【文章內(nèi)容簡介】 元。 ”　　第二，稅收先征后返或財(cái)政返還。指地方政府在取得稅收收入后，直接或者以財(cái)政支出的形式，把一定比例或者全部的收入再返還給納
稅人。地方政府通過稅收先征后返或者財(cái)政返還，減少可支配的稅收收入，減輕納稅人的稅收負(fù)擔(dān)，類似于向納稅人提供了減免稅的優(yōu)惠。
尤其是稅收先征后返，被中央政府視為變相的減免稅，2001年1月11日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》，要
求各地區(qū)、各部門檢查糾正各種自行出臺(tái)的稅收先征后返政策，并規(guī)定了具體的懲罰措施。對(duì)財(cái)政返還，由于以財(cái)政支出為中介，在地方政
府財(cái)政自治的范圍之內(nèi)，不僅沒有被禁止，而且實(shí)際上被允許或默許。因此，地方政府對(duì)地方骨干企業(yè)和新投資于本地的企業(yè)通過財(cái)政返還
進(jìn)行稅收補(bǔ)貼的現(xiàn)象非常普遍。如上海市各區(qū)為吸引投資，對(duì)進(jìn)入本地的企業(yè)當(dāng)年地方稅納稅額超過一定數(shù)量的，給予40%一70%的財(cái)政返還
?！　〉谌?，人情引稅。人情引稅主要指無直接利益交換關(guān)系的引稅，因?yàn)槎愂照劭?、?cái)政返回都可以成為引稅的手段，而“人情引稅”則是
指一個(gè)轄區(qū)的政府并不向納稅人提供任何優(yōu)惠，而是憑借人情關(guān)系，游說、拉攏轄區(qū)外的稅源流入?！安幌蚣{稅人提供任何優(yōu)惠”是指稅收
方面的直接優(yōu)惠，并不意味著納稅人得不到任何好處，納稅人通過轉(zhuǎn)移稅源可以贏得流入地政府的感情，可以在其他方面得到關(guān)照，可以在
此后的納稅或其他經(jīng)濟(jì)行為中得到補(bǔ)償，它所提供的優(yōu)惠類似于“期權(quán)”。在基層一些地方，稅務(wù)人員乃至其他公職人員工資獎(jiǎng)金的發(fā)放，
往往和分解到人頭的稅收任務(wù)的完成緊密相關(guān)，為?！俺燥堝X”而利用關(guān)系拉稅的現(xiàn)象屢見不鮮?！　〉谒模I賣稅款。在競爭激烈的情況下，引稅演化為買稅賣稅，即對(duì)把稅源拉入本轄區(qū)的中介人給予稅款總額的一定比例作為報(bào)酬，轄
區(qū)政府取得剩余部分?！百I賣稅款”的行為大多發(fā)生在經(jīng)濟(jì)落后或財(cái)政入不敷出的地區(qū)，一般是在地方政府默許的情況下，由基層財(cái)稅機(jī)構(gòu)
操作買賣地方性稅種。主要手段有兩種:一是域外買賣。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)以列支方式提供經(jīng)費(fèi)，地方稅務(wù)所將本應(yīng)向其他地區(qū)財(cái)稅機(jī)構(gòu)繳納的
稅款買到本地，完成稅收計(jì)劃；二是域內(nèi)買賣。有的地方稅務(wù)所利用其自身機(jī)構(gòu)按經(jīng)濟(jì)區(qū)劃設(shè)置的優(yōu)勢，對(duì)所轄范圍若干個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收收入
進(jìn)行調(diào)控，視本轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或轄區(qū)外鄉(xiāng)鎮(zhèn)為其提供經(jīng)費(fèi)的多少，來確定分配給該鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收的數(shù)額 。　　第五，稅收“打折”。稅收折扣是稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)依法應(yīng)當(dāng)取得的稅收收入不足額征收，而是把一定的折扣額讓渡給納稅人，從而達(dá)到減輕
納稅人稅負(fù)、吸引轄區(qū)外稅收資源流入的目的 。如河南省統(tǒng)一規(guī)定對(duì)建筑安裝營業(yè)稅納稅人，在稅務(wù)機(jī)關(guān)代開建筑安裝營業(yè)稅專用發(fā)票時(shí)，
以票面所載營業(yè)額為計(jì)稅依據(jù)按照3%的法定稅率征收營業(yè)稅，并隨征2%的所得稅，連同城建稅、教育費(fèi)附加，%。但
有的地方政府為引入異地稅源，不隨征所得稅，%的比率征收，%的折扣額。在實(shí)行隨征的其他稅
種，如交通運(yùn)輸業(yè)營業(yè)稅，也存在為吸引稅源流入而擅自不隨征的現(xiàn)象。此外，在稅收?qǐng)?zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的開大頭小尾票、用白條打折收稅等
現(xiàn)象，都是稅收折扣的具體體現(xiàn)。這種稅收競爭方法一般是針對(duì)臨時(shí)性稅源或者是一次性稅源的爭奪，直接以取得稅收收入為目的。　　第六，稅收自由裁量權(quán)濫用。我國稅法中存在大量授權(quán)稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)行核定征收的規(guī)定，這在大多數(shù)納稅人會(huì)計(jì)核算不規(guī)范的情況下，不
失為防止稅收流失的權(quán)宜之計(jì)，但在缺乏客觀且科學(xué)的稅負(fù)核定公式的情況下，地方政府完全可以很有彈性地決定企業(yè)的實(shí)際稅負(fù)。譬如，
分稅制否定了稅收承包的做法，但現(xiàn)實(shí)中仍然存在協(xié)商辦稅的情況，即“包稅”、“定稅”或“變相包稅”，具體繳納多少稅，在某種程度
上取決于企業(yè)的談判能力和地方政府的財(cái)政需要。又如，對(duì)大量存在的個(gè)體雙定戶，地方政府更是可以運(yùn)用定稅權(quán)，對(duì)進(jìn)入本轄區(qū)經(jīng)營的商
戶確定較低的納稅定額，降低商戶營業(yè)成本，形成“漏斗集聚效應(yīng)”，吸引轄區(qū)外商業(yè)資源的流入，通過跨界購買，進(jìn)行稅負(fù)輸出。還有一
種情況是，我國稅務(wù)稽查的計(jì)算機(jī)化程度很低，稅務(wù)審計(jì)的質(zhì)量在很大程度上取決于稽查人員的素質(zhì)、稽查力量的配備、稽查的態(tài)度和決心
等主觀因素，在俄羅斯存在的地方政府通過放松稅務(wù)審計(jì)進(jìn)行非正式的政府間稅收競爭的情況，在我國同樣存在?！　〉谄撸黾犹囟ㄖС?。按照稅收價(jià)格論的觀點(diǎn)，轄區(qū)政府向轄區(qū)內(nèi)企業(yè)提供的公共服務(wù)，應(yīng)該與它所做出的稅收貢獻(xiàn)成比例，盡管這不
是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。但地方政府為了吸引轄區(qū)外資本的流入，通常會(huì)將一般稅收收入用于特定投資項(xiàng)目和特定對(duì)象，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施改善，或
對(duì)企業(yè)提供補(bǔ)貼，使企業(yè)承擔(dān)的稅收價(jià)格和享受的公共服務(wù)不對(duì)稱。有些地方政府為了吸引投資項(xiàng)目，在沒有足夠財(cái)力對(duì)企業(yè)提供優(yōu)惠的情
況下，展開地價(jià)競爭，即以較你的甚至是低于土地開發(fā)成本的價(jià)格，提供給土地給特定的投資項(xiàng)目或特定的廠商?！　〉诎耍瑴p少規(guī)費(fèi)收取。地方政府還運(yùn)用具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)進(jìn)行競爭，尤其是各轄區(qū)政府普遍收取的規(guī)費(fèi)，如排污費(fèi)，降低企業(yè)為獲得
公共服務(wù)而做出的實(shí)際支付，達(dá)到和降低稅率同樣的效果。如通過降低車輛規(guī)費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)，大城市周圍的小城市往往能夠吸引在大城市轄
區(qū)內(nèi)運(yùn)營的車輛在本地落籍，從而取得相當(dāng)可觀的稅費(fèi)收入。非稅收入在我國各級(jí)政府收入中占有很大比重，通過具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)進(jìn)行
競爭，是我國政府間稅收競爭所面臨的特殊問題 ?！　〉谒恼?規(guī)范我國地方政府間稅收競爭的對(duì)策　　當(dāng)前我國各個(gè)地區(qū)通過稅收競爭所獲得的經(jīng)濟(jì)效益有很大差異，通過稅收競爭已經(jīng)獲得利益的地區(qū)總是想方設(shè)法保住勝勢，擴(kuò)大優(yōu)勢，
在首先保住本地區(qū)經(jīng)濟(jì)資源的同時(shí)，想法設(shè)法提升稅收競爭力去獲得更多的資源，而在競爭中處于劣勢的地區(qū)無論如何會(huì)采取更進(jìn)一步的競
爭措施，爭取扭轉(zhuǎn)局勢。這樣稅收競爭的范圍越來越廣，程度越來越深，初期適度有序的稅收競爭終將被過度失控的稅收競爭所取代，這樣
我國地方政府間稅收競爭的正面效應(yīng)會(huì)被負(fù)面效應(yīng)代替。鑒于稅收競爭的雙重效應(yīng)，為實(shí)現(xiàn)趨利避害，需要建立和維持一種公開、公平、公
正的稅收競爭規(guī)則體系和框架。　　 轉(zhuǎn)變政府職能，建立市場經(jīng)濟(jì)下的法治政府　　 政府職能公共化　　在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場機(jī)制在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，政府介入的范圍應(yīng)僅限于“市場失靈”的領(lǐng)域。政府提供的公共服
務(wù)的特征主要是有明顯的外部性、巨額的固定成本限制了私營經(jīng)濟(jì)的競爭、具有重要的收入分配的考慮、國家利益需要政府提供這些服務(wù)。
要按照以上原則，對(duì)現(xiàn)有的財(cái)政供給范圍進(jìn)行清理。財(cái)政要堅(jiān)決退出一般性生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域，除對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施等具有正的外部性和農(nóng)業(yè)、工業(yè)幼
稚產(chǎn)業(yè)等戰(zhàn)略性項(xiàng)目的投資外，禁止面向特定企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼或投資，截?cái)嗾推髽I(yè)之間的直接利益關(guān)系。政府對(duì)企業(yè)的扶持應(yīng)通過提供
公共服務(wù)、創(chuàng)設(shè)制度環(huán)境進(jìn)行。　　在轉(zhuǎn)變和界定政府職能的前提下，應(yīng)根據(jù)政府職能設(shè)立精干、高效的政府機(jī)構(gòu)。倘若地方政府不被賦予過多的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，我國存在著大
規(guī)模壓縮政府規(guī)模的可能。如我國憲法中沒有市管縣的體制，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)是職能殘缺的政權(quán)機(jī)構(gòu)，多數(shù)事務(wù)由縣級(jí)政權(quán)派出機(jī)構(gòu)承擔(dān)，因此，完
全可以取消地級(jí)市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)設(shè)置，縣由省直管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)由居民自治 ?？鐓^(qū)域公共工程可由相關(guān)政府直接協(xié)商或由上級(jí)政府進(jìn)行協(xié)調(diào)。實(shí)
際上我國的地級(jí)市星羅棋布，很難形成具有輻射作用的區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，何況城市的經(jīng)濟(jì)地位無需通過提高政府的行政級(jí)別來肯定，這種做法
完全是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“政府主導(dǎo)”觀念的延續(xù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被證明是中國最不規(guī)范、問題最多、造成負(fù)擔(dān)最大的政府機(jī)構(gòu)，按照市場經(jīng)濟(jì)對(duì)
公共財(cái)政的定位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所起作用極為有限，它所提供的公共服務(wù)，完全可以由縣級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)承擔(dān)?！　?政府行為法治化　　第一，法律應(yīng)該成為政府行為的最高準(zhǔn)繩和最初依據(jù)，未經(jīng)法律明確授予的權(quán)力，應(yīng)該視為對(duì)政府的禁止，即不明示的權(quán)力歸國民，這
是約束政府行為的基礎(chǔ)?！　〉诙?，任何法律均不應(yīng)當(dāng)包含對(duì)政府進(jìn)行無限授權(quán)的規(guī)定，如“應(yīng)該由XX政府決定的其他事項(xiàng)”，這種規(guī)定往往成為政府任意行為的借
口?！　〉谌?，政府的任何決策都必須遵循法定的民主程序。政府間惡性稅收競爭往往是個(gè)別政府領(lǐng)導(dǎo)拍板的事情，政府決策的程序化將提高做
出不當(dāng)決策或達(dá)成違規(guī)協(xié)議的成本?！　〉谒?，政府決策必須面向社會(huì)公示才能具有法律效力。“暗箱操作”是政府間惡性稅收競爭的基本特點(diǎn)，政府決策的公開化可以使居民
和廠商享有更多的信息，使政府的承諾更加公平和可信，而且使轄區(qū)政府間更能預(yù)見彼此的行為，減少囚徒困境式博弈?！　?政府收入規(guī)范化　　第一，將一些經(jīng)常性的稅性非稅收入轉(zhuǎn)化為稅收。例如，將各種教育費(fèi)附加歸并改征教育稅，與城市建設(shè)有關(guān)的收費(fèi)、基金、附加等合
并到城市維護(hù)建設(shè)稅中，將社會(huì)保障基金改為社會(huì)保障稅，將水資源費(fèi)、漁業(yè)資源費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、育林基金等并入相應(yīng)的資源稅，將
交通部門征收的養(yǎng)路費(fèi)、車輛通行費(fèi)、運(yùn)輸管理費(fèi)、公路建設(shè)基金等改征統(tǒng)一的燃油稅，將環(huán)保部門征收的排污費(fèi)、污水處理費(fèi)等合并改征
環(huán)境保護(hù)稅等?！　〉诙?，堅(jiān)決清理亂收費(fèi)性的非稅收入。政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本應(yīng)該主要通過稅收補(bǔ)償，居民是作為整體支付稅收價(jià)格，并個(gè)
別地享受公共產(chǎn)品的，不能以提供公共產(chǎn)品為借口向居民收費(fèi)；對(duì)具有有限排他性的公共產(chǎn)品，以及向特定居民提供的服務(wù)，可以采取使用
者收費(fèi)的方法補(bǔ)償，但必須進(jìn)行成本效益分析，不能收取超過供給成本的費(fèi)用；治理亂收費(fèi)不應(yīng)依靠政府，應(yīng)賦予居民尋求司法救濟(jì)的權(quán)力
?！　〉谌?，實(shí)行收費(fèi)預(yù)算管理。對(duì)于強(qiáng)制性非稅收入的立項(xiàng)必須由相應(yīng)級(jí)別的權(quán)力機(jī)關(guān)審批，政府及其組成部門不能決定收費(fèi)事項(xiàng)，尤其是
面向全體居民的收費(fèi)；現(xiàn)行的“收支兩條線”規(guī)定，仍然是以政府為主導(dǎo)的管理方法，應(yīng)把依法收取的規(guī)費(fèi)納入預(yù)算，統(tǒng)一安排收支，切斷
政府及其部門與規(guī)費(fèi)收入之間直接的利益關(guān)系，并建立權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)收費(fèi)的全過程監(jiān)督 。　　政府職能公共化和政府機(jī)構(gòu)精簡，將壓縮地方政府的財(cái)政需求，減小政府間惡性稅收競爭的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)，也可以減少稅收競爭的主體及政
務(wù)信息傳遞的層次和環(huán)節(jié)，使政府的決策更加清晰可辨。政府行為的法治化和政府收入的規(guī)范化，將提高政府財(cái)政政策的透明度和受控性，
限制地方政府利用非稅收入展開惡性競爭的空間，并為更加精確地考察和評(píng)價(jià)政府間稅收競爭奠定基礎(chǔ)?！　?深化分稅制改革，理順政府間財(cái)政關(guān)系　　 正確處理中央與地方的利益關(guān)系　　我國現(xiàn)行的稅權(quán)過于高度集中，地方擁有的權(quán)限過小，造成一方面不利于地方因地制宜發(fā)揮接收的調(diào)節(jié)作用，另一方面地方通過制定各
種名目繁多的收費(fèi)、基金等，形成了名為中央集權(quán)，實(shí)為地方濫權(quán)、越權(quán)，這加劇了國內(nèi)稅收競爭的惡化，并嚴(yán)重影響到我國的國際稅收競
爭的有效性。針對(duì)這種情況應(yīng)進(jìn)一步理順中央與地方的關(guān)系，正確處理好二者的利益關(guān)系，合理劃分中央和地方的稅權(quán)。　　按照馬斯格雷夫、巴哈、麥克魯爾等人提出的最優(yōu)分稅原則（Optimal Tax Assignment），中央和地方政府間稅權(quán)應(yīng)劃分為:①地方政府
不能征收稅負(fù)轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)的稅種。對(duì)于具有高度流動(dòng)性要素的課稅，其稅權(quán)應(yīng)該集中于中央，非流動(dòng)性要素的課稅，稅權(quán)應(yīng)保留在地方
。比如，產(chǎn)地原則下的增值稅應(yīng)劃歸中央，而以居住地為基礎(chǔ)征收的工薪稅、零售稅或其他間接稅則適合作為地方政府的收入來源；②不能
讓地方政府控制對(duì)宏觀穩(wěn)定政策和收入再分配具有重大影響的收入來源，如累進(jìn)的所得稅，宜由中央政府課征；③不把某級(jí)政府不能在其相