jī)關(guān)也無力制定詳細(xì)的法律進(jìn)行控制。因而只有試圖利用行政力量來解決這些問題?！　‘?dāng)時(shí)，首先需要解決的是鐵路運(yùn)輸問題。美國從19世紀(jì)30年代開始興建鐵路，政府對(duì)私人修筑鐵路采取支持和鼓勵(lì)的政策。后來，鐵路運(yùn)輸成為壟斷性行業(yè)，采取壟斷價(jià)格和歧視性的區(qū)別價(jià)格，這引起了農(nóng)民和中小企業(yè)的不滿，他們要求政府對(duì)鐵路運(yùn)輸進(jìn)行控制。最初是由州政府對(duì)鐵路公司進(jìn)行控制，但是鐵路運(yùn)輸超過一個(gè)州的范圍，州政府對(duì)此不能進(jìn)行有效控制，只有聯(lián)邦政府才能解決這個(gè)問題。結(jié)果，聯(lián)邦國會(huì)于1887年制定《州際商業(yè)法》，建立了州際商業(yè)委員會(huì)控制鐵路運(yùn)輸。州際商業(yè)委員會(huì)是美國的第一個(gè)獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于總統(tǒng)，具有制定運(yùn)輸政策和決定運(yùn)輸價(jià)格的立法權(quán)，具有執(zhí)行該政策的行政權(quán)，還具有裁決由此而引起的爭(zhēng)端的司法權(quán)。在州際商業(yè)委員會(huì)建立以前，國會(huì)也曾授予行政機(jī)關(guān)委任立法權(quán)或委任司法權(quán)，但不是一個(gè)機(jī)關(guān)同時(shí)行使這三種權(quán)力。州際商業(yè)委員會(huì)是對(duì)傳統(tǒng)三權(quán)分立體制的突破，是聯(lián)邦行政組織的一個(gè)創(chuàng)新，開辟了聯(lián)邦政府由不介入私人經(jīng)營活動(dòng)到控制經(jīng)濟(jì)的新時(shí)代，標(biāo)志著美國現(xiàn)代行政權(quán)的擴(kuò)張，在美國行政法的發(fā)展中具有劃時(shí)代的意義。以后，美國陸續(xù)建立了60多個(gè)獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)，解決了大量的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。　　獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)自建立之是起就受到了反對(duì)，批評(píng)者認(rèn)為這些機(jī)構(gòu)違背了憲法的分權(quán)原則、限制了總統(tǒng)的權(quán)力。但是，由于獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)可以擺脫政治影響、發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)，可以迅速對(duì)管理中出現(xiàn)的問題作出反應(yīng)，可以以合議制的組織形式公正地行使行政裁決權(quán)，美國法院對(duì)獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)采取支持態(tài)度。同時(shí)，法院也認(rèn)識(shí)到對(duì)享有巨大權(quán)力的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)進(jìn)行控制的必要性，因此采取嚴(yán)格的司法審查態(tài)度，防止其對(duì)私人權(quán)利的侵害。這一時(shí)期，由于傳統(tǒng)的司法審查在適用時(shí)程序上受到很大的限制，不能適應(yīng)行政機(jī)關(guān)權(quán)力擴(kuò)張以后對(duì)權(quán)利救濟(jì)的需求，普通法上的司法審查逐漸為法定的司法審查所代替，并且，法院在司法審查中采取嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)，要求獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)行使權(quán)力必須符合下列條件：對(duì)私人科處制裁必須法律的授權(quán)；行政機(jī)關(guān)作出決定的程序，必須能夠保證其決定符合授權(quán)法的規(guī)定；行政決定必須接受司法審查；行政決定的程序必須方便司法審查。[23]　　美國行政權(quán)力迅速擴(kuò)張是在1933年至1946年期間，這一時(shí)期也是美國行政法發(fā)展的最重要階段。1929年，美國爆發(fā)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，直到1933年羅斯福當(dāng)選總統(tǒng)，經(jīng)濟(jì)仍處在蕭條期。為了擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)，羅斯?？偨y(tǒng)推行復(fù)興經(jīng)濟(jì)的新政。新政的主要內(nèi)容是加強(qiáng)國家對(duì)銀行、市場(chǎng)和農(nóng)業(yè)的控制，實(shí)行最低工資制、社會(huì)保障制等。為了執(zhí)行新政的各項(xiàng)措施，許多獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)得以建立、一批授權(quán)行政機(jī)關(guān)管理經(jīng)濟(jì)的法律也被制定。隨著獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)大量涌現(xiàn)，對(duì)于某些獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)權(quán)力的行使，法律沒有規(guī)定必要的程序限制；對(duì)于授權(quán)行政機(jī)關(guān)管理經(jīng)濟(jì)的部分法律，授權(quán)機(jī)關(guān)也沒有規(guī)定聽證程序，或雖規(guī)定了聽證程序但行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行。因此，要求實(shí)現(xiàn)行政程序的標(biāo)準(zhǔn)化、法律化和加強(qiáng)司法審查的呼聲越來越高。在這一壓力下，羅斯?？偨y(tǒng)于1939年命令司法部長任命一個(gè)委員會(huì)研究行政程序問題。二戰(zhàn)后，在該委員會(huì)報(bào)告的基礎(chǔ)上，國會(huì)于1946年制定了《聯(lián)邦行政程序法》。該法規(guī)定了制定行政法規(guī)的程序、行政裁決的程序、司法審查的形式和范圍、聽證官員的地位和權(quán)力，統(tǒng)一了聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的行政程序，為聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)規(guī)定了一個(gè)最低的程序要求，對(duì)于保障依法行政具有重要意義。這一時(shí)期，美國也放棄了主權(quán)豁免原則，承認(rèn)了國家的賠償責(zé)任，制定了《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》，推動(dòng)了美國行政法的現(xiàn)代化。　　《聯(lián)邦行政程序法》制定以后的20年內(nèi)，美國行政法沒有重大的發(fā)展。60年代以來，隨著國會(huì)立法從經(jīng)濟(jì)控制領(lǐng)域轉(zhuǎn)向社會(huì)控制領(lǐng)域、環(huán)保領(lǐng)域和消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域，福利行政、服務(wù)行政興起，行政權(quán)更為廣泛地影響到公民的生活，公民對(duì)行政權(quán)的進(jìn)一步擴(kuò)張及自由裁量權(quán)的不受規(guī)制提出批評(píng)，司法審查的目的也不再局限于防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力侵害私人權(quán)利，而趨向于擴(kuò)大公眾對(duì)行政程序的參與，以督促行政機(jī)關(guān)為公眾提供更多的福利和服務(wù)。因此，對(duì)司法審查原告資格的限制被放寬，凡是受到行政決定影響的人，無論是直接當(dāng)事人，還是競(jìng)爭(zhēng)權(quán)人、一般消費(fèi)者，都有權(quán)提起司法審查。司法審查中的主權(quán)豁免原則也被放棄，受到不利行政決定影響的人可以直接以美利堅(jiān)合眾國為被告。法院還在司法審查中要求行政機(jī)關(guān)在非正式程序的裁決中必須說明理由并制作必要的行政記錄以供法院審查，也加強(qiáng)了行政人員對(duì)侵權(quán)行為的賠償責(zé)任。　　由于過去從程序上和司法審查上限制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力只能保障個(gè)人的利益不受行政機(jī)關(guān)的侵犯，但不能保證行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)符合公共利益，也不能保證行政機(jī)關(guān)可以為公眾提供更多的福利和服務(wù)，因此，有必要實(shí)行行政公開，以補(bǔ)充程序限制和司法審查的不足。于是國會(huì)于1966年對(duì)《聯(lián)邦行政程序法》中關(guān)于行政公開的規(guī)定予以修訂，制定了《情報(bào)自由法》，該法規(guī)定除法定的9類文件外，其它政府文件必須全部公開，任何人有權(quán)要求查閱，行政機(jī)關(guān)不得拒絕。1972年，國會(huì)制定了《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》，規(guī)定咨詢委員會(huì)會(huì)議必須公開。1974年制定《隱私權(quán)法》，以保護(hù)公民的隱私權(quán)和確保公民的自由。1976年制定《陽光下的政府法》，規(guī)定合議機(jī)關(guān)的會(huì)議必須公開。這些法律構(gòu)成了美國行政程序法的重要組成部分，使美國行政法朝著更大的政治參與、朝著行政決策程序的最大透明度方向發(fā)展?！　∶绹姓ń?jīng)過60年代中期和70年代的改革后，直到現(xiàn)在，一直處于反思和改革狀態(tài)?，F(xiàn)階段，四個(gè)范圍的管制革新標(biāo)志著行政法新變革的開始：將公共職能委托給私人部門；以市場(chǎng)約束方式代替命令—控制方式；應(yīng)用市場(chǎng)結(jié)構(gòu)模式——政府公司化；應(yīng)用協(xié)商立法、行政爭(zhēng)議的非正式裁決程序等程序規(guī)則。這些變革的結(jié)果是將公共權(quán)力擴(kuò)展與國家干預(yù)的合法化，轉(zhuǎn)變?yōu)槭构綑?quán)力融合，以及使用私權(quán)力并通過市場(chǎng)機(jī)制達(dá)到公益目的方式合法化。[24]　　綜上，筆者認(rèn)為，美國的行政組織制度、行政程序制度、司法審查制度、行政賠償制度以及國會(huì)和總統(tǒng)對(duì)行政的控制，保障了美國的依法行政。美國的依法行政原則為：　　承認(rèn)法律的最高權(quán)威，要求政府依照法律行使權(quán)力，但法律必須符合一定的標(biāo)準(zhǔn)和包含一定的內(nèi)容，否則法律也可以作為專制統(tǒng)治的工具；　　為了保護(hù)公民的利益不受政府和官員的侵犯，還必須在程序方面對(duì)政府權(quán)利的行使加以限制，政府行使權(quán)力必須遵守正當(dāng)法律程序；　　法律規(guī)定的權(quán)力和程序必須執(zhí)行，為此，必須有保障法律權(quán)威、限制政府權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)利的機(jī)構(gòu)。　　三、法國　　法國是現(xiàn)代行政法的發(fā)源地，素有“行政法母國”之稱。在法國行政法的發(fā)展過程中，行政法院（尤其是國家參事院即最高行政法院）發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，甚至可以說，行政法院造就了法國行政法，造就了法國的行政法治?！　》▏姓ㄔ旱漠a(chǎn)生，與其近代歷史發(fā)展有著極為密切的關(guān)系。法國的普通法院在歷史上所充當(dāng)?shù)慕巧欠▏?dú)立的行政法院系統(tǒng)產(chǎn)生的重要?dú)v史因素。　　法國在17世紀(jì)時(shí)處于王政集權(quán)統(tǒng)治時(shí)期，但國王除了能掌握其私人顧問會(huì)議和專家顧問會(huì)議等的裁判權(quán)外，司法裁判權(quán)幾乎完全淪落到代表地方貴族利益的高等法院，尤其是巴黎高等法院。各高等法院擁有兩項(xiàng)重要的權(quán)力：法規(guī)登記備案權(quán)、具有法規(guī)效力的裁決權(quán)。依據(jù)第一項(xiàng)權(quán)力，一切法令在執(zhí)行前必須先在高等法院登記，如果執(zhí)行了尚未登記的法令，或該法令雖已登記但執(zhí)行結(jié)果與法院見解相異，法院可以認(rèn)為該執(zhí)行行為無效，并可以處罰該官吏。依據(jù)第二項(xiàng)權(quán)力，高等法院的判決具有拘束力，這實(shí)質(zhì)上是司法機(jī)關(guān)在立法。普通法院利用其手中的權(quán)力拒絕登記、拒絕執(zhí)行行政部門反映資產(chǎn)階級(jí)利益和要求的法令，普通法院逐漸成為行政權(quán)的羈絆，普通法院與行政部門之間的對(duì)立與沖突也日趨激烈。1641年，國王通過圣熱爾曼敕令剝奪了高等法院對(duì)涉及王室和行政部門的案件的管轄權(quán)，而將這一權(quán)力交給了王室顧問團(tuán)?！　∨f制度下的高等法院在大革命后被廢除。立憲會(huì)議于1790年8月頒布了《司法組織法典》，其中第2章第10條規(guī)定：“法院不得直接或間接地參與立法活動(dòng)，不得阻止或延緩立法機(jī)構(gòu)所頒布法令的執(zhí)行……違反本規(guī)定的相關(guān)責(zé)任人員將受到處罰?！盵25]第13條規(guī)定：“司法職能有別于、并始終獨(dú)立于行政職能。對(duì)于普通司法法院的法官而言，以任何形式干涉行政機(jī)構(gòu)的活動(dòng)都是一種罪行。”[26]這反映了法國人對(duì)分權(quán)原則的理解：行政機(jī)關(guān)不能行使司法權(quán)，同樣，司法機(jī)關(guān)也不能行使行政權(quán)；裁決行政糾紛的活動(dòng)屬于行政權(quán)的范圍，裁決其他糾紛的活動(dòng)屬于司法權(quán)的范圍，行政糾紛應(yīng)由行政機(jī)關(guān)處理，不應(yīng)由司法機(jī)關(guān)即普通法院處理，否則便是司法權(quán)代替行政權(quán)。上述迄今為止仍然有效的兩個(gè)條款使行政機(jī)關(guān)獲得了很大的獨(dú)立性，并且導(dǎo)致了法國所特有的行政糾紛解決專門機(jī)構(gòu)——行政法院的產(chǎn)生?！　?790年至1799年，這一時(shí)期雖然禁止普通法院受理行政案件，但是對(duì)公民的申訴并沒有考慮設(shè)立獨(dú)立的行政法院來受理，行政審判的組織形式也無相關(guān)規(guī)定。公民對(duì)于行政機(jī)關(guān)違法行為的申訴，只能向上級(jí)行政機(jī)關(guān)提出，由行政人員受理，國家元首掌握最后的決定權(quán)，這種制度稱為行政法官制。　　1799年，國家參事院即最高行政法院誕生。國家參事院的前身是舊制度下的國王參事院。國王參事院本身沒有獨(dú)立的權(quán)力是王室的顧問機(jī)構(gòu)，輔助國王行使立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。國王參事院在大革命時(shí)期被廢除，1799年重建，成為國家參事院，即最高行政法院?！　?799年，憲法第52條規(guī)定：“在執(zhí)政的領(lǐng)導(dǎo)下，國家參事院負(fù)責(zé)草擬法律草案和公共行政條例，解決行政上所發(fā)生的困難?！盵27]據(jù)此，拿破侖仿造舊制度下的國王參事院設(shè)立了國家參事院，作為國家元首的咨詢機(jī)關(guān)，同時(shí)受理行政案件。國家參事院便是法國最高行政法院的前身。雖然《國家參事院組織條例》規(guī)定：“國家參事院對(duì)行政機(jī)關(guān)與法院之間所發(fā)生的爭(zhēng)議和業(yè)經(jīng)部長作出決定的訴訟案件進(jìn)行裁決”[28]，但是在訴訟中，國家參事院僅有“保留審判權(quán)”，即公民不服行政機(jī)關(guān)的決定或認(rèn)