【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 議上，溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中莊重承諾：“當(dāng)前要抓緊解決克扣和拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題。國(guó)務(wù)院決定，用三年時(shí)間基本解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款和農(nóng)民工工資問(wèn)6 / 31題” ， “對(duì)拖欠農(nóng)民工工資拒不支付的企業(yè)和經(jīng)營(yíng)者，要堅(jiān)決查處。要建立健全及時(shí)支付農(nóng)民工工資的機(jī)制，從源頭上防止新的拖欠。 ” 截止 2022 年 12 月 10 日，全國(guó)累計(jì)清償 2022 年以前竣工項(xiàng)目拖欠工程款 1620 億元，占拖欠總額 1860 億元的 87．08％。雖然，整治拖欠工程款問(wèn)題取得了很大進(jìn)步。但是，如何通過(guò)法律手段對(duì)已經(jīng)形成的工程欠款最大限度的清欠以及如何防治新的拖欠的產(chǎn)生，依舊是個(gè)問(wèn)題。3 工程款拖欠防治的必要性 工程款清欠問(wèn)題的相關(guān)立法《合同法》中的相關(guān)規(guī)定《合同法》第 273 條規(guī)定：“因債務(wù)人怠于行使到期債權(quán)，對(duì)債權(quán)人造成損害的，債權(quán)人可以向人民法院請(qǐng)求以自己的名義代位行使債權(quán)人的債權(quán)，但該債權(quán)專(zhuān)屬于債務(wù)人自身的除外。代位權(quán)的行使范圍以債權(quán)人的債權(quán)為限。債權(quán)人行使代位權(quán)的必要費(fèi)用，由債務(wù)人承擔(dān)。 《合同法》第 279 條規(guī)定：“建設(shè)工程竣工后，發(fā)包人應(yīng)當(dāng)根據(jù)施工圖紙及說(shuō)明書(shū)、國(guó)家頒布的旋工驗(yàn)收規(guī)范和質(zhì)量檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)進(jìn)行驗(yàn)收。驗(yàn)收合格的，發(fā)包人應(yīng)當(dāng)按照約定支付價(jià)款、并接受該工程。建設(shè)工程竣工后經(jīng)驗(yàn)收合格后，方可以交付使用，未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的，不得交付使用。 ” 《合同法》第 284條規(guī)定：“因發(fā)包人的原因致使工程中途停建、緩建的，發(fā)包人應(yīng)當(dāng)采取彌補(bǔ)或者減少損失，賠償承包人因此造成的停工、倒運(yùn)、機(jī)械設(shè)備調(diào)遷、材料和構(gòu)件積壓等損失和實(shí)際費(fèi)用。 ”《合同法》第 286 條規(guī)定：“發(fā)包人未按照約定支付價(jià)款的，承包人可以催告發(fā)包人在合理期限內(nèi)支付價(jià)款。發(fā)包人逾期不支付的，除按照建設(shè)工程性質(zhì)不易折價(jià)、拍賣(mài)的以外，承包人可以與發(fā)包人協(xié)議將該工程折價(jià)，也可以申請(qǐng)人民法院將該工程拍賣(mài)。建設(shè)工程的價(jià)款就該工程折價(jià)或者拍賣(mài)的價(jià)款優(yōu)先受償。 ”《建筑法》中的相關(guān)規(guī)定《建筑法》第 15 條規(guī)定：“建筑工程的發(fā)包單位與承包單位應(yīng)當(dāng)依法訂立書(shū)面合同，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。發(fā)包單位和承包單位應(yīng)當(dāng)全面履行合同約定的義務(wù)。不按照合同約定履行義務(wù)的，依法承擔(dān)違約責(zé)任。 ”《建筑法》第 18 條規(guī)定：“建筑工程造價(jià)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，由發(fā)包單位與承包單位在合同中約定。公開(kāi)招標(biāo)發(fā)包的，其造價(jià)的約定，須遵守招標(biāo)投標(biāo)法律的規(guī)定。發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)按照合同的約定，及時(shí)撥付工程款。 ”《破產(chǎn)法》中的相關(guān)規(guī)定《破產(chǎn)法》第 131 條規(guī)定：“破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)在優(yōu)先清償破產(chǎn)費(fèi)用和共益?zhèn)鶆?wù)后，依照下列順序清償：1)破產(chǎn)人所欠職工的工資和醫(yī)療、傷殘補(bǔ)助、撫恤費(fèi)用，所欠的應(yīng)當(dāng)劃入職工個(gè)人帳戶(hù)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)7 / 31當(dāng)支付給職工的補(bǔ)償金；2)破產(chǎn)人欠繳的除前項(xiàng)規(guī)定以外的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用和破產(chǎn)人所欠的稅款；3)普通破產(chǎn)債權(quán)。破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)不足以清償同一順序的清償要求的，按照比例分配。破產(chǎn)企業(yè)的董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員的工資按照該企業(yè)職工的平均工資計(jì)算?！督忉尅分械南嚓P(guān)規(guī)定《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第 9條規(guī)定：“發(fā)包人具有下列情形之一，致使承包人無(wú)法施工，且在催告的合理期內(nèi)仍未履行相應(yīng)義務(wù)，承包人請(qǐng)求解除建設(shè)工程施工合同的，應(yīng)予支持：1)未按照約定支付工程價(jià)款的；2)提供的主要建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的；3)不履行合同約定的協(xié)助義務(wù)的。 ”《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第 10 條規(guī)定：“建設(shè)合同解除后，已經(jīng)完成的建設(shè)工程質(zhì)量合格的，發(fā)包人應(yīng)當(dāng)按照約定支付相應(yīng)的工程價(jià)款；已經(jīng)完成的建設(shè)工程質(zhì)量不合格的，參照解釋第三條規(guī)定處理。因一方違約導(dǎo)致合同解除的，違約方應(yīng)當(dāng)賠償因此而給對(duì)方造成的損失。 ”《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第 17 條規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)欠付工程價(jià)款利息付計(jì)標(biāo)準(zhǔn)有約定的，按照約定處理；沒(méi)有約定的，按照中國(guó)人民銀行發(fā)布的同期同類(lèi)貸款利率計(jì)息。 ”《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第 18 條規(guī)定：“利息從應(yīng)付工程款之日計(jì)付。當(dāng)事人對(duì)付款時(shí)問(wèn)沒(méi)有約定或者約定不明的，下列時(shí)間視為應(yīng)付款時(shí)間：1)建設(shè)工程已經(jīng)交付的，為交付之日；2)建設(shè)工程沒(méi)有交付的，為提交竣工結(jié)算文件之日；3)建設(shè)工程未交付，工程價(jià)款也未結(jié)算的。為當(dāng)事人起訴之日。 《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第 26 條規(guī)定：“實(shí)際施工人以轉(zhuǎn)包人、違法分包人為被告起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。實(shí)際施工人以發(fā)包人為被告主張權(quán)利的，人民法院可以追加轉(zhuǎn)包人或者違法分包人為本案當(dāng)事人。發(fā)包人只在欠付工程款范圍內(nèi)對(duì)實(shí)際施工人承擔(dān)責(zé)任 [5]。 ”《建筑工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》中的相關(guān)規(guī)定《建筑工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》第 12 條(二)中規(guī)定：“在具備施工條件的前提下，發(fā)包人應(yīng)在雙方簽訂合同后的一個(gè)月內(nèi)或不遲于約定的開(kāi)工日期前的 7 天內(nèi)預(yù)付工程款，發(fā)包人不按約定預(yù)付，承包人應(yīng)在預(yù)付時(shí)間到期后 10 天內(nèi)向發(fā)包人發(fā)出要求預(yù)付的通知，發(fā)包人收到通知仍不按要求預(yù)付，承包人可在發(fā)出通知 14 天后停止施工，發(fā)包人應(yīng)從約定應(yīng)付之日起向承包人支付應(yīng)付款的利息(利率按同期銀行貸款利率計(jì))，并承擔(dān)違約責(zé)任。 《建筑工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》第 12 條(三)中規(guī)定：“預(yù)付的工程款必須在合同中約定抵扣的方式，并在工程進(jìn)度款中進(jìn)行抵扣。 ” 《建筑工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》第 13 條(三)中規(guī)定：“發(fā)包人超過(guò)約定的支付時(shí)間不支付工程進(jìn)度款，承包人應(yīng)及時(shí)向發(fā)包人發(fā)出要求付款的通知，發(fā)包人收到承包人通知后仍不能按要求8 / 31付款，可與承包人協(xié)商簽訂延期付款協(xié)議，經(jīng)承包人同意后可延期支付應(yīng)明確延期支付的時(shí)間和從工程計(jì)量結(jié)果確認(rèn)后第 15 天起計(jì)算應(yīng)付款的利息(利率按同期銀行貸款利率計(jì))。發(fā)包人不按合同約定支付工程進(jìn)度款，雙方又未達(dá)成延期付款協(xié)議，導(dǎo)致施工無(wú)法進(jìn)行，承包人可停止施工，由發(fā)包人承擔(dān)違約責(zé)任。 ” 解決工程款拖欠的必要性 規(guī)范建筑市場(chǎng)的正常秩序長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)建筑市場(chǎng)是發(fā)包人的市場(chǎng)。改革開(kāi)放 30 年的今天，我國(guó)基本建設(shè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)大幅度增加，進(jìn)入了快速增長(zhǎng)期。據(jù)統(tǒng)計(jì)， “八五”期間，我國(guó)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資預(yù)計(jì)完成 6．16 萬(wàn)億元，其中建筑業(yè)完成 3．82 萬(wàn)億元，占同期固定資產(chǎn)投資總額的 62％。12 但值得注意的是，在這繁榮現(xiàn)象的背后，并沒(méi)有改變建筑市場(chǎng)發(fā)包人的情形。承包人常常為了承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目，急于“墊資”施工，甚至去簽訂“陰陽(yáng)合同” ，導(dǎo)致大量資金不足甚至根本沒(méi)有資金的項(xiàng)目上馬。于是，出現(xiàn)以下這一系列的“債務(wù)鏈”：發(fā)包人拖欠施工單位，施工單位拖欠農(nóng)民工，引發(fā)多頭債務(wù)糾紛，嚴(yán)重破壞了建筑市場(chǎng)的正常秩序。因此，只有通過(guò)綜合性、系統(tǒng)性、操作性強(qiáng)的法律，有效的治理工程款拖欠這一頑疾，才可能有效規(guī)范基本建設(shè)程序中的各個(gè)環(huán)節(jié)，解決由工程款拖欠引發(fā)的聚眾討債、集體上訪(fǎng)、圍堵政府主要部門(mén)等惡性事件。從而對(duì)從源頭上規(guī)范建筑市場(chǎng)的正常秩序有著重要的意義 [7]。 保障建筑工程的質(zhì)量安全“百年大計(jì)，質(zhì)量第一” ，這句話(huà)幾乎是我們走到任何一個(gè)施工現(xiàn)場(chǎng)都會(huì)看到的醒目的大標(biāo)語(yǔ)?？梢?jiàn)現(xiàn)場(chǎng)的安全、工程的質(zhì)量，一直以來(lái)都處在建筑生產(chǎn)最重要的位置。在“4．14”玉樹(shù)大地震中，一座座房屋的倒塌使許多人失去了寶貴的生命。同時(shí)，再一次喚起了我們對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量的關(guān)注。在那么多倒塌的建筑房屋中，除去地震自身破壞的原因，除去因結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、抗震設(shè)計(jì)本身不符合規(guī)定的原因之外，施工過(guò)程中質(zhì)量不過(guò)關(guān)也是一個(gè)很重要的原因。而質(zhì)量不過(guò)關(guān)一個(gè)極其重要的原因在于發(fā)包方在建設(shè)施工之初，建設(shè)資金就不到位。在工程建設(shè)中，再惡意拖欠承包方大量的工程款，這對(duì)于本身就處在不利地位的建筑企業(yè)而言，唯一有效的辦法就是壓低造價(jià)，偷工減料，違反工程強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，使工程質(zhì)量嚴(yán)重降低 [8]。曾有報(bào)道，在臺(tái)灣地震中，居然從臺(tái)中縣大里市倒塌的天朝大樓和東勢(shì)大樓的梁柱內(nèi)看到的用沙拉油桶甚至一捆捆報(bào)紙代替鋼筋的嚴(yán)重偷工減料的現(xiàn)象。由上所述，有效解決工程款拖欠這一現(xiàn)象對(duì)保障建筑工程的質(zhì)量安全有著極為重要的意義。只有有效的根除了工程款拖欠這一頑疾，才能真正落實(shí)“百年大計(jì)，質(zhì)量第一”這八個(gè)大字。 防止腐敗蔓延9 / 31和諧社會(huì)的構(gòu)建，民生工程的順利開(kāi)展，需要有一個(gè)廉正的社會(huì)環(huán)境。有效的解決工程款拖欠這一普遍存在的社會(huì)現(xiàn)象，在一定范圍內(nèi)可以消除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤。不難設(shè)想，一邊是發(fā)包方為了遲延支付或者干脆少付不付所拖欠的工程款，用一些不符合程序和法律的方法求助于有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部；另一邊是承包方為了減少必要的訴訟程序，可能采取同樣的手段去討好有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部。而身在其中的相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人往往經(jīng)受不住這種雙重好處的“誘惑”當(dāng)前，在解決工程款拖欠的法律不夠完善、缺乏可操作性的情況下，很容易讓這種不良風(fēng)氣大行其道。因此，如何用法律手段真正有效的解決拖欠工程款問(wèn)題，對(duì)于我們當(dāng)前杜絕腐敗現(xiàn)象的蔓延，進(jìn)一步加強(qiáng)廉正建設(shè)是十分必要的 [9]。 重建建筑市場(chǎng)的良好信用工程款被大量拖欠，尤其大量惡意拖欠工程款的存在，不僅嚴(yán)重破壞了建筑市場(chǎng)的正常秩序，更重要的是破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則和市場(chǎng)交易信用環(huán)境。在“前清后欠，邊清邊欠”之風(fēng)盛行之下，導(dǎo)致了大量的“三角債” 、 “多角債”充著建筑市場(chǎng)。目前，一方面是承包方被大量的拖欠工程款，另一方面承包方又拖欠分包企業(yè)的工程款、材料設(shè)備的購(gòu)貨款、農(nóng)民工資和國(guó)家貸款、銀行貸款。承包方也將拖欠貨款作為經(jīng)營(yíng)手段，作為降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的手段。不講信用，不講合同的事情在建筑業(yè)時(shí)常發(fā)生 [10]。因此，有效解決工程款拖欠，對(duì)重建建筑市場(chǎng)的良好信用有著重要的作用。而在建筑業(yè)已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)重要支柱產(chǎn)業(yè)的今天，建筑業(yè)自身又涉及到多種行業(yè)多個(gè)部門(mén)。因此，也可以說(shuō)建筑市場(chǎng)信用的好壞，可以影響到全社會(huì)的信用。4 工程款拖欠的基本問(wèn)題 立法方面的問(wèn)題雖然，大量的工程款被拖欠這一社會(huì)問(wèn)題是由多方面原因造成的。但是，在依法治國(guó)的今天，相關(guān)法律法規(guī)的完善與否、現(xiàn)有法律法規(guī)是否具有可操作性、法律法規(guī)用語(yǔ)的規(guī)范程度等，這些因素在很大程度上不僅體現(xiàn)著法律自身的水平，更影響著法律法規(guī)在現(xiàn)實(shí)中的執(zhí)行情況。而法律法規(guī)在現(xiàn)實(shí)生活中執(zhí)行的好壞在一定程度上又影響著人們的法律意識(shí)。正因?yàn)榇嬖谥@樣的一個(gè)“關(guān)系鏈” ，所以，相關(guān)法律制度不完善，是造成拖欠工程款一個(gè)最主要的原因。(一)相關(guān)法律分布分散，缺乏可操作性目前，我國(guó)有關(guān)解決拖欠工程款問(wèn)題的法條分散在多部法律中。如《合同法》 、《建筑法》 、 《破產(chǎn)法》以及《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》等。而散見(jiàn)于這些法律中的條文，都是一些基礎(chǔ)簡(jiǎn)單的原則性的規(guī)定，并且這些法條相互之間缺乏應(yīng)有的協(xié)調(diào)與配合，有的對(duì)基本概念的規(guī)定都不一致，加之多數(shù)法條缺乏可操作性，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中執(zhí)行起來(lái)存在一定的困難，致使工程款拖10 / 31欠這一現(xiàn)象一直都沒(méi)有得到有效的解決。(二)建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)規(guī)定的不明確在合同法》第 286 條中規(guī)定了建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)。即：“發(fā)包人未按照約定支付價(jià)款的，承包人可以催告發(fā)包人在合理期限內(nèi)支付價(jià)款。發(fā)包人逾期不支付的，除按照建設(shè)工程性質(zhì)不易折價(jià)、拍賣(mài)的以外，承包人可以與發(fā)包人協(xié)議將該工程折價(jià)，也可以申請(qǐng)人民法院將該工程拍賣(mài)。建設(shè)工程的價(jià)款就該工程折價(jià)或者拍賣(mài)的價(jià)款優(yōu)先受償。 ”從上面所列的關(guān)于工程款清欠方面的法條中，我們可以發(fā)現(xiàn)這個(gè)條文應(yīng)該是最直接和似乎是最有效的解決工程款拖欠這一頑疾的。然而，仔細(xì)讀來(lái)會(huì)發(fā)現(xiàn)本法條依舊有很多地方十分的模糊。如，所謂“按照建設(shè)工程性質(zhì)不易折價(jià)、拍賣(mài)”的建設(shè)工程如何確定？“墊資款”是否屬于優(yōu)先受償?shù)姆秶?承包人是否可以放棄承包人的優(yōu)先受償權(quán)?理由何在?這個(gè)看似能有效解決工程款拖欠問(wèn)題的條文，操作執(zhí)行起來(lái)卻不那么容易。(三)發(fā)包方和承包方雙方法律責(zé)任規(guī)定的不平衡《建筑法》第 2 條中規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)從事建筑活動(dòng)，實(shí)施對(duì)建筑活動(dòng)的監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)遵守本法。本法所稱(chēng)建筑活動(dòng)，是指各類(lèi)建筑物及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線(xiàn)路、管道、設(shè)備的安裝活動(dòng)。 ”在《建筑法》這樣一部用來(lái)規(guī)定發(fā)包方與承包方權(quán)利義務(wù)的法律中，更多的則只是規(guī)定承包方的責(zé)任，對(duì)于發(fā)包方拖欠工程款應(yīng)該負(fù)責(zé)任的相關(guān)規(guī)定幾乎是個(gè)空白。其中，在《建筑法》第七章“法律責(zé)任刀一章所列出的 17 個(gè)條款中，大多數(shù)是規(guī)定承包方在擅自施工，超越等級(jí)違法轉(zhuǎn)包、分包等情況下需要承擔(dān)怎樣的責(zé)任。而只有兩個(gè)條文中涉及到有關(guān)發(fā)包方的責(zé)任，即：建設(shè)單位違法要求降低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等行為的責(zé)任和發(fā)包方違法發(fā)包及超越等級(jí)承攬業(yè)務(wù)等行為的責(zé)任。發(fā)包方與承包方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任在法律設(shè)定上如此懸殊，再加上發(fā)包方與承包方相互的信息不對(duì)稱(chēng)，這兩個(gè)條件無(wú)疑對(duì)于發(fā)包方來(lái)說(shuō)是一種無(wú)形的“優(yōu)勢(shì)” 。于是，發(fā)包方在這種便利的“優(yōu)勢(shì)”下，在巨大的經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，開(kāi)始“貪婪”的拖欠承包方的工程款 [11]。(四)建設(shè)工程保證擔(dān)保制度不完善建設(shè)工程自身有投資大、工期長(zhǎng)、不可預(yù)見(jiàn)因素多等特點(diǎn)，在這樣一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)里與此相配套的工程保證擔(dān)保制度又單一。面對(duì)發(fā)包方拖欠工程款的風(fēng)險(xiǎn)，本身就處于不利地位的承包方一時(shí)找不到為其降低風(fēng)險(xiǎn)的辦法；同樣分包商在面對(duì)承包商拖欠工程款時(shí)，也很難找到行之有效的辦法。因此，建設(shè)工程保證擔(dān)保制度的不完善，也是工程款拖欠的原因之一。 執(zhí)行方面的問(wèn)題長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，法院“執(zhí)行難”的問(wèn)題，一直是困擾各級(jí)法院工作的“難點(diǎn)”和“熱點(diǎn)” 。大量的法律文書(shū)得不到執(zhí)行， “打贏了官司，拿不到錢(qián)” 、 “法律白條滿(mǎn)天飄”11 /