【文章內容簡介】 受到嚴格監(jiān)督的聯邦政府?！　÷摪顟椃ê退痉▽彶橹贫葮嫵擅绹▏跗谝婪ㄐ姓幕?，為美國的依法行政提供了基本保障。　　依法行政是美國憲法的要求，離開了憲法背景，很難對美國的行政法制度作出合理解釋。美國憲法對政府依法行政的要求來源于對三權分立、聯邦制、公民基本權利的規(guī)定?！　←湹线d曾說：“立法權、行政權和司法權置于同一人手中，不論是一個人、少數人或許多人，不論是世襲的、自己任命的或選舉的，均可以公正地斷定是虐政?！盵18]美國憲法根據洛克、孟德斯鳩的分權理論及英國的政治體制，將立法權、行政權和司法權分別授予國會、總統(tǒng)和法院，三權相互制衡，以確保權力的合法行使。三權分立體制在以下三個方面確保了政府依法行政：立法機關創(chuàng)建行政機構和設定行政機構權力的范圍；司法機關控制行政機構權力的行使；政府間的關系由法律調整，政府公務員依法管理?！　∶绹趪覚嗔Φ目v向結構上采用聯邦制，聯邦制決定了政府依法行政的必要：聯邦政府和州政府都只能在憲法規(guī)定的權限范圍內活動，聯邦政府不能隨意將自己的意志強加于州，州也不得行使屬于聯邦的權力，聯邦政府和州政府的權限沖突由聯邦法院依法裁決；聯邦政府負有保障聯邦憲法被忠實執(zhí)行的義務、保障個人憲法權利的義務，當州政府的行為侵犯公民的憲法權利時，受害人可以向法院起訴以獲得救濟?！　∶绹摹稒嗬ò浮泛偷?4條憲法修正案規(guī)定了公民享有的基本自由和權利，公民的自由和權利為行政權的行使確立了最低標準，即聯邦政府及州政府的活動不得侵犯公民的基本自由和權利。對公民的自由和權利的保護決定了依法行政的必要。首先，它要求政府可以為某種行為和不得為某種行為；其次，它要求政府在行使權力時必須提供某種程序上的保障；再次，政府如果侵犯公民的自由和權利，公民可以通過司法審查獲得救濟。　　如果說聯邦憲法是通過憲政體制的建立來確保政府依法行政的話，那么，司法審查制度則是通過法院的監(jiān)督來保證政府活動的合法。美國在建國之后的近100年間，行政法的特點就是：市場加法院，或者立法加法院，行政機關的作用不占主導地位。即這一時期，美國行政法的中心是由法院按照英國普通法和衡平法的原則對行政活動進行司法審查。[19]這一時期，行政機關在社會生活中的作用不占主要地位，經濟活動和社會活動主要不是由政府干預，而是由市場調節(jié)。法院根據合同規(guī)則、侵權行為規(guī)則和財產權規(guī)則對市場進行監(jiān)督。在需要制定法律進行干預的時候，立法機關往往會制定詳細的法律，直接規(guī)定公民的權利和義務。在法律遭到破壞時，由法院進行制裁以保障法律的執(zhí)行。在官員違法侵害公民普通法上的權利時，法院根據普通法上的特權令和衡平法上的制止令、確認判決來約束官員的違法行為，同時也根據普通法的規(guī)則科處官員個人的賠償責任?！　∫话阏J為，美國法院的司法審查權是由1803年馬伯里訴麥迪遜一案確立的，馬歇爾大法官在該案的判決中表明：“任何一種法律如果與憲法相抵觸，最高法院都有權把它宣告為無效，從而使聯邦法院成為聯邦憲法保護者?！盵20]也正是這一案件使得聯邦最高法院成為聯邦憲法的最終解釋者。該案除了其憲法意義之外，還具有重要的行政法意義。該案實際上是一個復審行政機關行為的案件，即要求行政機構發(fā)給原告委任狀，履行一定的義務。馬歇爾大法官在判決中也充分肯定了對行政行為司法審查的必要：“每個人受到侵害時，都有權爭取法律的保護，政府的職責之一就是提供此項保護。……國務卿不得剝奪他人既得的權利，如企圖剝奪他人的既得權利，則他應向法院陳述理由。”[21]　　司法審查包括違憲審查和違法審查兩部分。違憲審查根據憲法及其修正案，違法審查根據制定法、普通法及衡平法原則。行政機關的行為要符合制定法的規(guī)定，制定法沒有規(guī)定的，要符合普通法和衡平法原則。行政機關必須在法律授權的范圍內依法定程序行為，這是法院對行政行為進行司法審查的基礎性原則。通過司法審查，可以糾正違憲行為，同時保障聯邦政府和州政府各自在憲法規(guī)定的權限范圍內活動；可以糾正違法行為，保障相對人的權益。司法審查是確保依法行政的最終屏障?！　∶绹姓ㄖ贫仁请S著行政權的擴張而逐步發(fā)展的。美國許多學者認為，1887年州際商業(yè)委員會的建立標志著美國行政法的開端。[22]19世紀60年代南北戰(zhàn)爭結束后，美國的工業(yè)開始迅速發(fā)展，工業(yè)化導致城市化以及社會各階層的沖突等一系列的社會問題，對此，立法機關和司法機關無力應付。對于日益復雜的經濟問題，立法機關也無力制定詳細的法律進行控制。因而只有試圖利用行政力量來解決這些問題?！　‘敃r，首先需要解決的是鐵路運輸問題。美國從19世紀30年代開始興建鐵路，政府對私人修筑鐵路采取支持和鼓勵的政策。后來，鐵路運輸成為壟斷性行業(yè)，采取壟斷價格和歧視性的區(qū)別價格，這引起了農民和中小企業(yè)的不滿，他們要求政府對鐵路運輸進行控制。最初是由州政府對鐵路公司進行控制，但是鐵路運輸超過一個州的范圍，州政府對此不能進行有效控制，只有聯邦政府才能解決這個問題。結果，聯邦國會于1887年制定《州際商業(yè)法》，建立了州際商業(yè)委員會控制鐵路運輸。州際商業(yè)委員會是美國的第一個獨立管制機構，獨立于總統(tǒng)，具有制定運輸政策和決定運輸價格的立法權，具有執(zhí)行該政策的行政權，還具有裁決由此而引起的爭端的司法權。在州際商業(yè)委員會建立以前，國會也曾授予行政機關委任立法權或委任司法權，但不是一個機關同時行使這三種權力。州際商業(yè)委員會是對傳統(tǒng)三權分立體制的突破，是聯邦行政組織的一個創(chuàng)新，開辟了聯邦政府由不介入私人經營活動到控制經濟的新時代，標志著美國現代行政權的擴張，在美國行政法的發(fā)展中具有劃時代的意義。以后，美國陸續(xù)建立了60多個獨立管制機構，解決了大量的經濟和社會問題?！　—毩⒐苤茩C構自建立之是起就受到了反對，批評者認為這些機構違背了憲法的分權原則、限制了總統(tǒng)的權力。但是，由于獨立管制機構可以擺脫政治影響、發(fā)揮技術優(yōu)勢，可以迅速對管理中出現的問題作出反應，可以以合議制的組織形式公正地行使行政裁決權，美國法院對獨立管制機構采取支持態(tài)度。同時，法院也認識到對享有巨大權力的獨立管制機構進行控制的必要性，因此采取嚴格的司法審查態(tài)度，防止其對私人權利的侵害。這一時期，由于傳統(tǒng)的司法審查在適用時程序上受到很大的限制，不能適應行政機關權力擴張以后對權利救濟的需求，普通法上的司法審查逐漸為法定的司法審查所代替，并且，法院在司法審查中采取嚴格的審查標準，要求獨立管制機構行使權力必須符合下列條件：對私人科處制裁必須法律的授權；行政機關作出決定的程序，必須能夠保證其決定符合授權法的規(guī)定；行政決定必須接受司法審查；行政決定的程序必須方便司法審查。[23]　　美國行政權力迅速擴張是在1933年至1946年期間，這一時期也是美國行政法發(fā)展的最重要階段。1929年，美國爆發(fā)了嚴重的經濟危機，直到1933年羅斯福當選總統(tǒng)，經濟仍處在蕭條期。為了擺脫經濟危機，羅斯?？偨y(tǒng)推行復興經濟的新政。新政的主要內容是加強國家對銀行、市場和農業(yè)的控制，實行最低工資制、社會保障制等。為了執(zhí)行新政的各項措施，許多獨立管制機構得以建立、一批授權行政機關管理經濟的法律也被制定。隨著獨立管制機構大量涌現，對于某些獨立管制機構權力的行使，法律沒有規(guī)定必要的程序限制；對于授權行政機關管理經濟的部分法律，授權機關也沒有規(guī)定聽證程序，或雖規(guī)定了聽證程序但行政機關不執(zhí)行。因此，要求實現行政程序的標準化、法律化和加強司法審查的呼聲越來越高。在這一壓力下，羅斯?？偨y(tǒng)于1939年命令司法部長任命一個委員會研究行政程序問題。二戰(zhàn)后，在該委員會報告的基礎上，國會于1946年制定了《聯邦行政程序法》。該法規(guī)定了制定行政法規(guī)的程序、行政裁決的程序、司法審查的形式和范圍、聽證官員的地位和權力，統(tǒng)一了聯邦行政機關的行政程序，為聯邦行政機關規(guī)定了一個最低的程序要求，對于保障依法行政具有重要意義。這一時期，美國也放棄了主權豁免原則，承認了國家的賠償責任，制定了《聯邦侵權賠償法》，推動了美國行政法的現代化。　　《聯邦行政程序法》制定以后的20年內，美國行政法沒有重大的發(fā)展。60年代以來，隨著國會立法從經濟控制領域轉向社會控制領域、環(huán)保領域和消費者保護領域，福利行政、服務行政興起，行政權更為廣泛地影響到公民的生活，公民對行政權的進一步擴張及自由裁量權的不受規(guī)制提出批評，司法審查的目的也不再局限于防止行政機關濫用權力侵害私人權利，而趨向于擴大公眾對行政程序的參與，以督促行政機關為公眾提供更多的福利和服務。因此，對司法審查原告資格的限制被放寬，凡是受到行政決定影響的人，無論是直接當事人，還是競爭權人、一般消費者，都有權提起司法審查。司法審查中的主權豁免原則也被放棄，受到不利行政決定影響的人可以直接以美利堅合眾國為被告。法院還在司法審查中要求行政機關在非正式程序的裁決中必須說明理由并制作必要的行政記錄以供法院審查，也加強了行政人員對侵權行為的賠償責任。　　由于過去從程序上和司法審查上限制行政機關的權力只能保障個人的利益不受行政機關的侵犯，但不能保證行政機關的活動符合公共利益，也不能保證行政機關可以為公眾提供更多的福利和服務，因此，有必要實行行政公開，以補充程序限制和司法審查的不足。于是國會于1966年對《聯邦行政程序法》中關于行政公開的規(guī)定予以修訂，制定了《情報自由法》，該法規(guī)定除法定的9類文件外，其它政府文件必須全部公開，任何人有權要求查閱，行政機關不得拒絕。1972年，國會制定了《聯邦咨詢委員會法》，規(guī)定咨詢委員會會議必須公開。1974年制定《隱私權法》，以保護公民的隱私權和確保公民的自由。1976年制定《陽光下的政府法》，規(guī)定合議機關的會議必須公開。這些法律構成了美國行政程序法的重要組成部分，使美國行政法朝著更大的政治參與、朝著行政決策程序的最大透明度方向發(fā)展?！　∶绹姓ń涍^60年代中期和70年代的改革后，直到現在，一直處于反思和改革狀態(tài)?，F階段，四個范圍的管制革新標志著行政法新變革的開始：將公共職能委托給私人部門；以市場約束方式代替命令—控制方式；應用市場結構模式——政府公司化；應用協商立法、行政爭議的非正式裁決程序等程序規(guī)則。這些變革的結果是將公共權力擴展與國家干預的合法化，轉變?yōu)槭构綑嗔θ诤?，以及使用私權力并通過市場機制達到公益目的方式合法化。[24]　　綜上，筆者認為，美國的行政組織制度、行政程序制度、司法審查制度、行政賠償制度以及國會和總統(tǒng)對行政的控制，保障了美國的依法行政。美國的依法行政原則為：　　承認法律的最高權威，要求政府依照法律行使權力，但法律必須符合一定的標準和包含一定的內容，否則法律也可以作為專制統(tǒng)治的工具；　　為了保護公民的利益不受政府和官員的侵犯，還必須在程序方面對政府權利的行使加以限制，政府行使權力必須遵守正當法律程序；　　法律規(guī)定的權力和程序必須執(zhí)行，為此，必須有保障法律權威、限制政府權力、保護公民權利的機構?！　∪⒎▏　》▏乾F代行政法的發(fā)源地，素有“行政法母國”之稱。在法國行政法的發(fā)展過程中，行政法院（尤其是國家參事院即最高行政法院）發(fā)揮了至關重要的作用，甚至可以說，行政法院造就了法國行政法，造就了法國的行政法治。　　法國行政法院的產生，與其近代歷史發(fā)展有著極為密切的關系。法國的普通法院在歷史上所充當的角色是法國獨立的行政法院系統(tǒng)產生的重要歷史因素。　　法國在17世紀時處于王政集權統(tǒng)治時期，但國王除了能掌握其私人顧問會議和專家顧問會議等的裁判權外，司法裁判權幾乎完全淪落到代表地方貴族利益的高等法院，尤其是巴黎高等法院。各高等法院擁有兩項重要的權力：法規(guī)登記備案權、具有法規(guī)效力的裁決權。依據第一項權力，一切法令在執(zhí)行前必須先在高等法院登記，如果執(zhí)行了尚未登記的法令，或該法令雖已登記但執(zhí)行結果與法院見解相異，法院可以認為該執(zhí)行行為無效，并可以處罰該官吏。依據第二項權力，高等法院的判決具有拘束力，這實質上是司法機關在立法。普通法院利用其手中的權力拒絕登記、拒絕執(zhí)行行政部門反映資產階級利益和要求的法令，普通法院逐漸成為行政權的羈絆，普通法院與行政部門之間的對立與沖突也日趨激烈。1641年，國王通過圣熱爾曼敕令剝奪了高等法院對涉及王室和行政部門的案件的管轄權，而將這一權力交給了王室顧問團?！　∨f制度下的高等法院在大革命后被廢除。立憲會議于1790年8月頒布了《司法組織法典》，其中第2章第10條規(guī)定：“法院不得直接或間接地參與立法活動，不得阻止或延緩立法機構所頒布法令的執(zhí)行……違反本規(guī)定的相關責任人員將受到處罰?！盵25]第13條規(guī)定：“司法職能有別于、并始終獨立于行政職能。對于普通司法法院的法官而言，以任何形式干涉行政機構的活動都是一種罪行?！盵26]這反映了法國人對分權原則的理解：行政機關不能行使司法權，同樣，司法機關也不能行使行政權；裁決行政糾紛的活動屬于行政權的范圍，裁決其他糾紛的活動屬于司法權的范圍，行政糾紛應由行政機關處理，不應由司法機關即普通法院處理，否則便是司法權代替行政權。上述迄今為止仍然有效的兩個條款使行政機關獲得了很大的獨立性，并且導致了法國所特有的行政糾紛解決專門機構——行政法院的產生?！　?790年至1799年，這一時期雖然禁止普通法院受理行政案件，但是對公民的申訴并沒有考慮設立獨立的行政法院來受理，行政審判的組織形式也無相關規(guī)定。公民對于行政機關違法行為的申訴，只能向上級行政機關提出，由行政人員受理，國家元首掌握最后的決定權，這種制度稱為行政法官制。　　1799年，國家參事院即最高行政法院誕生。國家參事院的前身是舊制度下的國王參事院。國王參事院本身沒有獨立的權力是王室的顧問機構，輔助國王行使立法權、行政權和司法權。國王參事院在大革命時期被廢除，1799年重建，成為國家參事院，即最高行政法院?！　?799年，憲法第52條規(guī)定：“在執(zhí)政的領導下，國家參事院負責草擬法律草案和公共行政條例，解決行政上所發(fā)生的困難?！盵27]據此，拿破侖仿造舊制度下的國王參事院設立了國家參事院，作為國家元首的咨詢機關，同時受理行政案件。國家參事院便是法國最高行政法院的前身。雖然《國家參事院組織條例》規(guī)定：“國家參事院對行政機關與法院之間所發(fā)生的爭議和業(yè)經部長作出決定的訴訟案件進行裁決”[28]，但是在訴訟中，國家參事院僅有“保留審判權”，即公民不服行政機關的決定或認