【文章內容簡介】 收綜合治理缺乏應有的力度，一定程度上亦會提高稅收執(zhí)法風險。比如工商局在處理工商登記過程中，沒有依據要求進行驗資，因此使得地稅系統(tǒng)的納稅人政策性審批或稅務登記等過程出現(xiàn)不正確的導向，造成一定的執(zhí)法風險。（4）納稅不遵從納稅遵從是標志著征納雙方在經濟和政治關系中是否處于和諧狀態(tài)的重要指標，而納稅不遵從必然會給地稅部門執(zhí)法帶來潛在的風險。就實際情況來看，引發(fā)納稅不遵從的原因可以概括為下列三點：各種歷史原因。由于儒家思想的作用，以及中國長期以來的封建社會對賦稅的橫征暴斂現(xiàn)象嚴重，人們一直存有輕稅思想。大家對稅收的認知由于傳統(tǒng)與歷史文化的影響而產生偏差，亦使得許多人對納稅具有畏懼心理，將稅收當做是一種負擔，產生了類似于本能的排斥，沒有形成良好的納稅環(huán)境，使得民眾對納稅無法遵從。 缺乏公平感等方面原因的影響。納稅人唯有從本身出發(fā)認為稅收制定科學、合理，才會自覺履行納稅義務；假設他們覺得自身獲得的服務或公共產品與支付的稅收是不一致的，也就是稅負不公正，為了改變或降低此類社會公平感的失衡，他們常常會出現(xiàn)納稅不遵從行為。所以，讓其遵從的前提之一就是公平。長期以來，稅收理論嚴重忽略了納稅人的正當權益，對政府的權力太過注重，過于追求納稅的無償性與強制性，在此類思想的指導下，納稅人在征納關系中等于是弱勢群體，在心理上逐漸失去平衡，同時，實際執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員常常將大量人為的主觀因素融入其中，使得納稅人感覺不夠公正，促進了納稅不遵從行為的產生。征納雙方信息不對稱導致納稅不遵從。國內稅收涉及到的法律體系十分復雜，一方面是稅制改革過程中推出的各種新規(guī)定、新政策，另一方面是各種形式的政策、法規(guī)和法律等，盡管納稅人都需要掌握一定的稅收知識，然而其取得的知識常常都是片面的，雙方從知識結構上就出現(xiàn)了信息不對稱問題。此外，納稅人不會將企業(yè)運行的所有狀況均匯報至稅務部門，稅務部門在審查納稅人資料過程中，一般將審查的要點放在材料是不是齊備，他們納稅申報資料要不要及時報送等方面，對于有關資料的是不是真實缺乏有效管理，因此使得稅務部門對他們實際的生產經營狀況的了解不全面，納稅人不難對有關信息進行隱瞞，這就給他們最后的不遵從行為埋下了安全隱患。此外，稅務部門和銀行、國土、住建、工商等單位間也有信息不對稱問題，導致處于納稅一線的工作人員無法及時全面了解有關信息，使得納稅人可以對涉稅信息進行隱瞞；和法院、檢察院以及公安機關等相比也有信息不對稱問題，不能形成良好的綜合執(zhí)法環(huán)境，沒有對稅收不遵從行為形成執(zhí)法打擊的合力。目前，地稅系統(tǒng)由于缺乏監(jiān)督力度、執(zhí)法責任不清晰、監(jiān)督機制不完善等問題導致的執(zhí)法風險十分明顯，概括起來基本包括以下三點：（1）監(jiān)督機制不健全 濫用權力的主要原因就是相關的監(jiān)督機制不夠完善。財政監(jiān)督的主要內容之一是稅務監(jiān)督，我國財政收入的基本來源就是稅收。監(jiān)督執(zhí)法者本身的活動、監(jiān)督納稅人，這是監(jiān)督的兩個方面。因為行為人在決策過程中會產生預期成本與利益，唯有收益高于成本的情況下才會行動，風險愈低，產生的收益愈高，其動機愈強；在風險提高至一定會出現(xiàn)嚴重后果并被懲罰的程度后，即便是收益較大，人們也不會去冒險。所以，必須科學設計的稅收執(zhí)法權監(jiān)督模式，提高違法成本，從而減少有關人員心存僥幸的問題，減少稅收執(zhí)法風險和違紀違法行為。當前，從形式和內容兩個方面來分析，均可以發(fā)現(xiàn)地稅部門的執(zhí)法監(jiān)督還有不少需要改進的地方，概括起來可以分為以下六點：第一，由何人對落實制度承擔責任問題定位不清晰，沒有切實可行的操作條款。其二，缺乏必要的規(guī)范化的監(jiān)督機制來約束執(zhí)法行為，事前與事中監(jiān)督基本是空白，通常都是采用事后監(jiān)督方式。其三，缺少完善的制定機制，比如行政措施與行政處罰備案制、規(guī)范性文件備案制，形成良好的對執(zhí)法不規(guī)范問題的發(fā)現(xiàn)機制等。第四，只是對執(zhí)法人員的工作時間內的行為進行監(jiān)督，并未將工作時間以外的違法問題的危險期與多發(fā)期的行為列入監(jiān)管范疇。第五，在厘清有關領導監(jiān)督職責與廉政職責之外，會產生一種明顯的不足，就是為了防止被上級單位追究責任，本部門領導在發(fā)現(xiàn)問題后有時會作出包庇行為，十分不利于監(jiān)督工作的開展。最后是處于監(jiān)督職位上的工作人員的素質有較大差異性，因此帶來監(jiān)督效果上的巨大差異。（2）執(zhí)法責任不清，缺乏有效監(jiān)管 在國內主流文化中，對于個人道德等方面的的責任十分關注，不過該種責任帶有明顯的隨意性，其責任不夠清晰，十分寬泛。而現(xiàn)代管理思想則認為，執(zhí)法者具有和他的職責對應的待遇及權力，所以也要肩負起與本身受到待遇相稱的責任?！皼]有無義務的權力，同樣沒有無權利的義務”，這也是馬克思主義經典作家所認同的原則。權力必然要由特定的個人或組織所掌控，但是因為會受到人的自利性的影響，所以常常會變?yōu)橹\取個人利于的方式?；诖藛栴}，為了避免納稅人權益受到侵害，避免權力被濫用，國家在給予稅收工作者征管稅收工作權力之外，亦要對有關人員與稅務部門履行職責的程序、范圍等進行限制。 由現(xiàn)在的稅收執(zhí)法工作情況來講，執(zhí)法權與立法權均掌握在稅務部門手中，表現(xiàn)在立法方面，過于注重納稅人的義務與稅務部門本身的權力，但是對于如何制約稅務部門與執(zhí)法人員的權力的規(guī)定卻不多。具體表現(xiàn)在強化扣繳義務人與納稅人違法行為的責任制約，但是對稅務部門以及稅務執(zhí)法者出現(xiàn)的消極或不行使執(zhí)法權的瀆職問題卻沒有形成有效制約。對稅收工作者出現(xiàn)的濫用稅務行政自由裁量權、“關系稅”、“人情稅”等問題缺乏嚴厲的、可操作的、行之有效的處罰制度，即造成了權責失衡問題。（3）缺乏良好的社會監(jiān)督機制 通過納稅人可以全面體現(xiàn)稅務部門執(zhí)法的結果，因此他們也是最容易監(jiān)督執(zhí)法狀況的群體。然而從實際情況來看，還沒有形成納稅人對稅務部門行政執(zhí)法行為實施監(jiān)督的制度，只在行政復議和訴訟中涉及到有關的問題。最可以發(fā)揮監(jiān)督作用的人不能夠發(fā)揮監(jiān)督作用，無法給稅收系統(tǒng)提出意見，更不利于促進稅收系統(tǒng)依法治稅、加強監(jiān)督執(zhí)法。 （1）缺乏必要的防范風險意識為了提高稅收執(zhí)法工作人員的防范風險的意識，地稅部門可以開展有關的宣傳教育活動，然而，在實際工作中，很多執(zhí)法人員對于不當執(zhí)法行為帶來的嚴重后果與風險缺乏正確的認知，總覺得只要沒出現(xiàn)吃拿卡要或貪污賄賂等問題就可以。但是很多執(zhí)法風險就是因為執(zhí)法時的過失所導致的，假設產生了嚴重后果，就要承擔刑事責任。（2）地稅執(zhí)法人員綜合素質需要進一步提高我國法制在逐步發(fā)展，對執(zhí)法工作人員素養(yǎng)的要求也在一步步提高。實際上，確保執(zhí)法工作的高質高效的前提之一就是執(zhí)法者必須具備較高的素質。執(zhí)法的最終結果亦會受到執(zhí)法人員素質的顯著影響，同樣執(zhí)法風險也會受到其素質的影響。但是，稅收執(zhí)法者的素質有待于進一步提高，尤其在基層地稅系統(tǒng)，人事管理較為寬松，“易進難出”，稅務人員綜合素質相比國稅系統(tǒng)有較大差距，同時因為稅務專管員管戶制度的作用，行政管理相對人，如扣繳義務人、納稅人等通常沒有能力和稅務部門抗衡，導致很多地稅執(zhí)法者在缺乏正確的法律意識的前提下，就會出現(xiàn)“我做主”的錯誤心態(tài)。即使是目前依法治稅逐漸發(fā)展當下，很多地稅執(zhí)法工作者還是無法及時改變該種思想，常常會出現(xiàn)“人情稅”、“關系稅”、越權減免，當征不征，以權代法，濫用權利、武斷執(zhí)法等現(xiàn)象；部分執(zhí)法者素質較低，和自身崗位需要的專業(yè)技能素養(yǎng)等存在較大距離，使得需要辦理的工作沒有辦理或被遺漏；部分執(zhí)法人員缺乏良好的工作態(tài)度，工作不仔細，在沒有充分根據的前提下就開展具體行政行為，也有部分執(zhí)法者放棄執(zhí)法權，行政不作為，瀆職或失職，有的執(zhí)法者出現(xiàn)了徇私枉法問題，收取納稅如財物，以權謀私，缺乏必要的法律意識。這類現(xiàn)象對地稅部門行政執(zhí)法活動的正常開展以及不斷發(fā)展造成了很大影響，導致納稅人與國家利益受到極大損失，也給行政訴訟、復議等留下空間。整體來看，執(zhí)法者的素質有待于進一步提高，造成不規(guī)范執(zhí)法等問題，這也是地稅部門出現(xiàn)執(zhí)法風險的最大誘因之一。（3）缺乏健全的激勵機制 發(fā)達國家的人力資本原理提出，人力資本可被視作個人資產的一部分。它只能夠由個人進行轉讓或使用，它和自然的個體的人是密不可分的。所以，如果個人產權無法取得社會法權的認可與保障時，其能夠利用本身實際上的控制權，對本身人力資源的使用通道進行“關閉”，因此提高他人利用其人力資源的成本，與之有關的價值隨之減少。所以，為確保已有的人力資源可以最大程度地發(fā)揮作用，不僅要依靠監(jiān)督體制，也要認可并重視人力資本價值個體專有這一特點，形成并落實與之相對應的切合實際的獎勵和懲罰機制，在防止自利行為不斷擴大的的基礎上，對本人更好地發(fā)揮主觀能動性形成一定的外力刺激。地稅部門是國家權力機關的一個組成部分，長期以來否認人力資本為本人所有，因此使得激勵與監(jiān)督機制無法產生良好效果。在我國的教育觀念中，嚴重忽視了“個人主義”的教育，過于強化“集體利益”。地稅系統(tǒng)實行垂直管理模式，和地方政府的聯(lián)系不大，個人升職的空間也較小，同時因為道德激勵機制缺乏有力的約束性等原因，目前的激勵制度實際上是無法引導地稅系統(tǒng)走向法制化、規(guī)范化管理道路的，同時人力資本也無法全面發(fā)揮作用，這是現(xiàn)在地稅部門執(zhí)法風險不斷提高的主要誘因之一。在如今計劃收入管理制度下，上級稅務機關考核下級單位、進行獎罰的主要指標主要是其稅收計劃完成率。在此種背景下，有些經濟較好區(qū)域的地稅機關將本年度計劃完成后，常常會減小征管力度，甚至示意企業(yè)停止申報納稅，降低下年稅收任務基數。與之形成鮮明對比的是，經濟條件落后的地區(qū)，稅收系統(tǒng)不得不為了提高本地收入規(guī)模和提高政績而做出違法行為，如“以票引稅”、收取“空轉稅”、“過頭稅”、“寅吃卯糧”等。因此激化了征納雙方的矛盾，使得稅收根基逐漸失衡，大大提高了稅收執(zhí)法工作的風險，也不利于征管稅收質量的提升。第四章 基層地稅系統(tǒng)執(zhí)法風險案例分析 D地方稅務局與C公司基本情況D地方稅務局坐落于E市南部，轄區(qū)內有儲量達2800億立方米的天然氣，產量占世界總產量40%的優(yōu)質螺旋藻以及有著世界“軟黃金”美譽的阿爾巴斯白山羊絨。全局內設6個科室、信息中心和6個派出機構，現(xiàn)有在職職工55人。負責對轄區(qū)內五千余戶企業(yè)、個體戶及轄區(qū)內的所得稅、房土兩稅、耕地占用稅等地方稅種，以及社保費、工會經費等行政事業(yè)性收費的征收管理工作。C油田公司是隸屬于中石油（PetrolChina）的地區(qū)性油田公司，總部設在陜西省西安市，主要工作區(qū)域是中國第二大盆地“鄂爾多斯盆地”。勘探總面積逾37萬平方公里，橫跨內蒙、陜、甘、寧、晉等五省區(qū)。長慶油田公司的主營業(yè)務是在鄂爾多斯盆地及其周圍進行石油、天然氣以及伴生資源與非油氣資源的勘探開發(fā)、油氣運輸和油氣產品銷售等等。，包含7個盆地，跨越5省區(qū)，占中石油總礦產資源登記面積的14%，位居第二位。鄂爾多斯盆是我國第二大沉積盆地，其中耕地面積約一萬八千余公頃。該地區(qū)土地遼闊，石油、天然氣等礦產資源豐富，自1905年中國第一口油井——“延長油礦”在陜北成功鉆探以來，已經經歷了超過一個世紀的勘探，可謂勘探歷史悠久。然而因盆地天然氣大規(guī)?？碧?、開發(fā)比較滯后，對天然氣勘探來說，仍可以算是一個新的地區(qū)，蘇里格氣田、烏審氣田、榆林氣田、靖邊氣田、大牛地氣田等千億級儲量大氣田都發(fā)現(xiàn)于上世紀90年代。因此，鄂爾多斯盆地天然氣工業(yè)發(fā)展極具潛力。 C公司耕地占用稅稽查案情介紹2008年至2013年期間，C公司在E市D旗轄區(qū)進行鉆井（指初步探明有油氣資源后，通過鉆具對底層鉆孔，然后用套、油管聯(lián)接并向下延伸到油氣水層，并將油氣水分離出來的過程）、油氣集輸建設（就是為了收集油氣井中的原油天然氣，開展的初步加工并輸送而建立的集氣站、運輸管線、井（平）臺、增壓站等等設施）、油田基本建設（指油氣田內部的道路、碼頭、指揮場所等等設施的建設）等生產建設活動。2014年5月，D地稅局稽查分局對C公司2008年至2013年間在D旗所屬各蘇木、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)進行生產建設所涉及耕地占用稅進行了稽查。稽查結果認定，C公司在D旗區(qū)占用耕地、林地、牧草地共計3500余萬平方米，未按規(guī)定申報繳納臨時耕地占用稅7億多元，數額特別巨大，加收滯納金5億多元，并處以應納稅額5倍的罰款。C公司后來對D地稅局的稽查認定產生了異議。首先是其在申請征借地過程中，E地稅已在用地審批書上簽字蓋章備案，并在《油氣田勘探開發(fā)項目集中審批單》上簽署了“已備案”、“同意施工”、“稅費辦結”等字樣，認可了土地征借，該公司并沒有過錯和責任。二是企業(yè)嚴格按照土地管理部門的相關制度和流程，獲得臨時占用耕地批準，具有完善的臨時用地審批手續(xù)，同時支付了水土流失補償費、水土流失防治費、植被恢復費、草原養(yǎng)護費等土地恢復費資金。三是企業(yè)在將植被恢復費提交至本地林業(yè)部門、將草原養(yǎng)護費提交至當地草原監(jiān)督管理局后分別和主管單位簽訂了“植被委托恢復協(xié)議”。根據《財政部、國家發(fā)展和改革委員會關于同意收取草原植被恢復費有關問題的通知》和《森林植被恢復費征收使用管理暫行辦法》等相關規(guī)定，草原及林業(yè)行政主管部門應組織實施草原和林地的恢復工作。但企業(yè)積極履行社會責任，自行組織專業(yè)單位逐年對臨時占地（牧草地及林地等）實施了復墾和恢復。完工后，委托第三方專業(yè)機構對地貌和植被恢復進行監(jiān)理。油氣田開發(fā)項目所涉臨時用地恢復工作已在《耕地占用稅暫行條例》規(guī)定期限內完成，達到了《條例》立法的初衷與目的。D地稅局未采納企業(yè)的申訴理由，堅持認定意見并向C公司下達了責令限期改正通知書以及稅務處理決定書。2014年6月，C公司按照D地稅局繳納了耕地占用稅，并且沒有提出行政復議申請。隨后，企業(yè)以同林業(yè)管理部門簽訂的《植被委托恢復協(xié)議》，和有關部門簽署的《防風固沙施工合同》為根據，論證本公司臨時占用耕地已于《暫行條例》要求的時限范圍內恢復原狀，向地稅部門申請退稅，但稅務機關以《耕地占用稅暫行條例》未明確規(guī)定退稅部門與退稅程序為由，未予辦理退稅。2014年8月，C公司將《C公司關于臨時借地耕地占用稅的請示》送達E市人民政府，申請退還地貌已恢復原狀的臨時借地耕地占用稅。E市地稅局出具《關于C公司臨時占地的耕地占用稅退稅意見》：“由于該項稅收已入所涉旗區(qū)國庫，我局意見為：由所涉旗區(qū)政府組織組織有關單位作出驗收，假設合格并通過，依據規(guī)定辦理退稅。而且市府秘書長批示：“擬同意地稅局意見，轉相關旗政府辦理?！备鶕懈?，C公司向相關旗區(qū)地稅局和旗人民政府提交了退稅申請，但相關部門至今未對臨時用地地貌恢復情況進行驗收，也未向企業(yè)明確退稅程序。2014年9月，內蒙古自治