【文章內(nèi)容簡介】 請人和第三人的意見”。書面復議制度，是指復議機關(guān)審理復議案件時，僅就復議案件的書面材料進行審理的制度。這里的書面材料一般指復議申請書和復議答辯書。根據(jù)書面復議制度，復議機關(guān)在復議行政案件時，僅對申請人向行政機關(guān)遞交的復議申請書和被申請人提交的答辯狀，結(jié)合有關(guān)證據(jù)進行復議，不傳喚申請人和被申請人，證人和其他復議參加人也不必在場?！　鎻妥h制是行政效率原則在行政復議制度中的具體表現(xiàn)，也是行政復議中及時、便民原則的體現(xiàn)。但是書面復議制的方式效果如何，還有待于進一步研究，筆者認為書面復議制有其一定的弊端。在書面復議制中，復議機關(guān)不傳喚當事人，也不傳喚證人和其他復議參加人，僅憑雙方當事人的書面材料和復議機關(guān)調(diào)取的證據(jù)作出復議決定，很難查清爭議的實質(zhì)，不符合我國的司法原則。根據(jù)我國的司法實踐和有關(guān)司法原則，證據(jù)應當在當庭出示，經(jīng)調(diào)查和雙方當事人質(zhì)證，核實無誤后，才能作為定案的依據(jù)。很難想象不經(jīng)開庭調(diào)查和雙方當事人質(zhì)證的證據(jù)，就作為定案的依據(jù)，怎樣才能體現(xiàn)出公正裁判爭議的原則。因此，書面審理制度，對充分發(fā)揮復議機關(guān)公正解決行政爭議的作用有一定的限制。為了彌補這一不足，我國行政復議法在明確了行政復議實行書面復議制度的前提下，又規(guī)定了復議機關(guān)認為有必要時，可以采用其他方式審理復議案件。這里的其他方式，主要是指開庭復議。開庭復議，復議機關(guān)可以充分聽取作出具體行政行為的行政機關(guān)所陳述的事實和申請人不服行政處罰的理由和依據(jù)，通過開庭復議，不但可以排除申請人的疑慮，還可以起到對公民、法人和其他組織進行法制教育的作用。行政復議實行書面復議與其他方式復議（開庭復議）結(jié)合的方式，體現(xiàn)了公正、效率的原則，對于事實清楚、證據(jù)充分的案件，采用書面審理，而對于行政爭議的基本事實不清且當事人堅持要求公開審理的行政爭議采用開庭審理的方式。　　被申請人承擔舉證責任制度　　行政復議作為解決行政爭議的補救制度與行政訴訟在本質(zhì)上是有共性的，其區(qū)別在于審查機關(guān)的性質(zhì)不同和適用的程序的差異，行政復議的審查機關(guān)是行政機關(guān)，行政訴訟的審查機關(guān)是國家的審判機關(guān)；行政復議適用的程序具有非正式性，而行政訴訟的程序具有正式性。但在舉證責任方面兩者是共同的，即行政復議的被申請人對作出具體行政行為負有舉證責任?！　「鶕?jù)一般舉證責任規(guī)則，舉證責任應當由提出積極主張的一方承擔舉證責任，也就是由引起爭議的一方承擔舉證責任，因為這樣有利于平息爭端。在行政復議中要求被申請人承擔舉證責任理由如下：　?。?）行政復議所要解決的中心問題是被申請的具體行政行為的合法性問題。而被申請的具體行政行為又是被申請人以單方面意見作出的。從整個行政法律關(guān)系來看，占支配地位的是被申請人；從行政程序全過程看，行政機關(guān)在以職權(quán)開始的行政行為中在事實上處于“主張者”的地位。因此，由被申請人承擔舉證責任，仍不違背“誰主張，誰舉證”的原則?！　。?）在行政法律關(guān)系中，行政機關(guān)與管理相對一方處于不平等的地位，他們之間是一種管理與被管理的關(guān)系，即行政管理的相對一方處于接受管理的地位。行政法律關(guān)系的產(chǎn)生基于行政機關(guān)的單方面的行為。行政機關(guān)作出某種具體行政行為，一要有事實根據(jù)，二要有法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件作依據(jù)。因為，在行政復議中，審查的客體是具體行政行為，理所當然的應由行政機關(guān)對其作出的具體行政行為負舉證責任，提供鑒于什么理由作出該具體行政行為的證據(jù)。行政機關(guān)應當遵守“先取證，后裁決”的法定程序規(guī)則，即行政機關(guān)作出決定之前，必須有事實根據(jù)，不得在沒有事實根據(jù)的時候作出任何決定，如果不遵循這一規(guī)則，就是在程序上違法或濫用職權(quán)?！　。?）被申請人在取證方面具有比申請人更為優(yōu)越的條件。申請人可能因管理制度上種種障礙，不可能全面收集證據(jù)；對于被申請人單方作出的具體行政行為的事實和法律、法規(guī)、規(guī)章，申請人可能根本不知道或不完全知道。另外，被申請人在行政程序中，作為國家執(zhí)法機關(guān)，享有足夠的行政權(quán)力收集和調(diào)取證據(jù)，在取證方面具有極大的優(yōu)越地位，因此，讓被申請人承擔舉證責任更有利于弄清案件真實情況，使或然性更接近于真實性。　?。?）實行被申請人承擔舉證責任制度，有利于促使行政機關(guān)依法行政，更有利于行政機關(guān)在行使職權(quán)時，堅持以事實為根據(jù)，以法律為準繩原則，切實做到先取證，后裁決?！　∫虼?，在行政復議中，被申請人不僅要提供作出具體行政行為的事實和法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件的依據(jù)，而且應對提供的材料加以證明。被申請人提供的證據(jù)如果不足以證明其行政行為的合法性，就應承擔敗訴的后果。當然，行政復議中，要求被申請人對作出的具體行政行為負有舉證責任，并不因此否定了申請人的舉證權(quán)利和義務。申請人在行政復議中也可以對被申請復議的具體行政行為提供有利于自己的證據(jù)。申請人還可以就行政機關(guān)的具體行政行為給自己造成的損害提供證據(jù)。以求得賠償。　　確認被申請人全面履行了舉證責任的標準，應同時具備以下條件：第一，具體行政行為所適用的法律、法規(guī)預先設(shè)定的事實要件得到滿足；第二，每一個事實要件都有相應的證據(jù)支持；第三，用來證實事實根據(jù)的每一個證據(jù)都可以是定案的證據(jù)?！　。ㄈ┩ㄐ判姓妥h的范圍　　通信行政復議的范圍，是指公民、法人或者其他組織對哪些通信行政爭議可以向行政機關(guān)申請復議?；蛘哒f，通信行政機關(guān)對哪些通信行政爭議擁有管轄權(quán)。行政復議一方面是公民、法人和其他組織的權(quán)利，另一方面也是行政機關(guān)的權(quán)力。無論是相對人的權(quán)利還是行政機關(guān)的權(quán)力都必須得到法律的確認，都必須在法律規(guī)定的限度內(nèi)行使?！　⌒姓妥h作為一種行政救濟制度，它應當與行政訴訟所提供的司法救濟有所區(qū)別，以體現(xiàn)它的獨特價值。但是原《行政復議條例》中規(guī)定的復議范圍比較窄，只限于法律、法規(guī)明確規(guī)定涉及人身和財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，與行政訴訟法的受案范圍大體相同。為了充分發(fā)揮行政復議制度在解決行政爭議方面的積極作用，促進依法行政，《行政復議法》擴大了申請復議的具體行政行為，不論是作為還是不作為，只要公民、法人或其他組織認為這些行為是違法的或者是不當?shù)?，侵犯了自己的合法?quán)益，都可以依法申請行政復議。行政復議范圍的擴大，提高了對公民、法人和其他組織權(quán)利的保護，這既是法制的進步，也體現(xiàn)了行政復議作為一種救濟制度的特殊價值。　　對抽象通信行政行為的議審查　　將抽象行政行為納入復議申請范圍，是中國行政復議制度的一個重大進步和創(chuàng)新，有著重要的現(xiàn)實意義。其現(xiàn)由為：　　第一，從理論上講，任何權(quán)利都需要保護和濟救，否則就不能稱之為權(quán)利。既然抽象行政行為存在侵害公民權(quán)利的可能性，就應該向公民提供相應的救濟途徑?！　〉诙?，從行政復議的性質(zhì)上來講，它既是上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)監(jiān)督的形式，又是給行政相對人提供的行政救濟手段。作為監(jiān)督形式，行政復議應當是對制定規(guī)范性文件和執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件進行的全面監(jiān)督。我國目前的通信行政規(guī)范性文件主要包括以下幾類：一是國務院頒布的通信行政法規(guī)；二是國務院批轉(zhuǎn)的通信法規(guī)性文件；三是國務院通信行政主管部門制定和發(fā)布的規(guī)范性文件；四是地方性通信法規(guī)、規(guī)章、決定。行政復議作為救濟手段，應當貫穿行政活動的每一個方面，是對公民因某些違法和不當?shù)男姓顒又率棺陨砗戏?quán)益受到侵犯所應得到的全面救濟?！　〉谌瑥男姓妥h和行政訴訟的關(guān)系上來講，也應擴大行政復議的受案范圍。作為對行政行為的監(jiān)督制度，行政復議和行政訴訟在宗旨和目的上相同。都是為了維護和監(jiān)督行政機關(guān)行使職權(quán)，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。但是，它們不是同一制度的重復，二者有分工但必須協(xié)調(diào)。行政訴訟屬司法監(jiān)督，它受一國政治制制、法律傳統(tǒng)和法制觀念等諸多因素的影響，司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的廣度和深度都受限制。行政復議作為一種行政上的救濟制度，它有自己存在的特殊價值，它應當能夠彌補司法救濟的不足?！　〉怯械膶W者也認為，不宜將抽象行政行為納入行政復議范圍，其理由為：　　第一、現(xiàn)行法律制度對抽象行政行為的審查監(jiān)督，已有具體規(guī)定。根據(jù)憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；地方各級人大常委會有權(quán)撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令；縣級以上各級人民政府有權(quán)撤銷所屬部門和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定。國務院還專門制定了《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》，各省級人民政府也建立了對規(guī)章以下規(guī)范性文件進行備案審查的制度。只要嚴格按照上述規(guī)定執(zhí)行，抽象行政行為中的問題是完全可以得到解決的。目前抽象行政行為當中的問題，主要是關(guān)于監(jiān)督制度執(zhí)行不好的問題。對此，需要認真研究解決的是如何保障現(xiàn)有制度的執(zhí)行，而不是在現(xiàn)有制度之外，再搞一套新的制度。即使建立一套新的制度，如果不去切實貫徹，抽象行政行為的問題仍然解決不了?！　〉诙?、抽象行政行為的審查處理，情況十分復雜。例如，抽象行政行為問題的處理權(quán)，與具體行政行為行政復議的處理權(quán)不一樣。對具體行政行為進行行政復議，上一級行政機關(guān)都有權(quán)對該具體行政行為作出處理；但是對國務院行政法規(guī)，只有全國人大常委會才有權(quán)處理；對于部門規(guī)章，只有國務院有權(quán)處理；對于地方政府規(guī)章，只有國務院和規(guī)章制定機關(guān)的本級人大常委會有權(quán)處理；對規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件，只有對制定機關(guān)有關(guān)領(lǐng)導權(quán)的政府和制定機關(guān)的本級人大常委會有權(quán)處理。這樣復雜的問題，與行政復議的基本制度有相當大的差異，不好在行政復議法中一并規(guī)定?！　〉谌?、抽象行政行為是一種具有普遍約束力的行為規(guī)則，它的相對人是不特定的公民、法人和其他組織。如果將抽象行政行為納入行政復議范圍，那么任何人都可以對抽象行政行為申請行政復議，實踐中難以操作。例如，如何界定對抽象行政行為享有行政復議申請權(quán)的主體資格；如何確定對抽象行政行為申請行政復議的期限，如何處理抽象行政行為被撤銷或者部分撤銷后的損害賠償問題?！　〉谒?、將抽象行政行為納入行政復議的范圍超出了行政訴訟的受案范圍。當行為相對人對行政機關(guān)作出的抽象行政復議決定不服時，不能依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟，在這種情況下行政管理相對人就失去了司法救濟的條件?！　「鶕?jù)上述情況，筆者認為通信抽象行政行為相對于其他抽象行政行為有其特殊性，情況更復雜些，目前不宜將抽象通信行政行為納入行政復議范圍。對于公民、法人或者其他組織在行政復議過程中，認為有關(guān)通信抽象行政行為違法的，應當給予他們要求對抽象行政行為進行審查的權(quán)利。這樣做，一方面可以利用行政復議申請人的參與，啟動現(xiàn)有的對抽象行政行為的備案審查機制，另一方面也可以保護通信管理相對人的合法權(quán)益，從根本上推動通信行政機關(guān)依法行使職權(quán)?！　　缎姓妥h法》第七條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請：　?。ㄒ唬﹪鴦赵翰块T的規(guī)定；　?。ǘ┛h級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定；　?。ㄈ┼l(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定?！啊　∏翱钏?guī)定不含國務院部、委員會規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理?！啊　“凑毡緱l的規(guī)定，公民、法人或者其他組織提出對抽象行政行為進行審查要求，必須符合以下條件：　　一是對抽象行政行為提出審查要求，必須以對具體行政行為申請行政復議為前提，也就是講只有具備行政復議申請人的身份，才有權(quán)利向行政復議機關(guān)提出審查抽象行政行為的要求。如果行政機關(guān)尚未依據(jù)某一抽象行政行為作為具體行政行為，或者雖作出具體行政行為，但與特定的公民、法人或者其他組織不存在利害關(guān)系，該公民、法人或者其他組織就無權(quán)提出對抽象行政行為進行審查的要求?！　《潜灰髮彶榈某橄笮姓袨槭前l(fā)生行政爭議并引起行政復議程序的具體行政行為的依據(jù)。也就是講，管理相對人不得對與申請行政復議的具體行政行為不相關(guān)的抽象行政行為要求進行審查?！　∪潜灰筮M行審查的抽象行政行為只能是規(guī)章以下的抽象行政行為，不包括國務院制定的通信行政法規(guī)和有關(guān)地方政府和國務院部門制定的規(guī)章。這是因為，通信行政法規(guī)、規(guī)章屬于行政立法行為，對行政立法行為的監(jiān)督，應當通過專門的立法監(jiān)督程序，行政復議不宜對這類通信行政行為進行處理。　　四是通信管理相對人應當在申請行政復議時提出對有關(guān)抽象行政行為進行審查的申請。這是因為，對通信抽象行政行為進行審查處理，情況比較復雜。作為具體通信行政行為依據(jù)的抽象行政行為，可能是被申請人作出的抽象行政行為，也可能是被申請人的上級通信行政機關(guān)的抽象行政行為。這樣，對抽象通信行政行為的處理，勢必要經(jīng)過通信行政機關(guān)之間的轉(zhuǎn)送、批復等公文運轉(zhuǎn)程序，需要耗費大量的工作時間。這與行政復議的及時原則存在矛盾的一面，如果通信行政復議因此久拖不決，也不利于通信行政爭議的解決，因此，原則上要求通信管理相對人在對具體通信行政行為申請行政復議時，一并就該具體通信行政行為所依據(jù)的有關(guān)抽象行政行為向行政復議機關(guān)提出要求審查的申請?！　唧w通信行政行為的復議監(jiān)督　　根據(jù)我國通信行政管理的實踐，按照《行政復議法》的有關(guān)規(guī)定，通信管理相對人不服通信行政機關(guān)作出的下列具體行政行為，可以申請通信行政復議：　?。?）認為符合法定條件，申請通信行政機關(guān)頒發(fā)許可證、證書或申請通信行政機關(guān)審批、登記有關(guān)事項，通信行政機關(guān)沒有依法辦理的?！　∥覈鴮?jīng)營通信業(yè)務實行許可證制度，未取得經(jīng)營許可證的，不得經(jīng)營通信業(yè)務。關(guān)于通信業(yè)務的種類目錄和相應的經(jīng)營許可證的數(shù)量，由國務院通信主管部門根據(jù)技術(shù)進步和市場需要進行確定并公布。經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務，須經(jīng)國務院信息產(chǎn)業(yè)主管部門審查批準，取得《基礎(chǔ)電信業(yè)務經(jīng)營許可證》；經(jīng)營增值電信業(yè)務，業(yè)務覆蓋范圍在兩個以上省、自治區(qū)、直轄市的，須經(jīng)國務院信息產(chǎn)業(yè)主管部門審查批準，取得《跨地區(qū)增值電信業(yè)務經(jīng)營許可證》；業(yè)務覆蓋范圍在一個省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域內(nèi)的，須經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市電信管理機構(gòu)審查批準，取得《增值電信業(yè)務經(jīng)營許可證》?！　「鶕?jù)《中華人民共和國電信條例》及《電信業(yè)務經(jīng)營許可證管理辦法》的規(guī)定，申請經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務的，應當符合下列條件：　?。ㄒ唬┰谑　⒆灾螀^(qū)、直轄市范圍內(nèi)經(jīng)營的，其注冊資本最低限額為2億元人民幣；在全國或跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)經(jīng)營的，其注冊資本最低限額為20億元人民幣；　?。ǘ?最近三