【文章內(nèi)容簡介】 工程與政府項目實質(zhì)是一個概念，但也存在差異。政府投資工程是專指政府投資項目前期工作結(jié)束后已立項的建設(shè)工程，也就是說，政府投資工程只是政府投資項目的特定階段的叫法，即可行性研究批準(zhǔn)夠，從設(shè)計、施工到竣工驗收這一階段。 我國的政府投資項目主要是指財政全額、控股和參股投資，財政證券投資以及政府提供保證的使用國外貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸投資的工程 16。我國建設(shè)部印發(fā)的《關(guān)于建筑市場運行機(jī)制改革的匯報提綱》 （討論稿）中提出，按照國際通行的做法，我國的政府投資應(yīng)為政府全額、控股和參股投資，財政證券投資以及政府提供保證的使用國外貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的投資；并把我國國有企業(yè)的全額及控股投資也視為政府投資，認(rèn)為應(yīng)該把我國的工程分為政府投資工程（包括政府和國有企事業(yè)單位）和非政府投資工程（包括集體單位‘非國有經(jīng)濟(jì)成分的股份制企業(yè)、外商和私人投資等）兩大類。值得注意的是，我國政府投資項目不應(yīng)該包括國有企業(yè)的全額及控股投資工程。這主要有兩個方面的原因。首先，這樣區(qū)分政府投資工程與非政府投資工程不符合我國國有企業(yè)改革的要求。國有企業(yè)改革的方向是把所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離，建立“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”為主要特征的現(xiàn)代企業(yè)制度，國有企業(yè)是具有財產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的獨立法人，政府不能直接干預(yù)國有企業(yè)資產(chǎn)的投資方向。國有企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革后，其企業(yè)治理機(jī)制發(fā)生了深刻的變化。國有企業(yè)應(yīng)該抓緊通過國有股的流通和轉(zhuǎn)讓，引入民營的法人、機(jī)構(gòu)和個人投資者解決產(chǎn)權(quán)殘缺的問題。同時嚴(yán)格按照公司法的有關(guān)要求來規(guī)范董事會、經(jīng)理人員和股東的行為，真正形成相互監(jiān)督、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。我國是以公有制為主的社會主義國家，如果把所有公有經(jīng)濟(jì)投資工程都納入政府投資工程范圍，勢必造成政企不分的后果，而且國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革和法人治理機(jī)制也難以形成。我國絕大部分公有經(jīng)濟(jì)投資工程是國有企業(yè)投資工程，其投資主體是國有企業(yè)。國有企業(yè)進(jìn)行的固定資產(chǎn)投資主要是以營利為目的的，這是由企業(yè)性質(zhì)所決定的。因此國有企業(yè)投資工程不應(yīng)該視為政府投資工程。另外一個原因，WTO 的政府采購協(xié)議（GPA）的約束。我國已加入 WTO，必須與國際慣例接軌。GPA 的核心原則是無歧視性原則。如果把國有企業(yè)的投資行為視為政府投資，國有企業(yè)就將受到政府的特殊保護(hù)，從而違反無歧視性原則。西方發(fā)達(dá)資本主義國家把工程分為政府工程和私人工程，公營機(jī)構(gòu)投資一般視為政府投資，是因為這些國家的私人工程占主導(dǎo)地位（而我國是公有經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位） 。多以，我們不能照搬國外的做法，單純的把工程分為政府工程和私人工程。 因此我國按資金來源而不是按照經(jīng)濟(jì)類型劃分政府投資項目與非政府投資項目是符合中國國情的。從上述分析可以看出，對于政府投資項目概念的認(rèn)識是一個逐漸深入的過程，這反映出財政部基建管理機(jī)構(gòu)對這個問題的創(chuàng)新思維。政府投資項目無疑比財政性投資項目的內(nèi)容更寬，也更準(zhǔn)確地指明了財政部門進(jìn)行投資管理的范圍，其資金來源除了財政性資金外，還應(yīng)包括財政擔(dān)保的國內(nèi)外金融組織的貸款、外國政府贈款以及國際援助資金等。因此我們認(rèn)識政府投資項目的定義應(yīng)該是：為了適應(yīng)和推動國民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域性經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了滿足社會的文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財政投資、發(fā)行國債或地方財政債券向證券市場或資本市場融資，利用外國政府贈款、國家財政擔(dān)保的國內(nèi)外金融組織貸款以及行政事業(yè)性收入興建的固定資產(chǎn)投資項目。按照資金來源可以分為財政性資金項目（包括國債在內(nèi)的所有納入預(yù)算管理的資金項目） 、財政擔(dān)保銀行貸款項目。其他資金來源項目都屬于非政府投資項目，包括國有企業(yè)、集體企業(yè)、外商和私人投資等。我國的國家機(jī)關(guān)和實行預(yù)算管理的企事業(yè)單位、團(tuán)體組織履行自己的職能所使用的資金，既有預(yù)算內(nèi)的，也有預(yù)算外的，這是我國財政性資金的特色，國外財政資金只有預(yù)算內(nèi)資金。另外，財政性資金還包括國債資金，因為它需要國家財政償還，相當(dāng)于國家未來的稅收收入。 7總得來說我國的投資項目按資金來源分類如圖 13。投資項目政府投資項目非政府投資項目財政性投資項目國債專項投資項目財政擔(dān)保銀行貸款建設(shè)項目國家援助項目國有企業(yè)投資項目集團(tuán)企業(yè)投資項目外商投資項目私人投資項目 圖 13 投資項目按資金分類如果按照項目性質(zhì)的劃分，我國政府投資項目還可以分為經(jīng)營性的政府投資建設(shè)項目和非經(jīng)營性的政府投資建設(shè)項目，其項目屬性、適用性和投資主體如表 11表 11 政府投資的項目區(qū)分項目屬性 適用性 投資主體純經(jīng)營性項目收費高速公路、收費橋梁、收費地鐵、廢棄物的高效益資源利用廠等社會投資者經(jīng)營性項目準(zhǔn)經(jīng)營性項目煤氣廠、地鐵、輕軌、自來水廠、垃圾焚燒廠、收費不到位的高速公路等吸納社會投資政府適當(dāng)補(bǔ)貼非經(jīng)營性項目 敞開式城市道路、公共 設(shè)施等 政府投資為主從上表可以看出我國政府投資項目在盡量的吸納社會資金，使政府投資項目市場化，加入市場的競爭體制，能夠更有利的實現(xiàn)政府投資項目的高效建設(shè)。 政府投資項目的特點 政府投資項目的特點是由該項目的基本特性和政府投資目標(biāo)的基本指向兩個方面的因素所決定的，有如下的特點：⑴ 產(chǎn)品具有非私有品性。私有產(chǎn)品的使用具有明顯的競爭性和排他性，即一旦某人有了消費某物品或服務(wù)的權(quán)利，就排除他人對這種權(quán)利的擁有。相反，公共物品的特征是非競爭性和非排他性，即公共物品可以集體消費，而且是免費消費。比如城市的一條收費公路可以是集體使用，但是并不把不交費者排除在外。政府投資項目所提供的產(chǎn)品或服務(wù)往往具有較強(qiáng)的公共品性質(zhì)，這是此類項目的顯著特點之一。⑵ 較大的外部性 外部效應(yīng)是指項目投資對其他生產(chǎn)者或是消費者生產(chǎn)的有利或是不利影響。比如某投資主體興建一座水電站，它可以通過發(fā)電獲取收益，而下游居民也能從電站大壩的修建中獲得減少洪水災(zāi)害的受益。這種受益盡管可能很大，但是下游居民卻是免費獲得的。公益性項目往往具有較強(qiáng)的外部性。⑶ 政府投資項目的目標(biāo)與競爭性建設(shè)項目的目標(biāo)不同 政府投資項目的基本目標(biāo)有兩個：一是效率目標(biāo)，即促進(jìn)社會資源的有效配置，促進(jìn)國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長；二是公平目標(biāo)，即促進(jìn)社會福利的公平分配，普遍改善人民的福利水平。政府投資項目往往同時具備以上兩個目標(biāo)。⑷ 政府投資項目的成本與收益構(gòu)成復(fù)雜 政府提供公共物品所考慮的成本是社會成本。社會成本不僅包括直接消耗的經(jīng)濟(jì)資源，還包括公眾所受到的環(huán)境污染、不安定的社會秩序等各種經(jīng)濟(jì)損失。所考慮的收益是社會收益，它不僅包括經(jīng)濟(jì)上的直接收益，還包括整個經(jīng)濟(jì)體系的發(fā)展、公眾文化水平和健康水平的提高、社會秩序的安定。同時政府投資項目具有較強(qiáng)的外部效應(yīng)。因此項目的經(jīng)濟(jì)效益，出了項目直接獲得的內(nèi)部收益外，還涉及項目對外部社會環(huán)境發(fā)生的間接影響，而且有些很重要的外部影響很難用貨幣來衡量，從而使得政府投資項目的成本和收益具有不可計量性，比一般項目復(fù)雜。 政府投資項目施工階段監(jiān)管的內(nèi)涵及特點 政府投資項目施工階段監(jiān)管的內(nèi)涵政府投資項目施工階段監(jiān)管是為了保證項目目標(biāo)得以實現(xiàn)，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對項目活動施工階段進(jìn)行監(jiān)督管理。根據(jù)憲法，社會公民政府對政府部門（各監(jiān)管機(jī)構(gòu)）具有監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督權(quán)，是指公民有監(jiān)督國家機(jī)關(guān)及其工作人員的公務(wù)活動的權(quán)利。它是公民參政權(quán)中的一項不可缺少的內(nèi)容，是國家權(quán)利監(jiān)督體系中的一種最具活力的監(jiān)督。監(jiān)督權(quán)包括公民直接行使的監(jiān)督權(quán)和公民通過自己選舉的國家代表機(jī)關(guān)代表行使的監(jiān)督權(quán)。政府投資項目監(jiān)管的主體包括政府、參與政府投資項目建設(shè)的各相關(guān)單位、社會公民。政府在投資項目上的監(jiān)管表現(xiàn)為各政府職能部門如國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、發(fā)展改革委員會、監(jiān)察局、審計局、工程安全質(zhì)量檢察站等依法對項目建設(shè)過程及參建各方活動進(jìn)行監(jiān)督。參與政府投資項目建設(shè)的各相關(guān)單位是指政府投資項目建設(shè)的想干人，具體包括：委托人、建設(shè)單位、代建單位、監(jiān)理單位、施工單位、材料供應(yīng)商、分包商等。上述單位相互間通過合同關(guān)系，緊密的聯(lián)系在一起。在項目的施工階段，各方均有接受政府的監(jiān)督，同時可以互相間進(jìn)行監(jiān)督，其監(jiān)督權(quán)表現(xiàn)為檢舉權(quán)。政府投資項目施工階段監(jiān)管的客體，是指政府投資項目建設(shè)本身及建設(shè)過程中各參建方的活動，具體包括：委托人、建設(shè)單位、代建單位、建立單位、施工單位、檢測單位、材料供應(yīng)商以及分包商等在項目建設(shè)過程中的活動。上述單位相互間通過合同關(guān)系，緊密的聯(lián)系在一起。在項目的實施過程中，各參建方均要接受政府及輿論的監(jiān)督。 17 政府投資項目施工階段監(jiān)管的特點政府投資項目的監(jiān)管機(jī)制是貫穿建設(shè)項目全過程的，包括項目的行政審批、設(shè)計階段、施工階段以及竣工驗收階段的監(jiān)管。施工階段作為項目建設(shè)實施階段的重要部分，同時作為設(shè)計階段與竣工驗收階段的過度階段，施工階段的監(jiān)管是有其顯著的特點的，主要表現(xiàn)在對施工階段的投資、質(zhì)量和進(jìn)度的監(jiān)管。 ⑴ 投資監(jiān)管項目的施工階段是將項目施工圖變?yōu)楣こ添椖繉嶓w，實現(xiàn)投資決策的意圖的階段。這個階段是建設(shè)周期中工作量最大，投入的人力、物力和財力最多，工程監(jiān)管難度最大的時期，同時也是投資監(jiān)管難度最大和工作量最大的時期。在施工階段，節(jié)約投資的空間不大，但是浪費資源的可能性卻很大。因而要對項目投資監(jiān)管給予足夠的重視，從組織、技術(shù)、合同等多方面采取措施，控制投資。投資監(jiān)管主要體現(xiàn)在對投資總控制計劃的審查，施工單位根據(jù)經(jīng)投標(biāo)確定的建安總包合同價編制投資總控制計劃，并交予建設(shè)單位審批，建設(shè)單位根據(jù)由國家相關(guān)財政部門通過的項目投資總控制計劃審批施工單位的項目投資總控制計劃，逐級控制項目投資，使投資監(jiān)管細(xì)化至具體的施工階段，實現(xiàn)投資的合理化和資源的優(yōu)化配置。同時針對施工過程中出現(xiàn)的索賠等問題，嚴(yán)格按照國家相關(guān)法律實行，防止施工過程中的不合理索賠，導(dǎo)致國家財產(chǎn)的損失和資源的浪費。⑵ 質(zhì)量監(jiān)管項目施工階段中出現(xiàn)的許多問題最終都會反映在施工的質(zhì)量上，所以以質(zhì)量作為指標(biāo)來評價和建立施工階段的監(jiān)管機(jī)制是非常合理的。對于工程質(zhì)量的監(jiān)管，我國設(shè)立了工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對工程質(zhì)量實行政府強(qiáng)制監(jiān)督，工程質(zhì)量的監(jiān)管主要采取抽查的方式，對施工中出現(xiàn)的問題根據(jù)國家和地方有關(guān)的政策、法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等實行處罰制度。 18⑶ 進(jìn)度監(jiān)管建設(shè)工程項目中都會在建設(shè)合同中明確規(guī)定建設(shè)工期，政府投資項目也不例外，參建單位要保證工程的按期完成，如果違約會受到委托人、使用人的懲罰，因此政府投資項目必然會重視項目的進(jìn)度監(jiān)管。 政府投資項目施工階段監(jiān)管的對象及重點政府投資項目施工階段監(jiān)管的對象包括建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位以及材料供應(yīng)商等，各個參建單位之間也存在相互的監(jiān)督管理，以下分別闡述對各參建單位監(jiān)管的重點以及各單位之間的相互關(guān)系，從而全面得分析施工階段監(jiān)管機(jī)制。 建設(shè)單位由于目前我國處于現(xiàn)代化建設(shè)時期，不同于發(fā)達(dá)國家具有完善的監(jiān)管機(jī)制，我國的建設(shè)單位身份并不明確，到底應(yīng)該是由什么單位充當(dāng)建設(shè)單位，現(xiàn)在還有很大的不確定性，這種現(xiàn)象導(dǎo)致了政府投資項目建設(shè)過程中出現(xiàn)多樣的建設(shè)單位形式，如工程指揮部或項目辦公室、項目法人、代建公司等，不同的建設(shè)單位形式下，政府投資項目隊建設(shè)單位的監(jiān)管重點也不一樣。以下就針對代建公司形式的建設(shè)單位為例來講述政府投資項目施工階段對建設(shè)單位的監(jiān)管重點。對建設(shè)單位的監(jiān)管重點在于項目概預(yù)算的評審，在建設(shè)項目概預(yù)算評審時，應(yīng)該重點評價一下內(nèi)容：概預(yù)算文件的編制依據(jù)是否恰當(dāng)、正確；概預(yù)算中的工程量清單是否正確，有無將可行性研究批復(fù)和設(shè)計方案以外的其他項目擠入財政性投資項目概預(yù)算內(nèi)的情況；概預(yù)算文件中采用的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)是否與批復(fù)的設(shè)計方案相符，有無隨意提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)增列投資的情況；概預(yù)算文件選用的預(yù)算單價是否恰當(dāng)；材料及設(shè)備價格的確定是否符合實際，材料的耗用量有無多計，材料設(shè)備價格差異的確定是否有充分的依據(jù)；建設(shè)工程費用以外的其他建設(shè)費用是否有充分的依據(jù)，費用標(biāo)準(zhǔn)是否符合實際；可能影響工程造價的重大因素是否作了充分估計，在概預(yù)算中的處理是否恰當(dāng)?shù)取?施工單位由相關(guān)專業(yè)人員組成的、有相應(yīng)資質(zhì)、進(jìn)行生產(chǎn)活動的企事業(yè)單位。比如，建設(shè)單位自營工程的施工隊、房修隊、國營建筑公司、安裝公司、工程隊、市政公司及集體施工企業(yè)等組織機(jī)構(gòu)，都可以叫做施工單位。 19對于施工單位的監(jiān)管主要是投資、質(zhì)量、進(jìn)度、安全和環(huán)境保護(hù)“五位一體”的目標(biāo)。對于投資監(jiān)管主要是審查其投資控制計劃是否合理，是否有利于施工的合理進(jìn)行；對于進(jìn)度的控制要嚴(yán)格按照合同要求進(jìn)行，施工工期是建筑企業(yè)重要的核算指標(biāo)之一。工期的長短直接影響建筑企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，并關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)新增生產(chǎn)能力動用計劃的完成和經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮。所以應(yīng)該禁止一切惡意壓縮和延長工期的行為。同時采用質(zhì)量、環(huán)境、職業(yè)健康安全一體化的監(jiān)管機(jī)制。 監(jiān)理單位監(jiān)理單位是受業(yè)主委托對工程建設(shè)進(jìn)行第三方監(jiān)理的具有經(jīng)營性質(zhì)的獨立的企業(yè)單位。它以專門的知識和技術(shù)，協(xié)助用戶解決復(fù)雜的工程技術(shù)問題，并收取監(jiān)理費用，同時對其提供的建筑工程監(jiān)理服務(wù)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)責(zé)任。 《中華人民共和國建筑法》 20第 13 條規(guī)定：“從事建筑活動的建筑施工企業(yè)、勘察單位、設(shè)計單位和工程監(jiān)理單位，按照其擁有的注冊資本、專業(yè)技術(shù)人員、技術(shù)裝備和已完成的建筑工程業(yè)績等資質(zhì)條件，劃分為不同的資質(zhì)等級，經(jīng)資質(zhì)審查合格，取得相應(yīng)等級的資質(zhì)證書后，方可在其資質(zhì)等級許可的范圍內(nèi)從事建筑活動。 ”第 31 條規(guī)定：“實行監(jiān)理的建筑工程，由建設(shè)單位委托具有相應(yīng)資質(zhì)條件的工程監(jiān)理單位監(jiān)理。 ”國家建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)全國工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)的歸口管理工作，同時還要通過分析監(jiān)理單位的責(zé)任指標(biāo)對監(jiān)理單位的權(quán)責(zé)進(jìn)行有效的監(jiān)管，防止監(jiān)理單位出