【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 結(jié)算暫行辦法》第13條(三)中規(guī)定：“發(fā)包人超過(guò)約定的支付時(shí)間不支付工程進(jìn)度款，承包人應(yīng)及時(shí)向發(fā)包人發(fā)出要求付款的通知，發(fā)包人收到承包人通知后仍不能按要求付款，可與承包人協(xié)商簽訂延期付款協(xié)議，經(jīng)承包人同意后可延期支付應(yīng)明確延期支付的時(shí)間和從工程計(jì)量結(jié)果確認(rèn)后第15天起計(jì)算應(yīng)付款的利息(利率按同期銀行貸款利率計(jì))。發(fā)包人不按合同約定支付工程進(jìn)度款，雙方又未達(dá)成延期付款協(xié)議，導(dǎo)致施工無(wú)法進(jìn)行，承包人可停止施工，由發(fā)包人承擔(dān)違約責(zé)任。”長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)建筑市場(chǎng)是發(fā)包人的市場(chǎng)。改革開(kāi)放30年的今天，我國(guó)基本建設(shè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)大幅度增加，進(jìn)入了快速增長(zhǎng)期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“八五”期間，我國(guó)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資預(yù)計(jì)完成6．16萬(wàn)億元，其中建筑業(yè)完成3．82萬(wàn)億元，占同期固定資產(chǎn)投資總額的62％。12但值得注意的是，在這繁榮現(xiàn)象的背后，并沒(méi)有改變建筑市場(chǎng)發(fā)包人的情形。承包人常常為了承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目，急于“墊資”施工，甚至去簽訂“陰陽(yáng)合同”，導(dǎo)致大量資金不足甚至根本沒(méi)有資金的項(xiàng)目上馬。于是，出現(xiàn)以下這一系列的“債務(wù)鏈”：發(fā)包人拖欠施工單位，施工單位拖欠農(nóng)民工，引發(fā)多頭債務(wù)糾紛，嚴(yán)重破壞了建筑市場(chǎng)的正常秩序。因此，只有通過(guò)綜合性、系統(tǒng)性、操作性強(qiáng)的法律，有效的治理工程款拖欠這一頑疾，才可能有效規(guī)范基本建設(shè)程序中的各個(gè)環(huán)節(jié)，解決由工程款拖欠引發(fā)的聚眾討債、集體上訪、圍堵政府主要部門等惡性事件。從而對(duì)從源頭上規(guī)范建筑市場(chǎng)的正常秩序有著重要的意義[7]。“百年大計(jì)，質(zhì)量第一”，這句話幾乎是我們走到任何一個(gè)施工現(xiàn)場(chǎng)都會(huì)看到的醒目的大標(biāo)語(yǔ)?？梢?jiàn)現(xiàn)場(chǎng)的安全、工程的質(zhì)量，一直以來(lái)都處在建筑生產(chǎn)最重要的位置。在“4．14”玉樹(shù)大地震中，一座座房屋的倒塌使許多人失去了寶貴的生命。同時(shí)，再一次喚起了我們對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量的關(guān)注。在那么多倒塌的建筑房屋中，除去地震自身破壞的原因，除去因結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、抗震設(shè)計(jì)本身不符合規(guī)定的原因之外，施工過(guò)程中質(zhì)量不過(guò)關(guān)也是一個(gè)很重要的原因。而質(zhì)量不過(guò)關(guān)一個(gè)極其重要的原因在于發(fā)包方在建設(shè)施工之初，建設(shè)資金就不到位。在工程建設(shè)中，再惡意拖欠承包方大量的工程款，這對(duì)于本身就處在不利地位的建筑企業(yè)而言，唯一有效的辦法就是壓低造價(jià)，偷工減料，違反工程強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，使工程質(zhì)量嚴(yán)重降低[8]。曾有報(bào)道，在臺(tái)灣地震中，居然從臺(tái)中縣大里市倒塌的天朝大樓和東勢(shì)大樓的梁柱內(nèi)看到的用沙拉油桶甚至一捆捆報(bào)紙代替鋼筋的嚴(yán)重偷工減料的現(xiàn)象。由上所述，有效解決工程款拖欠這一現(xiàn)象對(duì)保障建筑工程的質(zhì)量安全有著極為重要的意義。只有有效的根除了工程款拖欠這一頑疾，才能真正落實(shí)“百年大計(jì)，質(zhì)量第一”這八個(gè)大字。和諧社會(huì)的構(gòu)建，民生工程的順利開(kāi)展，需要有一個(gè)廉正的社會(huì)環(huán)境。有效的解決工程款拖欠這一普遍存在的社會(huì)現(xiàn)象，在一定范圍內(nèi)可以消除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤。不難設(shè)想，一邊是發(fā)包方為了遲延支付或者干脆少付不付所拖欠的工程款，用一些不符合程序和法律的方法求助于有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部；另一邊是承包方為了減少必要的訴訟程序，可能采取同樣的手段去討好有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部。而身在其中的相關(guān)部門負(fù)責(zé)人往往經(jīng)受不住這種雙重好處的“誘惑”當(dāng)前，在解決工程款拖欠的法律不夠完善、缺乏可操作性的情況下，很容易讓這種不良風(fēng)氣大行其道。因此，如何用法律手段真正有效的解決拖欠工程款問(wèn)題，對(duì)于我們當(dāng)前杜絕腐敗現(xiàn)象的蔓延，進(jìn)一步加強(qiáng)廉正建設(shè)是十分必要的[9]。工程款被大量拖欠，尤其大量惡意拖欠工程款的存在，不僅嚴(yán)重破壞了建筑市場(chǎng)的正常秩序，更重要的是破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則和市場(chǎng)交易信用環(huán)境。在“前清后欠，邊清邊欠”之風(fēng)盛行之下，導(dǎo)致了大量的“三角債”、“多角債”充著建筑市場(chǎng)。目前，一方面是承包方被大量的拖欠工程款，另一方面承包方又拖欠分包企業(yè)的工程款、材料設(shè)備的購(gòu)貨款、農(nóng)民工資和國(guó)家貸款、銀行貸款。承包方也將拖欠貨款作為經(jīng)營(yíng)手段，作為降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的手段。不講信用，不講合同的事情在建筑業(yè)時(shí)常發(fā)生[10]。因此，有效解決工程款拖欠，對(duì)重建建筑市場(chǎng)的良好信用有著重要的作用。而在建筑業(yè)已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)重要支柱產(chǎn)業(yè)的今天，建筑業(yè)自身又涉及到多種行業(yè)多個(gè)部門。因此，也可以說(shuō)建筑市場(chǎng)信用的好壞，可以影響到全社會(huì)的信用。4工程款拖欠的基本問(wèn)題雖然，大量的工程款被拖欠這一社會(huì)問(wèn)題是由多方面原因造成的。但是，在依法治國(guó)的今天，相關(guān)法律法規(guī)的完善與否、現(xiàn)有法律法規(guī)是否具有可操作性、法律法規(guī)用語(yǔ)的規(guī)范程度等，這些因素在很大程度上不僅體現(xiàn)著法律自身的水平，更影響著法律法規(guī)在現(xiàn)實(shí)中的執(zhí)行情況。而法律法規(guī)在現(xiàn)實(shí)生活中執(zhí)行的好壞在一定程度上又影響著人們的法律意識(shí)。正因?yàn)榇嬖谥@樣的一個(gè)“關(guān)系鏈”，所以，相關(guān)法律制度不完善，是造成拖欠工程款一個(gè)最主要的原因。(一)相關(guān)法律分布分散，缺乏可操作性目前，我國(guó)有關(guān)解決拖欠工程款問(wèn)題的法條分散在多部法律中。如《合同法》、《建筑法》、《破產(chǎn)法》以及《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》等。而散見(jiàn)于這些法律中的條文，都是一些基礎(chǔ)簡(jiǎn)單的原則性的規(guī)定，并且這些法條相互之間缺乏應(yīng)有的協(xié)調(diào)與配合，有的對(duì)基本概念的規(guī)定都不一致，加之多數(shù)法條缺乏可操作性，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中執(zhí)行起來(lái)存在一定的困難，致使工程款拖欠這一現(xiàn)象一直都沒(méi)有得到有效的解決。(二)建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)規(guī)定的不明確在合同法》第286條中規(guī)定了建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)。即：“發(fā)包人未按照約定支付價(jià)款的，承包人可以催告發(fā)包人在合理期限內(nèi)支付價(jià)款。發(fā)包人逾期不支付的，除按照建設(shè)工程性質(zhì)不易折價(jià)、拍賣的以外，承包人可以與發(fā)包人協(xié)議將該工程折價(jià)，也可以申請(qǐng)人民法院將該工程拍賣。建設(shè)工程的價(jià)款就該工程折價(jià)或者拍賣的價(jià)款優(yōu)先受償。”從上面所列的關(guān)于工程款清欠方面的法條中，我們可以發(fā)現(xiàn)這個(gè)條文應(yīng)該是最直接和似乎是最有效的解決工程款拖欠這一頑疾的。然而，仔細(xì)讀來(lái)會(huì)發(fā)現(xiàn)本法條依舊有很多地方十分的模糊。如，所謂“按照建設(shè)工程性質(zhì)不易折價(jià)、拍賣”的建設(shè)工程如何確定？“墊資款”是否屬于優(yōu)先受償?shù)姆秶?承包人是否可以放棄承包人的優(yōu)先受償權(quán)?理由何在?這個(gè)看似能有效解決工程款拖欠問(wèn)題的條文，操作執(zhí)行起來(lái)卻不那么容易。(三)發(fā)包方和承包方雙方法律責(zé)任規(guī)定的不平衡《建筑法》第2條中規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)從事建筑活動(dòng)，實(shí)施對(duì)建筑活動(dòng)的監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)遵守本法。本法所稱建筑活動(dòng)，是指各類建筑物及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝活動(dòng)?！痹凇督ㄖā愤@樣一部用來(lái)規(guī)定發(fā)包方與承包方權(quán)利義務(wù)的法律中，更多的則只是規(guī)定承包方的責(zé)任，對(duì)于發(fā)包方拖欠工程款應(yīng)該負(fù)責(zé)任的相關(guān)規(guī)定幾乎是個(gè)空白。其中，在《建筑法》第七章“法律責(zé)任刀一章所列出的17個(gè)條款中，大多數(shù)是規(guī)定承包方在擅自施工，超越等級(jí)違法轉(zhuǎn)包、分包等情況下需要承擔(dān)怎樣的責(zé)任。而只有兩個(gè)條文中涉及到有關(guān)發(fā)包方的責(zé)任，即：建設(shè)單位違法要求降低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等行為的責(zé)任和發(fā)包方違法發(fā)包及超越等級(jí)承攬業(yè)務(wù)等行為的責(zé)任。發(fā)包方與承包方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任在法律設(shè)定上如此懸殊，再加上發(fā)包方與承包方相互的信息不對(duì)稱，這兩個(gè)條件無(wú)疑對(duì)于發(fā)包方來(lái)說(shuō)是一種無(wú)形的“優(yōu)勢(shì)”。于是，發(fā)包方在這種便利的“優(yōu)勢(shì)”下，在巨大的經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，開(kāi)始“貪婪”的拖欠承包方的工程款[11]。(四)建設(shè)工程保證擔(dān)保制度不完善建設(shè)工程自身有投資大、工期長(zhǎng)、不可預(yù)見(jiàn)因素多等特點(diǎn)，在這樣一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)里與此相配套的工程保證擔(dān)保制度又單一。面對(duì)發(fā)包方拖欠工程款的風(fēng)險(xiǎn)，本身就處于不利地位的承包方一時(shí)找不到為其降低風(fēng)險(xiǎn)的辦法；同樣分包商在面對(duì)承包商拖欠工程款時(shí)，也很難找到行之有效的辦法。因此，建設(shè)工程保證擔(dān)保制度的不完善，也是工程款拖欠的原因之一。 執(zhí)行方面的問(wèn)題長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，法院“執(zhí)行難”的問(wèn)題，一直是困擾各級(jí)法院工作的“難點(diǎn)”和“熱點(diǎn)”。大量的法律文書得不到執(zhí)行，“打贏了官司，拿不到錢”、“法律白條滿天飄”這些都是當(dāng)事人對(duì)法院執(zhí)行問(wèn)題的不滿。工程款拖欠的案件難免也受“執(zhí)行難力問(wèn)題的影響。(一)地方保護(hù)主義嚴(yán)重在“形象工程”、“政績(jī)工程”的吸引下，各級(jí)政府部門投資建設(shè)的項(xiàng)目常常在資金不到位的情況下，便開(kāi)工建設(shè)，導(dǎo)致了大量工程款拖欠案件的發(fā)生。而在工程款拖欠案件進(jìn)入執(zhí)行階段時(shí)，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)常常給法院打招呼，批條子，以權(quán)壓法，違法干預(yù)執(zhí)行工作。甚至，少數(shù)案件在審判階段，就受到地方保護(hù)主義的影響，判決本身就不公正。(二)發(fā)包人法律意識(shí)淡薄在建筑業(yè)“拖欠有理、拖欠有利”的大環(huán)境中，發(fā)包人的逃債、賴債思想極其嚴(yán)重。有的債務(wù)人甚至目無(wú)法紀(jì)，視法律和法院審判為兒戲，公開(kāi)肆意的對(duì)抗法院執(zhí)行。一部分當(dāng)事人在訴訟期間預(yù)計(jì)要敗訴時(shí)就挖空心思隱藏、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)。綜合上面幾點(diǎn)的分析，可以得知拖欠工程款案件執(zhí)行受法院內(nèi)外多種因素的影響?！皥?zhí)行難”涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面因素的影響。而如何排除這些不利因素，使工程款拖欠的案件執(zhí)行起來(lái)不再舉步維艱，是當(dāng)前在完善相關(guān)立法的同時(shí)要解決的一個(gè)問(wèn)題[12]。 建筑業(yè)自身的問(wèn)題(一)承包方缺乏對(duì)合同的有效管理在供求失衡的建筑市場(chǎng)，承包方為了爭(zhēng)取能承攬到相對(duì)不多的工程項(xiàng)目，一方面，往往在簽訂合同、落實(shí)資金到位方面給發(fā)包方做出了很多讓步。這其中常見(jiàn)的就是簽訂“黑白合同”。“黑白合同”違反了《招標(biāo)投標(biāo)法》、《合同法》和《建筑法》的有關(guān)規(guī)定，極易造成工程質(zhì)量隱患，對(duì)承包方和發(fā)包方的利益都將帶來(lái)不同程度的損害。其中，“白合同”是指交行政管理部門備案和檢查的合同，“黑合同”是發(fā)包方與承包方簽訂同備案合同條款發(fā)生實(shí)質(zhì)變化的另一份合同。“黑合同”與“白合同”相比，通常是付款方式變?yōu)閴|資施工，工程價(jià)款減少，降低工程質(zhì)量，縮短工期，延期支付工程價(jià)款[5]。這種大量規(guī)避法律規(guī)定的“黑白合同”的存在，會(huì)引發(fā)工程結(jié)算款糾紛，是拖欠工程款的又一原因；另一方面，即使沒(méi)有簽訂“黑白合同”，發(fā)包方往往也只把簽訂合同當(dāng)作一個(gè)程序性的事項(xiàng)看待。很少對(duì)業(yè)主的履約能力、過(guò)去的誠(chéng)信記錄進(jìn)行過(guò)問(wèn)，這也為日后的拖欠現(xiàn)象埋下了隱患。另外，在合同管理的過(guò)程中，一些企業(yè)并沒(méi)有派專人負(fù)責(zé)，以至于沒(méi)有及時(shí)發(fā)現(xiàn)業(yè)主的違約行為，又沒(méi)有詳細(xì)的記錄，也就失去了索取工程款時(shí)的有力的書面證據(jù)。 (二)承包方缺乏維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)訴訟作為法律賦予每個(gè)公民爭(zhēng)取自己合法權(quán)益的一種法律活動(dòng)，本應(yīng)作為解決有關(guān)糾紛的一種有效手段。而幾千年來(lái)，在“以和為貴”的中國(guó)，老百姓潛意識(shí)里有一種“厭訴”的心理。在建筑領(lǐng)域，承包方普遍不愿意打官司，又有如下兩方面特殊的原因：一方面，承包方怕因此而得罪業(yè)主，影響到以后承攬工程的機(jī)會(huì)；另一方面，目前通過(guò)訴訟的方式解決工程款拖欠糾紛既耗時(shí)又耗力，而且能夠成功的案例很少。其實(shí)，從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，正是承包方害怕訴訟的心理，“縱容”了發(fā)包方在工程款拖欠的數(shù)目和時(shí)間上越來(lái)越放肆。(三)缺乏既懂法律又懂技術(shù)的復(fù)合型建設(shè)監(jiān)理人才建設(shè)工程監(jiān)理是指針對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)，社會(huì)化、專業(yè)化的建設(shè)工程監(jiān)理單位接受業(yè)主的委托和授權(quán)，根據(jù)國(guó)家批準(zhǔn)的工程項(xiàng)目建設(shè)文件、有關(guān)工程建設(shè)的法律、法規(guī)和建設(shè)監(jiān)理合同，以及其他工程建設(shè)合同所進(jìn)行的旨在實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資目的微觀監(jiān)督管理活動(dòng)?！苯ㄔO(shè)部和原國(guó)家計(jì)委聯(lián)合發(fā)布的《工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》第9條指出，工程建設(shè)監(jiān)理的主要內(nèi)容是控制工程建設(shè)的投資、建設(shè)工期和工程質(zhì)量；進(jìn)行工程建設(shè)合同管理，協(xié)調(diào)有關(guān)單位之間的工作關(guān)系。因此，建設(shè)工程監(jiān)理的主要工作內(nèi)容可以歸納為“三控、一管、一協(xié)調(diào)”。即：投資控制、工期控制、質(zhì)量控制、合同管理和組織協(xié)調(diào)。由上面監(jiān)理制度概念內(nèi)容及意義的所述，在承包方與發(fā)包方雙方訂立較為科學(xué)完善的施工合同的前提下，監(jiān)理制度對(duì)有效的落實(shí)投資控制、工期控制、質(zhì)量控制、合同管理和組織協(xié)調(diào)等工作，避免發(fā)包方拖欠工程款都具有一定的防治作用。目前，我國(guó)的建設(shè)監(jiān)理工程師大多數(shù)是只懂技術(shù)的“專業(yè)”人才，對(duì)工程進(jìn)度過(guò)程中所涉及到的相關(guān)法律問(wèn)題了解甚少，對(duì)其監(jiān)理工作中遇到的法律問(wèn)題不能及時(shí)采取有效的措施。而職業(yè)律師既不能跟蹤建設(shè)工程的全過(guò)程又不懂建設(shè)工程方面的專業(yè)問(wèn)題。因此，在建設(shè)領(lǐng)域中，缺乏大量既懂技術(shù)又懂法律的“復(fù)合型人才”。一定程度上，復(fù)合型建設(shè)監(jiān)理人才的短缺，成為工程款拖欠埋下了隱患。5工程款拖欠問(wèn)題的防治對(duì)策《合同法》第286條“發(fā)包人未按照約定支付價(jià)款的，承包人可以催告發(fā)包人在合理期限內(nèi)支付價(jià)款。發(fā)包人逾期不支付的，除按照建設(shè)工程性質(zhì)不易折價(jià)、拍賣的以外，承包人可以與發(fā)包人協(xié)議將工程折價(jià)，也可以申請(qǐng)人民法院將該工程拍賣。建設(shè)工程的價(jià)款就該工程折價(jià)或者拍賣的價(jià)款優(yōu)先受償。”自1999年10月1日《合同法》實(shí)施以來(lái)，這個(gè)法條就備受人們的關(guān)注。從字面意思上來(lái)看，似乎是一條有效解決拖欠工程款糾紛的條文。但是，仔細(xì)研究，其本身的操作性不強(qiáng)。因此，被很多人稱之為中看不中用的“休眠條款”。雖然，在2002年6月27日，最高人民法院在《關(guān)于建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)問(wèn)題的批復(fù)》中明確了一些問(wèn)題，但是這個(gè)司法解釋是針對(duì)上海高院的專題請(qǐng)示做出的，所以依舊剩有一些操作性不強(qiáng)的地方，需要通過(guò)完善立法來(lái)解決。本節(jié)是通過(guò)對(duì)本條文的分析，從而提出幾點(diǎn)筆者認(rèn)為需要完善和明確之處。(一)建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)的性質(zhì)首先，先來(lái)解讀一下建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)的性質(zhì)問(wèn)題。關(guān)于建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)的性質(zhì)這一問(wèn)題，學(xué)術(shù)界有過(guò)很多爭(zhēng)論一直持續(xù)至今，歸納起來(lái)主要是以下三種：1）不動(dòng)產(chǎn)留置權(quán)說(shuō)。該觀點(diǎn)源于1991年由國(guó)家工商行政管理局、建設(shè)部聯(lián)合制定的《建設(shè)工程施工合同條例》第28條規(guī)定：“由于甲方(發(fā)包人)違反有關(guān)規(guī)定和約定，經(jīng)辦銀行不能支付工程款，乙方(承包人)可留置部分或全部工程，并予以妥善保護(hù)，由甲方承擔(dān)保護(hù)費(fèi)用。刀該觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)擔(dān)保法中規(guī)定留置權(quán)的客體僅限于動(dòng)產(chǎn)，不利于對(duì)債權(quán)人利益的充分保護(hù)，合同法實(shí)際上擴(kuò)大了可留置財(cái)產(chǎn)的范圍，如果發(fā)包人不按約定支付工程價(jià)款，承包人即可留置該工程，并以此優(yōu)先受償，即建設(shè)工程的承包人對(duì)不動(dòng)產(chǎn)同樣可以行使留置權(quán)?！?）法定抵押說(shuō)。該種觀點(diǎn)主要源于德國(guó)、及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的法律。在《物權(quán)法》第179條中規(guī)定：“為擔(dān)保債務(wù)的履行，債務(wù)人或者第三人不轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的占有，將該財(cái)產(chǎn)抵押給債權(quán)人的，債務(wù)人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形，債權(quán)人有權(quán)就該財(cái)產(chǎn)優(yōu)先受償。前款規(guī)定的債務(wù)人或者第三人為抵押人，債權(quán)人為抵押權(quán)人，提供擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)為抵押財(cái)產(chǎn)?！钡盅簷?quán)所具有如：不可分性、從屬性、物上代位性且以不轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)占有等這些特點(diǎn)也正是建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)