【文章內(nèi)容簡介】 ，這些思想被進(jìn)一步豐富發(fā)展。正如霍布斯所說，國家起源于“一大群人相互訂立信約”，“按約建立”的“政治國家”的一切行為，包括征稅，都來自于人民的授權(quán)。[英]霍布斯，《利維坦》，黎思復(fù)、黎廷弼譯，商務(wù)印書館1985年版，第128142頁。由于“主權(quán)在民”，納稅人享有一個(gè)主權(quán)者應(yīng)該享有的權(quán)利，國家課征稅收的依據(jù)、具體辦法必須基于納稅人的“同意”，這是納稅人知情權(quán)的邏輯起點(diǎn)。納稅人基于社會契約向國家讓渡部分權(quán)利，包括以稅收形式讓渡部分財(cái)產(chǎn)權(quán)，在這一讓渡的過程中，納稅人擁有以法律形式確保這一讓渡有序進(jìn)行的權(quán)利。二、納稅人知情權(quán)是人權(quán)理論在稅法領(lǐng)域的體現(xiàn)人權(quán)，也稱為基本人權(quán)或者自然權(quán)利，是指“人，因其為人而應(yīng)享有的權(quán)利”戴維米勒，韋農(nóng)波格丹諾，《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》，維基百科。 ，是人以其社會屬性和自然屬性所享有的應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。它主要的含義是每個(gè)人都應(yīng)該受到合乎人權(quán)的對待。人權(quán)首先應(yīng)當(dāng)作為一種道德上的權(quán)利，是人類在平等的基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)人類的全面自由解放應(yīng)當(dāng)享有的利益的要求；其次，人權(quán)作為法律上的權(quán)利，是以民主和法治為基礎(chǔ)，對道德權(quán)利的確認(rèn)，表現(xiàn)為法律確認(rèn)的行為自由。人權(quán)從道德權(quán)利落實(shí)為法定權(quán)利，正是人權(quán)存在的目的和發(fā)展前行的動力。當(dāng)今國際社會，基本道義原則要求維護(hù)和保障人權(quán)，無論在政治上還是經(jīng)濟(jì)上，人權(quán)保障的是否合乎要求成為評判一個(gè)集體優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)。人權(quán)是當(dāng)代公民最核心的應(yīng)然權(quán)利，人權(quán)的范疇中有一類是參與社會事務(wù)的人權(quán)，其中包括知情權(quán)。知情權(quán)作為人權(quán)提出來，首見于法國1789年的《人權(quán)宣言》：“社會有權(quán)要求全體公務(wù)人員報(bào)告其工作”。1946年聯(lián)合國通過的第19號決議中提到：“查情報(bào)自由原為基本人權(quán)之一，且屬聯(lián)合國所致力維護(hù)之一切自由之關(guān)鍵”。后1948年的《世界人權(quán)宣言》中第19條規(guī)定：“人人享有通過任何媒介尋求、接受和傳播信息的自由，而不論國界，也不論口頭的、書寫的、印刷的、采取藝術(shù)形式的或通過他選擇的任何其他媒介”莫紀(jì)宏、王禎軍、戴瑞軍、王毅，《人權(quán)法的新發(fā)展》，中國社會科學(xué)出版社2008年版，第713頁。保障和促進(jìn)人權(quán)是國家公共財(cái)政的終極價(jià)值和根本目的所在，納稅人知情權(quán)則是人權(quán)在稅法領(lǐng)域里的體現(xiàn)。納稅人享有了解有關(guān)的任何事情的真實(shí)情況的權(quán)利，有權(quán)享有被告知與自身納稅義務(wù)有關(guān)的一切信息的權(quán)利。權(quán)利相繼被很多國家的憲法、法律確認(rèn)。1787年《美利堅(jiān)合眾國憲法》第一條第八款規(guī)定：“一切公款收支的報(bào)告和帳目，應(yīng)經(jīng)常公布”。1789年法國的《公民權(quán)與人權(quán)宣言》第14條：“所有公民都有權(quán)親身或者由其代表來確定賦稅的必要性，自由地加以認(rèn)可，注意起用途，決定稅額、稅率、課題、征收方式和時(shí)期”。1911年英國出臺《國會法》，通過法律確立了現(xiàn)代憲政意義上的議會對財(cái)政稅收的控制監(jiān)督和財(cái)政公開的規(guī)定。加拿大1985年通過了《納稅人權(quán)利宣言》，其中條文規(guī)定“加拿大憲法和法律賦予納稅人許多權(quán)利以保護(hù)其在所得稅事務(wù)方面的利益”岳樹民，張松，《納稅人的權(quán)利與義務(wù)》，中國人民大學(xué)出版社2000年版，第102105頁。1946年日本國憲法第91條規(guī)定：“內(nèi)閣必須定期，至少每年一次，就國家財(cái)政狀況向國會及國民提出報(bào)告”。意大利憲法第91條規(guī)定：“內(nèi)閣必須定期，至少每年一次，就國家財(cái)政狀況向國會及國民提出報(bào)告”轉(zhuǎn)引自楊芝青，《納稅人知情權(quán)法律問題研究》，2007年5月，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士論文。三、依法行政是納稅人知情權(quán)的制度基礎(chǔ)依法行政，是指國家機(jī)關(guān)及其行政機(jī)關(guān)的工作人員依據(jù)憲法和法律規(guī)定的職責(zé)和權(quán)限，在法律規(guī)定職權(quán)范圍內(nèi)，依法管理國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等各項(xiàng)社會事務(wù)，有效制約和合理運(yùn)用行政權(quán)力是依法行政的本質(zhì)所在，一切國家行政機(jī)關(guān)和機(jī)關(guān)工作人員必須在法定職權(quán)之內(nèi)，嚴(yán)格按照法律的規(guī)定，充分行使管理國家和社會事務(wù)的行政職能，不得失職越權(quán)，更不得有非法侵害公民合法權(quán)益的行為，依法行政的基本要求是合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知（國發(fā)〔2004〕10號），2004年3月22日，中央政府網(wǎng)站。20世紀(jì)70年代中后期以來，行政管理改革一直是各國政府面臨的共同問題。依法行政正是推動與深化行政管理改革進(jìn)程的有效手段與途徑。一方面，已有的各項(xiàng)相關(guān)行政法律規(guī)范要求行政系統(tǒng)及其工作人員能夠不斷調(diào)整自身的職責(zé)權(quán)限、管理與服務(wù)的程序、方式和方法，以便能夠適時(shí)滿足社會與公民 。各種確保行政管理合法合理化的法律規(guī)范以及要求行政系統(tǒng)在法律規(guī)范范圍內(nèi)履行管理與服務(wù)職責(zé)的法治體制和原則是形成這種動機(jī)的制度與法律保障；另一方面，行政改革要想取得合法權(quán)威與地位，也需要實(shí)現(xiàn)改革方案的法制化和改革過程的合法化，這也正是進(jìn)入新世紀(jì)以來我國政府把實(shí)現(xiàn)依法治國、依法行政作為我國政治與政府戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的根本原因應(yīng)松年，《依法行政論綱》，載《中國法學(xué)》1997年01期第2936頁。權(quán)力作為一種社會存在，本身具有強(qiáng)烈的擴(kuò)張性、侵犯性、排他性、誘惑性、腐朽性、滲透性等不良特性， 如果沒有法律規(guī)范的限制，就很有可能出現(xiàn)濫用權(quán)力、腐敗，乃至于獨(dú)裁的現(xiàn)象黎明，《依法行政通論》，蘭州大學(xué)出版社2004年版，第1217頁。稅收行政系統(tǒng)與社會、與公民發(fā)生著最直接、最經(jīng)常、最廣泛、最具體的關(guān)系，從這個(gè)角度來說，稅收存在于經(jīng)濟(jì)生活中的各個(gè)層面，納稅人受到行政系統(tǒng)侵權(quán)的可能性也就最大。國家民主的實(shí)質(zhì)在于要使公共權(quán)力的運(yùn)行能真正體現(xiàn)人民的共同利益與意志。在現(xiàn)代稅收國家，人民利益與意志的直接與集中體現(xiàn)形式就是各種法律規(guī)范，而依法行政的核心就是要保持行政法律規(guī)范的規(guī)范性與約束力，確保行政管理活動在法律規(guī)范限定的范圍內(nèi)合法合理地進(jìn)行。與此同時(shí)，現(xiàn)代行政法律規(guī)范還規(guī)定了公民和社會組織直接參與行政管理過程的途徑、方式與權(quán)利保障手段，這也構(gòu)成行政管理民主化的一種重要形式與推動力量，因此，保障納稅人的知情權(quán)，充分尊重納稅人對國家稅收信息的知曉權(quán)利，保證納稅人對稅收支出的監(jiān)督權(quán)利，正是依法行政的重要體現(xiàn)。第二章 妨礙我國納稅人知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的因素第一節(jié) 納稅人知情權(quán)法律依據(jù)的不足一、納稅人知情權(quán)的法律依據(jù)國家稅務(wù)總局于2009年11月30日在官方網(wǎng)站上發(fā)布關(guān)于《納稅人權(quán)利與義務(wù)的公告》，把散落在《稅收征管法》及其它相關(guān)法律法規(guī)中的規(guī)定進(jìn)行整理，明確列舉了納稅人擁有的十四項(xiàng)權(quán)利及十項(xiàng)義務(wù)，就納稅人在履行納稅義務(wù)中的權(quán)利與在納稅過程中應(yīng)負(fù)有的義務(wù)進(jìn)行了詳細(xì)解讀。其中知情權(quán)作為納稅人權(quán)利的首項(xiàng)權(quán)利。2011年1月19日，國家稅務(wù)總局又在其官網(wǎng)上公布了《納稅人權(quán)利與義務(wù)的公告》的解讀，涉及四個(gè)方面，其中知情權(quán)的法律依據(jù)是重要組成部分。根據(jù)公告的解讀，知情權(quán)的法律依據(jù)包括： 《稅收征管法》中的第七條：“稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)廣泛宣傳稅收法律、法規(guī)，普及納稅知識，無償?shù)貫榧{稅人提供納稅咨詢服務(wù)”，第八條第一款：“納稅人、扣繳義務(wù)人有權(quán)向稅務(wù)機(jī)關(guān)了解國家稅收法律、行政法規(guī)的規(guī)定以及與納稅程序有關(guān)的情況”；《行政處罰法》的第三十一條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利”，第四十二條：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。當(dāng)事人不承擔(dān)行政機(jī)關(guān)組織聽證的費(fèi)用”；《中華人民共和國行政許可法》第五條：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則，有關(guān)行政許可的規(guī)定應(yīng)當(dāng)公布；未經(jīng)公布的，不得作為實(shí)施行政許可的依據(jù)。行政許可的實(shí)施和結(jié)果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開。符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，申請人有依法取得行政許可的平等權(quán)利，行政機(jī)關(guān)不得歧視”；《中華人民共和國政府信息公開條例》規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況，公開行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件等。 2008年4月2日，國家稅務(wù)總局在《中華人民共和國政府信息公開條例》基礎(chǔ)上，還制定了政府信息公開系列文件，它們也屬于納稅人知情權(quán)的法律依據(jù)。主要有《國家稅務(wù)總局依申請公開政府信息工作規(guī)程》、《國家稅務(wù)總局稅收新聞發(fā)布和新聞發(fā)言人制度》、《國家稅務(wù)總局政府信息公開保密審查辦法》、《國家稅務(wù)總局稅收宣傳工作管理暫行規(guī)定》、《國家稅務(wù)總局政府信息公開目錄》、《國家稅務(wù)總局處理依申請公開政府信息流程》、《國家稅務(wù)總局政府信息公開指南》等2008年4月2日國家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)國家稅務(wù)總局政府信息公開系列文件的通知（國稅發(fā)〔2008〕35號），國家稅務(wù)總局官方網(wǎng)站?！豆妗芳捌浣庾x的出臺，使我國納稅人權(quán)利的保護(hù)力度上了一個(gè)新臺階和層次，對納稅人權(quán)利尤其是知情權(quán)的保護(hù)愈發(fā)重視起來，著實(shí)為我國納稅人權(quán)利保護(hù)開拓了一個(gè)新局面。二、法律依據(jù)存在的問題（一）納稅人知情權(quán)在我國現(xiàn)行憲法存在疏漏如前所述，1787年《美利堅(jiān)合眾國憲法》第一條第八款、1946年日本國憲法第91條、意大利憲法第91條規(guī)定都明確規(guī)定了關(guān)于納稅人知情權(quán)的有關(guān)內(nèi)容。我國《憲法》中沒有公民知情權(quán)的明確規(guī)定，而第56條是唯一涉及稅收的法律規(guī)定，“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)”，該條文僅僅強(qiáng)調(diào)納稅人對國家應(yīng)承擔(dān)的納稅義務(wù)，卻沒有提到征管稅方的義務(wù)，也未提到納稅人權(quán)利。根據(jù)權(quán)利義務(wù)相一致的原則，享有權(quán)利是履行義務(wù)的前提，《憲法》作為國家的根本大法，是保障公民基本權(quán)利的關(guān)鍵，更是保障納稅人權(quán)利的基礎(chǔ)和前提，知情權(quán)在憲法層面的保障缺漏難免會影響該權(quán)利的有效行使。（二）現(xiàn)行的法律依據(jù)過于零散且位階過低我國對知情權(quán)保護(hù)的現(xiàn)有法律依據(jù)散落于各層級、領(lǐng)域內(nèi)，其零散性導(dǎo)致了權(quán)利保護(hù)的不力。我國《立法法》第8條規(guī)定：“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本經(jīng)濟(jì)制度只能指定法律”。我國目前由立法機(jī)關(guān)指定的稅收法律僅有全國人大制定的《中華人民共和國個(gè)人所得稅法》和《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》，全國人大常委會制定的《中華人民共和國稅收征收管理法》，而涉及納稅人權(quán)利的法律僅有《稅收征管法》中的兩個(gè)條文，該法律作為稅收活動中征管環(huán)節(jié)的一部法律，主要作為稅收征管的程序性法律保障，并不能體現(xiàn)納稅人權(quán)利尤其是知情權(quán)的實(shí)質(zhì)性保障，而兩條法律規(guī)定又過于抽象、籠統(tǒng)，影響有效適用。國家稅務(wù)總局出臺的《納稅人權(quán)利公告》及其解讀作為《征管法》的解析，對《稅收征管法》及其相關(guān)法律條文中納稅人享有權(quán)利進(jìn)行整合，明確知情權(quán)的含義與內(nèi)容、實(shí)現(xiàn)途徑等，有利于納稅人知情權(quán)的保護(hù)。不過，《納稅人權(quán)利公告》及其解讀的法律層級僅屬部門規(guī)章，其他個(gè)別涉及納稅人權(quán)利保障的規(guī)定分也分散于多個(gè)行政規(guī)章中。立法層級較低，法律、法規(guī)比例失衡，導(dǎo)致立法保障穩(wěn)定性不夠，權(quán)威性不強(qiáng)，保護(hù)效力太低。我國應(yīng)當(dāng)在深厚的法學(xué)理論基礎(chǔ)之上，通過憲法、法律、法規(guī)明確有關(guān)納稅人知情權(quán)的相關(guān)內(nèi)容，為納稅人知情權(quán)的保護(hù)提供充實(shí)的法律依據(jù)。第二節(jié) 義務(wù)主體的義務(wù)不到位一、立法過程透明度不高稅收立法環(huán)節(jié)是對納稅人權(quán)利進(jìn)行保護(hù)的首要環(huán)節(jié)，加強(qiáng)和完善稅收立法工作，建立健全合理的稅收法律體系，有助于對納稅人知情權(quán)進(jìn)行根源性保護(hù)?！墩鞴芊ā芳捌洹豆妗冯m然提及了對稅收政策和法規(guī)內(nèi)容的知情權(quán)，但限于對這些法律法規(guī)頒布實(shí)施之后的知曉，有關(guān)稅收政策的擬定和法律法規(guī)制定的過程并沒有實(shí)施公開和征求意見的環(huán)節(jié)。我國以往的稅收立法很少廣泛征求納稅人的意見，納稅人往往一無所知，只在新稅法及其政策出臺后，政府及其稅務(wù)部門才大力宣傳新稅法的有關(guān)規(guī)定。直到2005年個(gè)人所得稅法修正案草案規(guī)定個(gè)稅起征點(diǎn)為1500元，鑒于這一標(biāo)準(zhǔn)涉及廣大工薪收入者的切身利益，全社會普遍關(guān)注，為此9月27日在北京舉行聽證會，廣泛聽取包括廣大工薪收入者在內(nèi)的社會各方面的意見和建議，這是《中華人民共和國立法法》頒布后全國人大第一次舉行立法聽證會，也是迄今為止中國最高級別的一次立法聽證會，在中國法制進(jìn)程中將具有里程碑式的意義劉劍文，《稅法學(xué)》（第四版），北京大學(xué)出版社2010年版，第133頁。這次聽證會的召開確實(shí)為稅收政策的公開立法樹立了良好的開端，但是《立法法》規(guī)定的內(nèi)容仍相對簡單，可操作性有待提高，加之稅收領(lǐng)域的聽證也僅限于上述個(gè)別行政行為中，范圍依然過于狹窄。應(yīng)當(dāng)保障納稅人對稅的課征與支出進(jìn)行民主化管理的權(quán)利，納稅人應(yīng)有權(quán)以法律規(guī)定的形式參與稅法的制定。在此須說明的是，立法參與權(quán)并非立法權(quán)。因此，納稅人的該項(xiàng)權(quán)利并不與立法主體的基本理論相沖突。稅收立法是涉及納稅人知情權(quán)的首要、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強(qiáng)和完善稅收政策出臺前的立法過程公開，是對納稅人知情權(quán)的根源性保護(hù)。稅收政策的擬定、法律法規(guī)的制定、稅收負(fù)擔(dān)的分配、稅制結(jié)構(gòu)的選擇、稅目的設(shè)立都關(guān)系到納稅人的切身利益，納稅人有權(quán)了解法律草案的起草與討論的情況、稅收立法的背景、稅收法律草案的起草說明、各項(xiàng)稅法的通過情況等。二、征管環(huán)節(jié)發(fā)布信息范圍窄目前我國稅收信息公開的平臺主要包括：辦稅服務(wù)廳、稅務(wù)機(jī)關(guān)官方網(wǎng)站、電話語音服務(wù)系統(tǒng)——12366納稅服務(wù)熱線或者當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)的納稅服務(wù)咨詢電話、稅收專題輔導(dǎo)會、還有通過稅收管理員、稅務(wù)報(bào)刊雜志、政府公共信息網(wǎng)等渠道來獲取相關(guān)稅收信息，以及稅務(wù)總局公報(bào)、新聞發(fā)布會及其他媒體途徑、稅收宣傳活動等手段。其中，網(wǎng)站屬于公開力度最大、公開途徑最便捷的平臺。根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》的有關(guān)要求，稅務(wù)局網(wǎng)站設(shè)有信息公開專門欄目，為納稅人提供稅收政策法規(guī)、行政許可、辦稅公開以及國家稅務(wù)總局組織機(jī)構(gòu)、人事、財(cái)務(wù)、政府采購等方面信息。但在實(shí)施的過程中，尤其在地方稅務(wù)局網(wǎng)站，仍然存在公開信息時(shí)效滯后的現(xiàn)象，有的地方稅務(wù)局網(wǎng)站專門設(shè)置了電郵問詢平臺和在線答復(fù)，但僅僅告知了郵箱地址，答復(fù)的速度較慢，而且未全部公開，最終納稅人的是否得到滿意答復(fù)也不得而知。同時(shí)，公開內(nèi)容范圍看似較為廣泛，但是形式主義過于明顯。如《國家稅務(wù)總局政府信息公開指南》確立國家稅務(wù)總局主動公開的稅務(wù)信息包括19項(xiàng)內(nèi)容，《國家稅務(wù)總局政府信息公開目錄》有幾十頁的項(xiàng)目，公開的信息即便覆蓋了所有方面也只能是籠統(tǒng)概括的公開了。再者，信息公開方式分為依申請公開和主動公開兩種，對于申請公開，稅務(wù)總局采取以下幾種方式答復(fù)：“（1）屬于公開范圍的，告知該信息或獲取該信息的方式和途徑（2）屬于不