【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 生在不同國(guó)家的兒童所享有的人生機(jī)會(huì)。出生時(shí)平均預(yù)期壽命和學(xué)校教育年限的變化趨勢(shì)是一致的，至少在1990年之前是這樣，但收入和消費(fèi)卻呈現(xiàn)不同的變化趨勢(shì)。盡管近年來的變化趨勢(shì)很大程度上取決于具體所選擇的概念（第3章有詳盡的討論），但是在1980年代中國(guó)和印度踏上快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)軌道之前，全球的收入差距一直在逐漸擴(kuò)大（圖4）。32. 對(duì)于世界上個(gè)人之間的總體不平等，可以分解為國(guó)家間差別和國(guó)家內(nèi)部差別兩部分。十九世紀(jì)初，國(guó)家間差別相對(duì)較小，但是到二十世紀(jì)末，國(guó)家間差別在總體不平等中已經(jīng)占到較大的比例。如果把中國(guó)和印度排除在外，全球不平等程度一直在不斷擴(kuò)大，原因是大多數(shù)其他低收入國(guó)家和富裕國(guó)家之間的差距越來越大。為什么公平是發(fā)展的重要影響因素？33. 國(guó)家內(nèi)部和國(guó)家間長(zhǎng)期存在的這些不平等為什么具有重要的影響？第一個(gè)原因是，這些不平等盤根錯(cuò)節(jié)，相當(dāng)頑固，意味著在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治方面，有些群體的機(jī)會(huì)一直都少于其他公民。大多數(shù)人都認(rèn)為這種過分的不公平是有損公平觀的，特別是受影響的個(gè)人對(duì)此無能為力（第4章）。這一點(diǎn)，不僅符合許多政治哲學(xué)的教義，也切合現(xiàn)行的國(guó)際人權(quán)體系。世界主要宗教的核心道德和倫理教義都包括對(duì)公平的關(guān)注，盡管許多宗教也是造成不公平的根源，歷史上一直都是與不平等的權(quán)力結(jié)構(gòu)聯(lián)系在一起。另外，有實(shí)驗(yàn)性的證據(jù)表明，許多人，但不是所有人，除了關(guān)心個(gè)人的切身福祉之外，在行為方式上也關(guān)注公平的。34. 機(jī)會(huì)不平等和程序不公平之所以受到如此多的關(guān)注，上述這些內(nèi)在原因是重要的因素，但本報(bào)告的主要焦點(diǎn)并不在這方面，而在于公平與發(fā)展之間的工具性關(guān)系，其中特別強(qiáng)調(diào)這種工具性關(guān)系發(fā)揮作用的兩個(gè)渠道：市場(chǎng)不完美時(shí)，機(jī)會(huì)不平等帶來的影響；以及不公平對(duì)一個(gè)社會(huì)所建立制度的質(zhì)量造成的后果。[6]35. 當(dāng)市場(chǎng)不完美時(shí)，權(quán)力和財(cái)富的不平等轉(zhuǎn)化為機(jī)會(huì)的不平等，導(dǎo)致生產(chǎn)潛力遭到浪費(fèi)，資源分配喪失效率。在許多國(guó)家，市場(chǎng)的運(yùn)行并不完美，無論是因?yàn)閮?nèi)在的失效（例如與信息不對(duì)稱有關(guān)的失效），還是因?yàn)檎邘淼呐で?yīng)。宏觀經(jīng)濟(jì)個(gè)案分析表明，資源在不同生產(chǎn)選擇之間的分配效率低下，往往與財(cái)富或地位的差別有關(guān)（第5章）。36. 如果資本市場(chǎng)完美運(yùn)行，投資與財(cái)富分配之間不應(yīng)該存在關(guān)聯(lián)：任何人只要有可以獲利的投資機(jī)會(huì)，都能夠借錢來籌集資金，或通過出售企業(yè)的股權(quán)來籌集資金。但是幾乎在每個(gè)國(guó)家（發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家），資本市場(chǎng)都遠(yuǎn)非完美：信貸按配額分配給潛在的客戶，不同借款人的利率有很大的差別，并且在貸款人和借款人之間，信貸行為也無法與違約風(fēng)險(xiǎn)或影響貸款人預(yù)期回報(bào)的其他經(jīng)濟(jì)因素掛鉤。 例如，在印度的克拉拉邦和泰米爾納德邦，貸款金額越大，利率越低，而在肯尼亞和津巴布韋，不同貿(mào)易群體之間的利率差別也無法用風(fēng)險(xiǎn)差別來解釋。[7]在墨西哥，規(guī)模最小的非正式經(jīng)濟(jì)部門企業(yè)，資本回報(bào)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于大型企業(yè)。37. 由于缺乏明晰的產(chǎn)權(quán)，土地集中擁有的歷史和不完美的租借市場(chǎng)，造成土地市場(chǎng)也存在不完美之處。在加納，由于婦女對(duì)土地的占用權(quán)得不到充分的保障，造成土地的休耕時(shí)間過短，無法保持土壤質(zhì)量，從而造成土地生產(chǎn)力逐步下降。38. 人力資本的市場(chǎng)也不完美，原因是父母代替子女做決定，而且身處地點(diǎn)、見識(shí)以及性別、種姓、宗教或種族方面的歧視都影響預(yù)期的投資回報(bào)率。歧視和角色定位（這些都是促使群體間的不平等自我復(fù)制的機(jī)制）會(huì)打擊受歧視群體中個(gè)人的自尊心、上進(jìn)心和表現(xiàn)。這些都會(huì)降低個(gè)人的發(fā)展?jié)摿蜑榻?jīng)濟(jì)作出貢獻(xiàn)的能力。39. 最近在印度進(jìn)行的一項(xiàng)研究以令人驚訝的證據(jù)說明了角色定位對(duì)個(gè)人表現(xiàn)的影響。實(shí)驗(yàn)內(nèi)容是要求不同種姓的兒童做一些簡(jiǎn)單的練習(xí)，例如解迷宮，并且根據(jù)成績(jī)提供實(shí)際的金錢獎(jiǎng)勵(lì)。實(shí)驗(yàn)的主要成果是，如果實(shí)驗(yàn)主持者不公開宣布兒童的種姓，則低種姓兒童的成績(jī)與高種姓兒童并駕齊驅(qū)，如果宣布種姓，則前者的成績(jī)會(huì)顯著降低（圖5）。如果在現(xiàn)實(shí)世界中天賦受到類似的抑制，就意味著社會(huì)角色定位會(huì)造成潛在產(chǎn)出的損失。注：此圖所示為在多個(gè)不同的實(shí)驗(yàn)中，低種姓和高種姓兒童正確解出的迷宮數(shù)量，參加實(shí)驗(yàn)的兒童來自多個(gè)印度村莊。前兩組實(shí)驗(yàn)和最后三組實(shí)驗(yàn)的差別之處在于獎(jiǎng)勵(lì)方式：前者是根據(jù)正確解出迷宮的數(shù)量發(fā)給獎(jiǎng)金（計(jì)數(shù)制），后者是向解出迷宮數(shù)最多者發(fā)給獎(jiǎng)金（錦標(biāo)制）。40. 經(jīng)濟(jì)和政治不平等與制度的發(fā)展受阻有關(guān)聯(lián)。不公平對(duì)長(zhǎng)期發(fā)展過程產(chǎn)生影響的第二個(gè)渠道就是塑造經(jīng)濟(jì)和政治制度（第6章）。制度決定對(duì)人的激勵(lì)和制約，并提供市場(chǎng)運(yùn)行所需的環(huán)境。不同的制度，是復(fù)雜的歷史過程的結(jié)果，這些過程反映一個(gè)社會(huì)中不同個(gè)人和群體的利益和政治影響力結(jié)構(gòu)。從這個(gè)角度看，出現(xiàn)市場(chǎng)不完美并不一定是偶然的，而可能是因?yàn)槭袌?chǎng)以特定的方式分配收入或權(quán)力。按照這種觀點(diǎn)，在社會(huì)制度問題上就會(huì)出現(xiàn)社會(huì)沖突，會(huì)促使控制權(quán)力的人采用對(duì)自己有利的方式來塑造制度。41. 這里的核心觀點(diǎn)是，權(quán)力的不平等會(huì)形成將權(quán)力、地位和財(cái)富的不平等永久化的制度，這種情況通常也不利于長(zhǎng)期增長(zhǎng)所依賴的投資、創(chuàng)新和冒險(xiǎn)。良好的經(jīng)濟(jì)制度在根本上是公平的：社會(huì)要繁榮，就必須創(chuàng)造促使絕大多數(shù)人口進(jìn)行投資和創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制。但是，要出現(xiàn)這樣的公平的經(jīng)濟(jì)制度，必要條件就是權(quán)力分配不存在高度的不平等，并且對(duì)公職人員行使權(quán)力進(jìn)行制約。國(guó)家間對(duì)比數(shù)據(jù)的基本規(guī)律以及歷史記述都表明，那些走上促進(jìn)持續(xù)繁榮的制度化道路的國(guó)家，是因?yàn)檎斡绊懥蜋?quán)力平衡的公平度增加，才走上了這種制度化道路。42. 對(duì)歐洲在北美和南美各殖民地的早期制度和長(zhǎng)期發(fā)展道路進(jìn)行比較，可以提供一個(gè)范例。南美的殖民地當(dāng)年到處都有充裕的非技術(shù)勞動(dòng)力，有大量的美洲土著和外來的非洲奴隸，與采礦技術(shù)和大規(guī)模種植園農(nóng)業(yè)結(jié)合在一起，為建立土地所有權(quán)和政治權(quán)力高度集中的資源采掘型等級(jí)制社會(huì)提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。相比之下在北美，勞動(dòng)力的稀缺使得引入等級(jí)制社會(huì)結(jié)構(gòu)的類似嘗試未能得逞，但其中不包括農(nóng)業(yè)氣候條件使奴隸制具有經(jīng)濟(jì)可行性的地方，例如美國(guó)的南方地區(qū)。在美國(guó)的北方地區(qū)，因?yàn)榇嬖趯?duì)自由勞動(dòng)力的競(jìng)爭(zhēng)，建立了不平等程度較低的土地所有制模式，企業(yè)出現(xiàn)較快的擴(kuò)張，識(shí)字率和基礎(chǔ)教育也得到快速提高。最終形成的經(jīng)濟(jì)和政治制度長(zhǎng)期保持穩(wěn)定，對(duì)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了積極的促進(jìn)作用。經(jīng)濟(jì)和政治競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的公平化43. 我們?cè)谑澜绺鞯赜^察到的經(jīng)濟(jì)和政治不平等，有一部分來源于機(jī)會(huì)的不平等。無論是從內(nèi)在性還是從工具性角度看，機(jī)會(huì)的不平等都是不利的。機(jī)會(huì)不平等會(huì)加劇經(jīng)濟(jì)效率的低下、政治沖突以及制度的脆弱性。從中可能得出哪些政策上的啟示？相對(duì)于世界銀行、其他多邊機(jī)構(gòu)和許多國(guó)家的政府目前已經(jīng)采納的減貧方案，這些政策啟示是否意味著應(yīng)采納不同的方案？44. 我們認(rèn)為，從公平的角度出發(fā)分析問題，可以改進(jìn)減貧方案。與大多數(shù)其他人相比，通常窮人的發(fā)言權(quán)小、收入低、享受的服務(wù)少。如果社會(huì)更加公平，為所有人提供更好的機(jī)會(huì)，窮人可以得到“雙重紅利”。第一，機(jī)會(huì)的增加，窮人更多地參與發(fā)展過程，可讓窮人直接受益。第二，提高公平程度，可以改善制度，更有效地管理沖突，包括窮人的潛在資源在內(nèi)，社會(huì)上的所有潛在資源都可以得到更好的利用，因此發(fā)展過程本身也會(huì)更加成功，更有彈性。反過來，貧窮國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的提高也有助于減少全球的不平等現(xiàn)象。45. 收入差距增加，減貧的增長(zhǎng)彈性下降，這說明了讓窮人更多地分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果的意義所在。換句話說，如果初始的收入差距較小，（同樣幅度的）增長(zhǎng)對(duì)減少貧困的影響要大得多。平均而言，對(duì)于收入差距小的國(guó)家，按每天1美元的貧困線計(jì)算，平均收入每增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)，貧困率可降低4個(gè)百分點(diǎn)。在收入差距大的國(guó)家，平均收入增加，貧困率幾乎沒有下降。[8]促進(jìn)公平的政策也會(huì)減少貧困率，通過擴(kuò)大窮人的機(jī)會(huì)直接減少貧困，通過更高水平的持續(xù)發(fā)展間接減少貧困。46. 從公平角度出發(fā)分析問題，在發(fā)展政策制定方面提供了三個(gè)新的視角，至少是三個(gè)往往被忽視的視角： 第一，最好的減貧政策應(yīng)涉及對(duì)主導(dǎo)群體的影響力、特權(quán)或補(bǔ)貼進(jìn)行再分配。政治權(quán)力畸形集中帶來高度不平等的財(cái)富分配，從制度渠道推行基礎(chǔ)廣泛的個(gè)人權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)可能受到阻礙，從而導(dǎo)致服務(wù)提供和市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)扭曲。除非迫使主導(dǎo)群體向機(jī)會(huì)較少的群體出讓發(fā)言權(quán)、影響力和政治資源，否則不可能改變這種狀況。[9] 第二，這種提高公平程度的（權(quán)力、政府開支受益權(quán)和市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)）再分配往往能夠提高效率，但是在政策設(shè)計(jì)上也需要評(píng)估各種可能的取舍方案。某些時(shí)候，通過提高稅率來籌集經(jīng)費(fèi)增設(shè)面向最貧窮人口的學(xué)校，會(huì)極大地打擊人們的進(jìn)取心或投資動(dòng)力（具體程度取決于稅率的高低），以致應(yīng)該停止。在作出此類需要權(quán)衡取舍的政策選擇時(shí)，應(yīng)充分考慮提高公平程度所帶來效益的價(jià)值。如果從長(zhǎng)期看，除了改進(jìn)學(xué)校教育所帶來的眼前的具體好處之外，通過增加用于面向低種姓兒童的學(xué)校的開支，可以削弱社會(huì)上的角色定位模式化心理，并隨之提高學(xué)生的成績(jī)，那么就不應(yīng)忽視這些收益。 第三，將增長(zhǎng)政策和具體旨在實(shí)現(xiàn)公平的政策割裂開來是錯(cuò)誤的。機(jī)會(huì)分配和增長(zhǎng)過程，兩者不是孤立的關(guān)系。影響一個(gè)人的政策也會(huì)影響另一個(gè)人。這不是說，每項(xiàng)政策均需要逐個(gè)考慮個(gè)體的公平：例如，對(duì)某項(xiàng)貿(mào)易改革帶來的不公平效應(yīng)，最好的處理方式未必總是調(diào)整貿(mào)易政策本身（這種方式可能導(dǎo)致貿(mào)易政策更容易被操縱），而是通過社會(huì)安全網(wǎng)、勞動(dòng)力流動(dòng)和教育方面的配套政策進(jìn)行處理。關(guān)鍵在于總體的一攬子政策和相關(guān)程序的公平性。47. 對(duì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的分析清楚地表明，總體政治狀況居于核心位置，為近年來強(qiáng)調(diào)以治理和賦權(quán)的做法提供了依據(jù)。但是，就政治設(shè)計(jì)問題提出建議，既不是世界銀行的本職任務(wù)，也不是世界銀行的比較優(yōu)勢(shì)所在。相反，在總結(jié)政策啟示方面，鑒于政策設(shè)計(jì)需要考慮更廣泛的社會(huì)和政治環(huán)境，并且問責(zé)機(jī)制影響著發(fā)展的有效性，因此我們的著眼點(diǎn)是發(fā)展政策的核心領(lǐng)域。48. 經(jīng)濟(jì)政策的確定無法脫離社會(huì)政治現(xiàn)實(shí)，因此政策的設(shè)計(jì)、導(dǎo)入或改革方式與具體提出的政策建議具有同樣的重要性。如果某個(gè)特定群體因政策改革而遭受損失，這個(gè)集團(tuán)就會(huì)抵制政策改革。如果這個(gè)群體能量強(qiáng)大，通常就會(huì)顛覆改革。因此，改革的可持續(xù)性可能取決于能否將關(guān)于改革造成的分配后果的信息公諸于世，可能還取決于能否形成從改革中受益的中間群體和較貧窮群體的聯(lián)盟，從而直接或間接“ 賦權(quán)” 于相對(duì)弱勢(shì)的社會(huì)成員。49. 政策的實(shí)施也有技術(shù)性的一面。正如我們強(qiáng)調(diào)在作出政策選擇時(shí)需要充分考慮再分配的長(zhǎng)期效益一樣，對(duì)政策選擇的成本也要充分考慮。關(guān)注公平并不改變以下狀況：資產(chǎn)征用（即使是因?yàn)榻鉀Q歷史上受剝奪的宿怨）可能對(duì)未來的投資帶來負(fù)面后果；邊際稅率高，可能會(huì)讓人喪失工作的積極性；或采用通貨膨脹的方式彌補(bǔ)財(cái)政赤字往往導(dǎo)致累退型的隱含稅制、經(jīng)濟(jì)組織混亂以及投資和增長(zhǎng)減速。 簡(jiǎn)而言之，一定不能讓關(guān)注公平成為經(jīng)濟(jì)政策效率低下的借口。50. 本報(bào)告分四大部分討論了公共行動(dòng)在經(jīng)濟(jì)和政治競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境公平化中發(fā)揮的作用。其中三個(gè)部分涉及國(guó)內(nèi)政策：投資于人的能力；擴(kuò)大獲得司法公正、土地和基礎(chǔ)設(shè)施的渠道；以及促進(jìn)市場(chǎng)的公平性。第四個(gè)部分從市場(chǎng)準(zhǔn)入、資源流動(dòng)和治理方面探討了增進(jìn)全球公平的政策。51. 本報(bào)告在通篇的討論中，一方面力求具體和實(shí)用性，一方面又要尊重最佳的具體政策組合取決于國(guó)家的實(shí)際情況這一事實(shí)。蘇丹在教育上面對(duì)的挑戰(zhàn)與埃及不同。拉托維亞和玻利維亞公共部門改革的最優(yōu)次序不可能完全相同。中國(guó)和萊索托實(shí)行衛(wèi)生融資改革的能力也存在差異。因此，要提出具體詳細(xì)的政策建議，總是需要在國(guó)家甚至國(guó)家以下的地區(qū)層次上進(jìn)行。因此，以下所述的所有內(nèi)容都保留了一定程度的通用性，應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的和謹(jǐn)慎的解讀。人的能力52. 兒童早期開發(fā)。在許多發(fā)展中國(guó)家，國(guó)家提供服務(wù)的行動(dòng)放大而不是縮小了人出生時(shí)的不平等。制定公共行動(dòng)方案有一個(gè)指導(dǎo)原則，即人獲得能力盡管反映人的喜好、品位和天賦，但驅(qū)動(dòng)力并不是出生時(shí)的狀況。53. 認(rèn)知能力發(fā)展的差別從很