【文章內(nèi)容簡介】 用，是保障發(fā)展規(guī)劃實施的重要措施?！　　秶摇笆晃濉币?guī)劃綱要》中提出了“建立健全規(guī)劃實施機制”的政策措施，包括“建立分類指導(dǎo)的實施機制、調(diào)整和完善經(jīng)濟政策、健全規(guī)劃管理體制”等幾個方面?！　　丁笆濉本C合交通運輸體系規(guī)劃》，針對交通運輸體系在區(qū)域間、不同運輸方式間和不同運輸方式內(nèi)的結(jié)構(gòu)性矛盾仍然突出，各種運輸方式之間的有效銜接尚未完全形成，交通運輸綜合管理體制改革滯后等問題，在政策措施中提出要“深化體制改革”，加快建立綜合交通運輸管理體制；建立跨區(qū)域、跨行業(yè)的綜合交通運輸規(guī)劃、建設(shè)、運營管理新機制，提高綜合交通運輸體系發(fā)展的質(zhì)量與水平。　　《物流業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃（2014—2020年）》在保障措施中提出，加快推進物流管理體制改革，完善各層級的物流政策綜合協(xié)調(diào)機制，進一步發(fā)揮全國現(xiàn)代物流工作部際聯(lián)席會議作用。法制保障　　針對當前法制建設(shè)滯后的問題，根據(jù)特定領(lǐng)域的特點，加強和完善法制建設(shè)是發(fā)展規(guī)劃實施的重要保障措施?！　　丁笆濉本C合交通運輸體系規(guī)劃》提出加強法制建設(shè)，根據(jù)我國綜合交通運輸體系建設(shè)新形勢需要，研究修訂鐵路法、公路法、收費公路管理條例、鐵路運輸安全保護條例、海上交通安全法、水路運輸管理條例、通用航空飛行管制條例，加快推動制定航道法、航空法、空域使用管理條例、天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營管理條例、郵政企業(yè)專營業(yè)務(wù)范圍的規(guī)定、國防交通法等法律法規(guī)。　　《物流業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃（2014—2020年）》在保障措施中提出，健全物流業(yè)法律法規(guī)體系，抓緊研究制修訂物流業(yè)安全監(jiān)管、交通運輸管理和倉儲管理等相關(guān)法律法規(guī)或部門規(guī)章，開展綜合性法律的立法準備工作，在此基礎(chǔ)上擇機研究制訂物流業(yè)促進方面的法律法規(guī)。　　《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》在“完善政策措施”中提出，加強環(huán)境保護法、大氣污染防治法、清潔生產(chǎn)促進法、固體廢物污染環(huán)境防治法、環(huán)境噪聲污染防治法、環(huán)境影響評價法等法律修訂的基礎(chǔ)研究工作，研究擬訂污染物總量控制、飲用水水源保護、土壤環(huán)境保護、排污許可證管理、畜禽養(yǎng)殖污染防治、機動車污染防治、有毒有害化學品管理、核安全與放射性污染防治、環(huán)境污染損害賠償?shù)确煞ㄒ?guī)。要素保障　　資金、人才、土地、科技等要素是各地區(qū)、各領(lǐng)域發(fā)展的重要支撐，是各類發(fā)展規(guī)劃實施的重要保障。　　《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》針對公共服務(wù)體系建設(shè)中的資金要素，提出健全財力保障機制，包括：完善公共財政預(yù)算，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，拓寬基本公共服務(wù)資金來源等措施，明確要求各級政府要優(yōu)先安排預(yù)算用于基本公共服務(wù)，并確保增長幅度與財力的增長相匹配、同基本公共服務(wù)需求相適應(yīng)，同時，從安排中央資金，充分利用國際金融組織貸款等方面提出了相應(yīng)的措施?！　　段锪鳂I(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃（2014—2020年）》針對物流業(yè)發(fā)展中的人才要素，提出強化人才培養(yǎng)，著力完善物流學科體系和專業(yè)人才培養(yǎng)體系，以提高實踐能力為重點，按照現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)要求，探索形成高等學校、中等職業(yè)學校與有關(guān)部門、科研院所、行業(yè)協(xié)會和企業(yè)聯(lián)合培養(yǎng)人才的新模式。完善在職人員培訓(xùn)體系，鼓勵培養(yǎng)物流業(yè)高層次經(jīng)營管理人才，積極開展職業(yè)培訓(xùn)，提高物流業(yè)從業(yè)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)?！　　秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》針對城市化發(fā)展中的土地要素，提出了創(chuàng)新土地管理制度，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求等措施?！　　丁笆濉本C合交通運輸體系規(guī)劃》、《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》等規(guī)劃均十分重視科技要素，提出了加強科技創(chuàng)新，強化科技支撐等方面的保障措施。管理與建設(shè)保障　　針對地區(qū)或特定領(lǐng)域在管理和自身建設(shè)上存在的問題，提出相應(yīng)的政策措施。通常有完善統(tǒng)計、監(jiān)測、信息等相關(guān)基礎(chǔ)和配套制度等方面?！　　秶摇笆濉币?guī)劃綱要》提出，加強規(guī)劃監(jiān)測評估，要求“完善監(jiān)測評估制度，加強監(jiān)測評估能力建設(shè)，加強服務(wù)業(yè)、節(jié)能減排、氣候變化、勞動就業(yè)、收入分配、房地產(chǎn)等方面統(tǒng)計工作，強化對規(guī)劃實施情況跟蹤分析”?！　　秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》提出，健全監(jiān)測評估，加強城鎮(zhèn)化統(tǒng)計工作，順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展態(tài)勢，建立健全統(tǒng)計監(jiān)測指標體系和統(tǒng)計綜合評價指標體系，規(guī)范統(tǒng)計口徑、統(tǒng)計標準和統(tǒng)計制度方法。加快制定城鎮(zhèn)化發(fā)展監(jiān)測評估體系，實施動態(tài)監(jiān)測與跟蹤分析，開展規(guī)劃中期評估和專項監(jiān)測，推動規(guī)劃順利實施。　　《物流業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃（2014—2020年）》提出了加強統(tǒng)計工作、發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用等政策措施。第二部分 規(guī)劃編制中充分體現(xiàn)各類規(guī)劃的特征與功能發(fā)展規(guī)劃中的總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃除了前述四個方面具有共性的內(nèi)容外，在編制中還應(yīng)根據(jù)各類規(guī)劃的不同特征和不同功能，在規(guī)劃內(nèi)容上突出各自的重點，更好地發(fā)揮各類規(guī)劃的功能與作用。一、各類發(fā)展規(guī)劃的特征總體規(guī)劃　　（1）戰(zhàn)略性　　總體規(guī)劃在同級規(guī)劃體系中處于“統(tǒng)領(lǐng)”地位，重點抓住關(guān)系國家或地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略問題，突出部署戰(zhàn)略方針、戰(zhàn)略任務(wù)、戰(zhàn)略布局、戰(zhàn)略措施和重大政策。國家總體規(guī)劃是國務(wù)院根據(jù)《憲法》和中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的《建議》編制的，是對全國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的總體部署，是組織和動員全國人民為共同目標而奮斗的宏偉藍圖和行動綱領(lǐng)。國家總體規(guī)劃的編制工作始終在黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下進行，各個部門廣泛參與，集中了社會各界、全國各族人民以及海外僑胞的智慧?！　。?）綱領(lǐng)性　　總體規(guī)劃具有綜合協(xié)調(diào)運用各種經(jīng)濟的、行政的、法律的手段促進宏觀調(diào)控目標實現(xiàn)的功能，在國家層面，是國家進行宏觀管理的主要依據(jù)和行動綱領(lǐng)，在整個國家中長期宏觀經(jīng)濟調(diào)控體系中居主導(dǎo)地位，是保持國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展的重要保障；在地方層面，是政府履行公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責的主要依據(jù)和行動綱領(lǐng)?！　。?）綜合性　　總體規(guī)劃主要針對關(guān)系全國或某一地區(qū)發(fā)展全局，明確戰(zhàn)略意圖、重點任務(wù)、重大布局和重大政策，涉及到工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化同步”的發(fā)展路徑，以及經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的發(fā)展布局。　　針對總體規(guī)劃的特征，在總體規(guī)劃編制中，一是抓住經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題，突出戰(zhàn)略性，二是抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，突出綱領(lǐng)性，三是抓住經(jīng)濟社會發(fā)展的各個主要方面，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，突出綜合性。專項規(guī)劃　　專項規(guī)劃涉及范圍廣，不同的領(lǐng)域、不同的層級對專項規(guī)劃的深度與廣度存在多樣的要求。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃、綜合交通運輸體系規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等都屬于專項規(guī)劃。對主要由市場發(fā)揮作用的領(lǐng)域，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，專項規(guī)劃主要體現(xiàn)出指導(dǎo)性；而主要由政府發(fā)揮作用的領(lǐng)域，如節(jié)能、環(huán)保等，專項規(guī)劃則體現(xiàn)較強的指令性與約束性。與此同時，國家級專項規(guī)劃相對更突出“指導(dǎo)性、預(yù)測性、宏觀性”，而市縣級專項規(guī)劃則更加注重“指導(dǎo)性、針對性、約束性和可操作性”。盡管專項規(guī)劃有諸多特征，但是通過對專項規(guī)劃的歷史演進與發(fā)展趨勢進行分析，其基本特征仍可以歸納為指導(dǎo)性、針對性與操作性?！　。?）指導(dǎo)性　　專項規(guī)劃的第一個特征是指導(dǎo)性。計劃經(jīng)濟時代，專項規(guī)劃是以指令性計劃為主的，生產(chǎn)計劃、基本建設(shè)計劃、運輸計劃、物資分配計劃等均是中央統(tǒng)籌調(diào)配資源的手段，地方政府、企業(yè)單位的自主空間非常小。改革開放以后，我國逐漸邁向社會主義市場經(jīng)濟，市場開始發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)作用，市場主體的自主性大大增強，指令性計劃在“七五”計劃以后就停止了?！　　鞍宋濉庇媱澮院?，專項規(guī)劃的指導(dǎo)性特征逐步凸顯，主要體現(xiàn)在兩大方面：一是編制專項規(guī)劃的領(lǐng)域日趨嚴格，編制國家級專項規(guī)劃原則上限于關(guān)系國民經(jīng)濟和社會發(fā)展大局、需要國務(wù)院審批和核準重大項目以及安排國家投資數(shù)額較大的領(lǐng)域。二是專項規(guī)劃對分支領(lǐng)域規(guī)劃有統(tǒng)領(lǐng)作用，如綜合交通專項規(guī)劃，包括鐵路、公路、水運、航空、管道等分支領(lǐng)域的子規(guī)劃，子規(guī)劃接受上層專項規(guī)劃的指導(dǎo)。因此，專項規(guī)劃以指導(dǎo)性作為基本特征。黨的十八屆三中全會進一步提出發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用，而通過專項規(guī)劃指導(dǎo)相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展是發(fā)揮政府作用的一個重要方面?！　≡趯ｍ椧?guī)劃編制中，必須強化規(guī)劃的指導(dǎo)性，一是對各級政府及部門行為的指導(dǎo)，通過規(guī)劃明確政府工作的重點、方向與目標；二是對市場主體的指導(dǎo)，通過規(guī)劃為市場提供權(quán)威的分析與預(yù)測，描繪該領(lǐng)域的發(fā)展愿景，為市場主體自主決策提供必要的支持條件?！　。?）針對性　　專項規(guī)劃涉及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的許多重要領(lǐng)域，每一項專項規(guī)劃均針對著某一特定的領(lǐng)域，具有特定的編制要求。根據(jù)已經(jīng)出版的《“十二五”國家級轉(zhuǎn)型規(guī)劃匯編》（第一輯和第二輯），共收錄國務(wù)院批準實施的“十二五”國家級專項規(guī)劃87個，涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、資源環(huán)境、科技教育、社會發(fā)展等諸多領(lǐng)域，每個領(lǐng)域內(nèi)部又有許多細分領(lǐng)域，如基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域包括綜合交通、港口布局、鐵路、民用機場、水利發(fā)展、流域治理等許多方面?！　‰S著行業(yè)領(lǐng)域的日趨融合以及政府政策的綜合協(xié)調(diào)性要求，開始出現(xiàn)綜合性與專業(yè)性相互銜接的專項規(guī)劃。北京市“十二五”市級規(guī)劃體系編制目錄提出專項規(guī)劃分為“市級綜合專項規(guī)劃”和“市級一般專項規(guī)劃”兩類。“市級綜合專項規(guī)劃”有19個，包括《北京市“十二五”時期人文北京發(fā)展建設(shè)規(guī)劃》、《北京市“十二五”時期世界城市建設(shè)規(guī)劃》等；“市級一般專項規(guī)劃”有56個，包括經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、社會發(fā)展規(guī)劃和城市建設(shè)管理規(guī)劃等，均體現(xiàn)出較強的針對性特征。無論是綜合性還是專業(yè)性，均是總體規(guī)劃在重點領(lǐng)域的細化深化，必定會表現(xiàn)出相當程度的針對性特征?！　〕酸槍μ囟ǖ念I(lǐng)域，專項規(guī)劃還必須針對該領(lǐng)域發(fā)展的特定階段、突出特定重點、解決特定問題。避免不同領(lǐng)域、不同層級、不同地區(qū)的專項規(guī)劃因缺少針對性而影響規(guī)劃功能作用的發(fā)揮?！　。?）操作性　　專項規(guī)劃是對總體規(guī)劃的細化和落實，相對于總體規(guī)劃，具有更強的操作性?！捌呶濉睍r期以前的專項規(guī)劃本身就是指令性計劃，要求極強的操作性。規(guī)劃體制改革以來，專項規(guī)劃逐步向指導(dǎo)性方向轉(zhuǎn)變，但是在一些特定領(lǐng)域以及行業(yè)、地方規(guī)劃中，操作性仍然非常重要。以《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》為例，該專項規(guī)劃對全國“十二五”期間環(huán)境保護主要指標規(guī)定了嚴格的定量約束，使得規(guī)劃執(zhí)行要求極高。根據(jù)發(fā)展規(guī)劃體系對專項規(guī)劃的功能定位，專項規(guī)劃是政府指導(dǎo)該領(lǐng)域發(fā)展以及審批、核準重大項目，安排政府投資和財政支出預(yù)算的依據(jù)，必然要求具有較強的操作性。　　地方政府與經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)展的實踐聯(lián)系更緊密，更加關(guān)注專項規(guī)劃的操作性。往往在規(guī)劃中落實到具體的建設(shè)項目，并細化到建設(shè)項目的開工時間、投資規(guī)模、建設(shè)選址、土地指標等方面。專項規(guī)劃的操作性不僅體現(xiàn)在具體的建設(shè)項目上，也體現(xiàn)在相關(guān)政策和年度計劃的制定上，而越接近基層，對專項規(guī)劃操作性的要求也越高。在轉(zhuǎn)變政府職能，減少專項規(guī)劃數(shù)量，提高政府執(zhí)行力的背景下，出現(xiàn)了一些專項規(guī)劃向行動計劃轉(zhuǎn)變的趨勢。區(qū)域規(guī)劃　　（1）跨行政區(qū)域　　區(qū)域規(guī)劃是以跨行政區(qū)的特定區(qū)域國民經(jīng)濟和社會發(fā)展為對象編制的規(guī)劃是總體規(guī)劃在特定區(qū)域的細化和落實，長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃就是典型的區(qū)域規(guī)劃。由于規(guī)劃的區(qū)域具有跨行政區(qū)的特征，區(qū)域規(guī)劃在編制與實施中需要充分發(fā)揮各地的優(yōu)勢，平衡各地的利益訴求，創(chuàng)新規(guī)劃實施的機制，綜合運用行政的、經(jīng)濟的、法律的以及協(xié)商的方法編制和實施規(guī)劃?！　。?）地域空間性　　區(qū)域規(guī)劃的對象是一個特定地域范圍，因此是一項地域空間性非常強的工作。不同區(qū)域的歷史背景、基礎(chǔ)條件、發(fā)展環(huán)境存在差異，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的方向、重點也各不相同。區(qū)域規(guī)劃必須把因地制宜作為基本出發(fā)點，發(fā)揮區(qū)域特色優(yōu)勢，結(jié)合區(qū)域發(fā)展的需要和可能，提出未來區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的要求、目標、任務(wù)和路徑，體現(xiàn)當?shù)貙嶋H。同時，區(qū)域規(guī)劃還應(yīng)注重區(qū)域內(nèi)的空間布局，對于規(guī)劃提出的各項重點發(fā)展領(lǐng)域和任務(wù)，在空間上作出合理安排?！　。?）特定目標性　　區(qū)域規(guī)劃區(qū)別于總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃等其他類型發(fā)展規(guī)劃的一個突出特點是特定目標性。政府為解決某一特定地區(qū)、特定時期國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的某一特定問題，通常以區(qū)域規(guī)劃為手段，賦予該區(qū)域特殊的歷史使命，通過一系列戰(zhàn)略任務(wù)的布置，完成既定的目標，解決特定的問題。如2010年，國務(wù)院為提升長江三角洲地區(qū)整體實力和國際競爭力、帶動全國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，出臺了《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》。又如，國家發(fā)展改革委為積極探索經(jīng)濟與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的新模式，建設(shè)好鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)，為我國大江大湖區(qū)域綜合開發(fā)提供良好示范，組織編制了《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》?！　【幹茀^(qū)域規(guī)劃必須充分認識該區(qū)域規(guī)劃的目的意義，緊緊圍繞著特定的規(guī)劃目標，避免規(guī)劃內(nèi)容面面俱到、包羅萬象，而淹沒了規(guī)劃的特定目標。二、各類規(guī)劃的功能總體規(guī)劃　　總體規(guī)劃，即國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要，包括國家級總體規(guī)劃、省級總體規(guī)劃和市縣級總體規(guī)劃。總體規(guī)劃在我國規(guī)劃體系中處于頂層規(guī)劃的地位，是國家或地區(qū)編制專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及制定有關(guān)政策和年度計劃的依據(jù)，也是編制城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的重要依據(jù)?？傮w規(guī)劃的年限一般為五年?！　液偷貐^(qū)總體規(guī)劃的作用主要有，一是闡明國家和地區(qū)戰(zhàn)略意圖，明確政府工作重點，引導(dǎo)市場主體行為；二是規(guī)劃期內(nèi)國家和地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的宏偉藍圖，是國家和地區(qū)人民群眾共同的行動綱領(lǐng)；三是政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護等職責的重要依據(jù)?！　∽鳛橐?guī)劃體系中的頂層規(guī)劃，總體規(guī)劃要考慮相關(guān)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)的需要，增加城鎮(zhèn)化、空間開發(fā)強度、耕地保有量、生態(tài)紅線等空間管控方面的指標,為相關(guān)規(guī)劃、配套政策的制定提供依據(jù)。同時，總體規(guī)劃應(yīng)優(yōu)化規(guī)劃目標、規(guī)劃任務(wù)的期限,既要以五年為主,又要考慮更長時期的遠景發(fā)展,做到遠近結(jié)合，為城鄉(xiāng)、土地、環(huán)保、交通等不同規(guī)劃之間的銜接協(xié)調(diào)創(chuàng)造條件。專項規(guī)劃　　專項規(guī)劃在發(fā)展規(guī)劃體系中具有特定的功能，它與經(jīng)濟社會發(fā)展具有更為直接的聯(lián)系，是總體規(guī)劃在特定領(lǐng)域的細化深化，是政府進行重大決策的重要依據(jù)，能夠有效貼近特定行業(yè)、特定地區(qū)老百姓最迫切的發(fā)展需求，專項規(guī)劃具有非常重要的地位?！　。?）專項規(guī)劃反映經(jīng)濟社會發(fā)展要求　　專項規(guī)劃是發(fā)展規(guī)劃體系中最能夠緊隨經(jīng)濟社會發(fā)展要求，有效滿足特定時期、特定行業(yè)、特定地區(qū)老百姓生存發(fā)展需求的規(guī)劃類型，不同五年規(guī)劃期間，專項規(guī)劃涉及的領(lǐng)域也會有較大的區(qū)別。“十五”期間，國