【文章內(nèi)容簡介】 主管部門的業(yè)務指導或者領導?！　　兜胤礁骷壢嗣裾畽C構設置和編制管理條例》(2007年5月1日施行)　　第九條　地方各級人民政府行政機構的設立、撤銷、合并或者變更規(guī)格、名稱，由本級人民政府提出方案，經(jīng)上一級人民政府機構編制管理機關審核后，報上一級人民政府批準。其中，縣級以上地方各級人民政府行政機構的設立、撤銷或者合并，還應當依法報本級人民代表大會常務委員會備案?！　〉谑龡l　地方各級人民政府行政機構根據(jù)工作需要和精干的原則，設立必要的內(nèi)設機構?？h級以上地方各級人民政府行政機構的內(nèi)設機構的設立、撤銷、合并或者變更規(guī)格、名稱，由該行政機構報本級人民政府機構編制管理機關審批。　　根據(jù)以上法律法規(guī)縣級以上地方各級人民政府法制辦公室應被視為縣級以上地方各級人民政府的工作部門，與各類局級單位并列，其設立是經(jīng)本級人民政府提出方案，經(jīng)上一級人民政府機構編制委員會審核后，報上一級人民政府批準，另外還應當依法報本級人民代表大會常務委員會備案?；蛘咦鳛檎k公室的內(nèi)設機構，其設立由政府辦公室報本級人民政府機構編制管理機關審批?！　鹘y(tǒng)的中國行政法學理論根據(jù)行政機關的管理對象對行政機關進行分類，將行政機關分為外部管理行政機關和內(nèi)部管理行政機關。辦公廳(包括辦公室)被視為一種內(nèi)部管理行政機關，其管理對象是行政機關的內(nèi)部機構及人員，通常不具有行政主體資格，與機關事務局、編制委員會、研究室、檔案局、人事、財務、后勤等工作機關相并列。而發(fā)展改革、科學技術、體育、計劃生育、公安、民政、司法、監(jiān)察、文化、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、商務、教育、廣播電視、工商、海關等行政機關則被視為外部管理行政機關，其管理對象是作為外部行政相對人的個人、組織，通常不具有行政主體資格。⑹根據(jù)這種理論劃分，政府法制機構通常以“政府法制辦公室”的名稱出現(xiàn)，理應劃歸內(nèi)部管理行政機關之列，其法律地位應與政府辦公室、政府機關事務局、政府編制委員會辦公室、政府研究室、檔案局、人事局、財政局等工作機關是平起平坐的，不應作為政府辦公室的內(nèi)設機構繼續(xù)存在。　　注：⑹張樹義主編，《行政法與行政訴訟法》(2001年全國律師資格考試指定用書)，第14頁，法律出版社2001年3月版　　但是這里有存在一個悖論，即地方各級人民政府法制辦公室如果采取縣級以上地方各級人民政府的工作部門這種方式設立，它就與上述的發(fā)展改革、科學技術等各類局級單位并列，成為一個與外部管理行政機關同伍的內(nèi)部行政機關，變成了“四不像”。因此我覺得，對行政主體劃分的行政法學理論應該重新構建，政府法制機構設立的合法性需要一部新的法律或者法規(guī)加以明確，建議國家制定一部《地方各級人民政府法制機構組織法》或者《地方各級人民政府法制機構設置和編制管理條例》，以特別法彌補以上現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定之不足。⑺　　注：⑺山東省泰安市寧陽縣政府法制辦的張明勇在《論政府法制工作的改革》(原載博士教育網(wǎng))一文中提出：“從立法上明確政府法制機構的地位和名稱。建議國務院盡快制定《政府法制工作條例》，明確政府法制機構為同級政府的常設辦事機構，這樣從中央到地方政府法制機構在編制分配、人員配置、工作條件等方面能得到理所當然的照顧?！惫P者的思路與其有異曲同工之處?！　?三) 市縣政府法制機構的法律性質(zhì)及觀念更新　　理論界對法制機構法律性質(zhì)的提法　　對此，理論界先后有三種提法　　(1)人民政府、政府部門領導在法制工作方面的參謀和助手。如《國務院關于加強政府法制工作的決定》(國發(fā)[1993]72號)、《國務院關于全面推進依法行政的決定》(國發(fā)[1999]23號)、《湖北省人民政府關于加強政府法制工作的決定》(鄂政發(fā)[1994]8號)就是這種提法?！　?2)各級人民政府以及政府各部門在全面推進依法行政方面的參謀、助手和法律顧問。如《國務院關于印發(fā)全面推進依法行政實施綱要的通知》(國發(fā)[2004]10號)和《湖北省人民政府關于全面推進依法行政的若干意見》(鄂政發(fā)[2004]54號)就是這種提法，國務院秘書長華建敏2005年8月召開的全國法制辦主任、法規(guī)司司長會議上更進一步提出政府法制機構是“政府領導在依法行政方面的高級參謀、得力助手、合格顧問”。⑻　　注:⑻ 轉(zhuǎn)引自張玉印,《在全省法制辦主任法規(guī)處處長會議上的講話》(),原載《江西政府法制》第11期　　(3)人民政府依法行政的主管部門、協(xié)調(diào)部門、監(jiān)督部門和服務部門。如《黃岡市于全面推進依法行政的若干意見》(討論稿，2004年7月1日下發(fā))就是這種提法?！　嵺`中某些領導干部對法制機構作用認識的誤區(qū)　　(1)有的領導干部認為法制機構可有可無，設與不設不會影響工作大局，不愿在法制機構建設上下功夫、花力氣。如江西省有的縣級政府法制機構依然只是掛了牌子，有了章子，而沒有落實人員編制，任用的干部有的是兼職，有的是為了解決待遇，嚴重影響了工作的開展。⑼再如湖北省有的地區(qū)，法制辦獨立僅憑政府行政首長的一句空話，并沒有編辦正式下達機構獨立的文件?！　∽ⅲ孩土璩膳d，《在全省法制辦主任法規(guī)處處長會議上的講話》(2005年12月18日)，原載《江西政府法制》第一期，見江西省政府法制辦網(wǎng)站， 2006323　　(2)有的領導干部將依法行政與發(fā)展經(jīng)濟對立起來，認為政府法制機構只會按法律框框辦事，缺乏靈活性，不會領會領導意圖，是“死腦筋”，視為自己行使權利的障礙，不愿讓法制機構人員參與重大決策。如某些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的政府制定招商引資的各種優(yōu)惠政策，通常是行政首長“拍腦袋”自個說了算，不經(jīng)過法制機構的法律把關。即便經(jīng)過法制辦審查，也只是把法制辦的意見當“耳邊風”罷了?！　?3)有的領導干部把法制機構當作收拾殘局的工具，決策問題不事先征求法制機構意見，等到問題難以解決，不可收拾時，再交由法制機構處理，并對問題的解決提出各種條條框框，使法制機構限入“兩難”境地?！　?4)有的不關心法制機構工作人員的實際困難，不關心其政治進步，使一些默默無聞、兢兢業(yè)業(yè)的法制工作人員長期得不到提拔重用，挫傷了其工作積極性?！　》ㄖ茩C構工作中存在的現(xiàn)實問題　　結合前文所述，在現(xiàn)有這種體制下，一些政府法制機構由于地位偏低，職能偏軟，力量薄弱，往往出現(xiàn)以下情況：　　(1)政府法制機構對行政復議工作，只有以政府名義審理案件和草擬行政復議決定的職權，最終決定權仍在政府。對于行政執(zhí)法機關拒不履行行政復議決定的，也只能責令其限期履行，而行政執(zhí)法機關因法制機構級別不夠分量，不聽你的，卻不能申請法院強制執(zhí)行，致使像東北一些地方行政相對人選擇到法院尋求司法救濟的行政訴訟案件數(shù)量甚至還大大超過行政復議案件數(shù)量。　　(2)政府法制機構對行政機關實施行政許可的監(jiān)督范圍過于狹窄。如有的縣級政府法制機構僅能對林業(yè)的林權證、農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權證、國有及集體土地確權、港口、碼頭的審批事項出具法律審查意見，有的地市級政府甚至將一些對行政許可的監(jiān)督工作交給政府公交科去辦，大大削弱了法制機構的監(jiān)督職能?！　?3)政府法制機構的政府應訴工作開展缺乏軟硬件保障。如對異地審理的案件，法制機構工作人員經(jīng)常因沒有交通工具而無法出庭應訴。政府聘請的律師拿代理費，而法制機構隨同應訴的人員卻沒有專項的應訴經(jīng)費，致使一些地方的政府法制機構對政府聘請的律師產(chǎn)生抵觸情緒⑽，有的甚至干脆推掉此項職責，讓　　政府直接請律師出庭了事。　　注：⑽白冬紅(廣州市公職律師事務所)，《我國公職律師制度試點實踐中存在的問題及對策》，　　(4)對規(guī)范性文件審查備案工作馬虎應付，敷衍了事，如審核把關工作作得不深不細，致使文件粗制濫造。有的屈從于上級領導壓力，不敢堅持原則，睜一只眼，閉一只眼，導致出現(xiàn)違法條款?！　?5)集中開展行政執(zhí)法監(jiān)督檢查的活動數(shù)量偏少，范圍偏小。一些政府法制機構每年僅開展1—2次執(zhí)法監(jiān)督檢查，有的甚至幾年未開展行政執(zhí)法監(jiān)督檢查活動，而且將主要精力放在城管、規(guī)劃、公安、建設等大的執(zhí)法單位，未形成系統(tǒng)化、制度化、經(jīng)?；腿婊膱?zhí)法監(jiān)督格局，造成依法行政發(fā)展水平的不平衡?！　?6)政府法制機構由于受各種原因的限制，對于違法行政行為往往是對“事”不對“人”，即就事論事，對事處理多，對人的處理少。對違法執(zhí)法人員的處理只有“建議”權，而沒有直接處理權，結果往往是違法行為得到了糾正，而違法執(zhí)法者卻很少受相應懲處，不能從根本上解決問題?！　∪绾胃掠^念　　針對前面所述，筆者認為政府法制工作是政府的一項基礎性、綜合性、全局性工作，其總?cè)蝿帐侨嫱七M依法行政，總目標是建設法治政府。而政府法制機構是協(xié)助政府全面推進依法行政的參謀、助手和法律顧問。我們應當認真研究這個“總?cè)蝿铡?、“總目標”及“參謀、助手和法律顧問”的內(nèi)涵，并由此準確把握政府法制機構的職能定位和工作任務。我們應當善于從黨委、政府工作的全局上考慮問題，在黨委、政府的全局工作中找準自己的位置，通過在黨委、政府的全局性工作中發(fā)揮政府法制機構的職能作用，