【正文】 省級(jí)以下法制機(jī)構(gòu)在依法行政中的定位及其思考　　作者：宋飛　　一、 導(dǎo)言　　二、 政府法制機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題　　(一) 歷史發(fā)展及現(xiàn)狀　　(二) 存在的問(wèn)題　　三、 省級(jí)以下政府法制機(jī)構(gòu)的法律定位及其缺陷　　(一) 省級(jí)以下法制機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)及認(rèn)識(shí)誤區(qū)　　(二) 市縣政府法制機(jī)構(gòu)的組織地位及法律缺陷　　(三) 市縣政府法制機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)及觀念更新　　四、 省級(jí)以下法制機(jī)構(gòu)建設(shè)的相關(guān)建議和思考　　(一)法制機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)規(guī)范　　(二)省級(jí)以下政府法制機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置類(lèi)型　　(三)省級(jí)以下政府部門(mén)法制機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況和存在的問(wèn)題　　(四)省級(jí)以下政府法制機(jī)構(gòu)的人員、編制及經(jīng)費(fèi)保障　　(五)省級(jí)以下政府法制機(jī)構(gòu)的規(guī)格問(wèn)題　　(六)省級(jí)以下政府法制機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)科室　　一、導(dǎo)言　　政府法制機(jī)構(gòu)自20世紀(jì)80年代初組建后逐步壯大，政府法制事業(yè)不斷發(fā)展，但也暴露出理論底蘊(yùn)不足的缺陷。例如，政府法制工作在政府整體工作中應(yīng)如何定位不確定，往往隨著法制機(jī)構(gòu)所在的政府層級(jí)不同而不同。國(guó)務(wù)院法制辦的定位是立法事務(wù)部門(mén)(Legislative Affairs Office)。省級(jí)法制機(jī)構(gòu)定位是法律事務(wù)部門(mén)(Legal Affairs Office),立法、執(zhí)法監(jiān)督、復(fù)議等事務(wù)都涉及。省級(jí)以下的法制機(jī)構(gòu)則偏重于處理具體的法律事務(wù)。定位的不確定，又沒(méi)有相應(yīng)的理論予以解釋?zhuān)斐赡承┱畬?duì)政府法制工作的認(rèn)識(shí)產(chǎn)生偏差，特別對(duì)省級(jí)以下法制機(jī)構(gòu)影響較大。因此，對(duì)理論研究已成為政府法制工作進(jìn)一步發(fā)展的必備條件?！　《⒄ㄖ茩C(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題　　(一) 歷史發(fā)展及現(xiàn)狀　　我國(guó)的政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程，省級(jí)以上(包括省、自治區(qū)、直轄市和較大的市，下同)政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)成績(jī)突出。1954年11月，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院設(shè)置國(guó)務(wù)院法制局作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，1959年6月撤銷(xiāo)。1980年5月和1981年7月，國(guó)務(wù)院先后設(shè)立了國(guó)務(wù)院辦公廳法制局和國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心。1986年4月，為了加強(qiáng)政府法制工作，更好地為改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，國(guó)務(wù)院決定，將原國(guó)務(wù)院辦公廳法制局和國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心合并，重新成立了國(guó)務(wù)院法制局，為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。1988年10月，國(guó)務(wù)院法制局被確定為國(guó)務(wù)院的辦事機(jī)構(gòu)。1994年3月又被確定為國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)。1998年3月，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》，設(shè)置國(guó)務(wù)院法制辦公室，作為國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)。 國(guó)務(wù)院法制辦公室內(nèi)設(shè)秘書(shū)行政司(研究司)、政法勞動(dòng)社會(huì)保障法制司、教育科技文化衛(wèi)生法制司、財(cái)政金融法制司、工交商事法制司、農(nóng)業(yè)資源環(huán)保法制司、政府法制協(xié)調(diào)司(法規(guī)編纂司)、法規(guī)譯審和外事司、行政復(fù)議司等九個(gè)職能司和機(jī)關(guān)黨委，下設(shè)政府法制研究中心、信息中心、機(jī)關(guān)服務(wù)中心、中國(guó)法制出版社四個(gè)事業(yè)單位。與國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)發(fā)展相適應(yīng)，省級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)也是在發(fā)展中不斷壯大，無(wú)論是機(jī)構(gòu)設(shè)置，還是人員配備均得到全面加強(qiáng)。⑴以武漢市政府法制辦為例，十年“文革”浩劫，我國(guó)社會(huì)主義法制被破壞殆盡，武漢的政府法制機(jī)構(gòu)也蕩然無(wú)存。黨的十一屆三中全會(huì)以后，武漢的行政法制工作開(kāi)始恢復(fù)和重建。1984年7月，武漢市政府辦公室設(shè)立法規(guī)處。1985年12月，武漢市編委又批文同意成立武漢市政府經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心，該中心既是一個(gè)研究咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，又是一個(gè)擬定經(jīng)濟(jì)法規(guī)的工作機(jī)構(gòu)，為事業(yè)單位，與武漢市政府辦公室法規(guī)處合署辦公。 1988年6月，為了進(jìn)一步加強(qiáng)政府法制工作，更好地為經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供法律服務(wù)，又將原武漢市政府辦公廳法規(guī)處劃出，成立武漢政府法制辦公室，作為市政府的辦事機(jī)構(gòu)，隨著《行政處罰法》的實(shí)施，武漢市政府法制工作機(jī)構(gòu)又得到進(jìn)一步加強(qiáng)。1996年12月8日，武漢市編委以武編[1996]103號(hào)文印發(fā)了《武漢市人民政府法制辦公室職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案》，按照該方案，武漢市政府府法制辦公室內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)增至5個(gè)，即綜合秘書(shū)處、法規(guī)一處、法規(guī)二處、法制監(jiān)督處、行政復(fù)議處。人員編制由1984年的3名逐漸增至30名。2001年機(jī)構(gòu)改革，市人民政府法制辦公室升格為正局級(jí)，這在當(dāng)時(shí)武漢市所有行政機(jī)關(guān)中是絕無(wú)僅有的。⑵。　　注：⑴張武揚(yáng)《政府法制工作二十年回顧與展望》，摘自《江淮法治》轉(zhuǎn)載于人民網(wǎng) ：2006427　?、坪珮s，《武漢市政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)情況》，載武漢市政府法制網(wǎng)2006425　　然而，在省級(jí)以上(包括上述較大的市)的政府法制機(jī)構(gòu)不斷健全和完善的同時(shí)，省級(jí)以下政府法制機(jī)構(gòu)的建設(shè)卻幾經(jīng)風(fēng)雨，走過(guò)一段發(fā)展坎坷的道路。各地的情況也是不盡相同。就拿鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦法制機(jī)構(gòu)建設(shè)來(lái)作個(gè)對(duì)比：2002年底，浙江省溫嶺市編委根據(jù)市法制辦的要求，在不增加鎮(zhèn)(街道)機(jī)關(guān)人員總編制的情況下，批準(zhǔn)在全市16個(gè)鎮(zhèn)(街道)黨政辦公室增掛政府法制辦公室牌子，由黨政辦主任兼任法制辦主任，設(shè)專(zhuān)職副主任1至2人，法制員2至5人并明確了鎮(zhèn)(街道)法制辦的10項(xiàng)工作職責(zé)和12項(xiàng)工作制度，落實(shí)了專(zhuān)職法制人員、專(zhuān)門(mén)辦公室和專(zhuān)用電話、電腦等設(shè)備。從而保證了政府法制工作深入到基層，使全市的政府法制工作形成有縱有橫的網(wǎng)絡(luò)。⑶而同一時(shí)期，湖北省浠水縣在2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，全縣13各鄉(xiāng)鎮(zhèn)有17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府向縣政府寫(xiě)報(bào)告，請(qǐng)求在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)法制辦公室。當(dāng)時(shí)縣政府同意團(tuán)陂、蘭溪兩鎮(zhèn)作為設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)法制辦的試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。關(guān)口鎮(zhèn)政府未等到縣政府同意就開(kāi)始組建了法制辦，并任命了法制辦主任。但由于省市關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革方案中機(jī)構(gòu)限額規(guī)定剛性極強(qiáng)，最終鄉(xiāng)鎮(zhèn)法制機(jī)構(gòu)建設(shè)難以進(jìn)行。由此可見(jiàn)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡導(dǎo)致法制機(jī)構(gòu)發(fā)展也出現(xiàn)不平衡?！　∽ⅲ孩强掠逊?連正美：《依法行政是改善投資環(huán)境的最重要因素──淺析溫　　嶺市的法治環(huán)境建設(shè)》，原載浙江溫嶺政府法制網(wǎng)，　　(二) 存在的問(wèn)題　　雖然從總體上看，省級(jí)以下各級(jí)黨委政府依法行政的意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，對(duì)政府法制工作越來(lái)越重視，但目前縣級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)的狀況，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，多數(shù)仍不適應(yīng)建設(shè)法治政府的需要。以湖北省縣級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)為例，目前呈現(xiàn)出以下態(tài)勢(shì)：　　部分法制機(jī)構(gòu)名存實(shí)亡，法制工作基本沒(méi)有開(kāi)展　　在2001—2002年縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革前，全省有不少縣、市(區(qū))法制辦曾經(jīng)是政府的直屬機(jī)構(gòu)。在機(jī)構(gòu)改革中，因?yàn)槭軝C(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)額的限制，除個(gè)別縣市外，各地普遍把法制辦減了下來(lái)，但法制辦的牌子沒(méi)有取消。法制機(jī)構(gòu)無(wú)論是否作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)，如果確實(shí)有一個(gè)機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)從事政府法制工作，也未嘗不可，但作為政府辦公室內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的很難達(dá)到這個(gè)要求。類(lèi)似這種情況，在其他縣市也存在。如荊門(mén)市的沙洋縣、黃石和鄂州的城區(qū)政府，基本沒(méi)有法制工作機(jī)構(gòu)，只是有一名干部兼管這方面的工作，發(fā)揮政府法制工作的職能作用無(wú)從談起。由于法制工作機(jī)構(gòu)名存實(shí)亡，使工作受到直接影響。有的縣老百姓找法制科提起行政復(fù)議，法制科能推則推，能不受理就不受理，有的縣一年沒(méi)有受理一起行政復(fù)議案件，使行政糾紛得不到及時(shí)化解?！　》ㄖ茩C(jī)構(gòu)人員少、任務(wù)重、思想不穩(wěn)　　縣級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)人員少，但工作任務(wù)并不少。正常情況下，一個(gè)縣一年的復(fù)議、應(yīng)訴案件一般在30至40件之間。2004年，全省的行政復(fù)議案件達(dá)到3695件之多超過(guò)法院受理的行政訴訟案件。其中屬于縣級(jí)政府受理的占70%，但縣級(jí)政府復(fù)議工作人員僅為164人。而全省縣級(jí)法院行政庭的人數(shù)有400多人。復(fù)議機(jī)關(guān)的工作量比法院行政庭的工作量大幾倍。法制機(jī)構(gòu)工作人員還要負(fù)責(zé)行政執(zhí)法的監(jiān)督、檢查和協(xié)調(diào)、代理縣長(zhǎng)出庭應(yīng)訴。由于法制辦主任一般是政府辦公室副主任兼任，這名主任同時(shí)又協(xié)助2至3名縣、市長(zhǎng)聯(lián)系幾條戰(zhàn)線10多個(gè)政府部門(mén)的工作協(xié)調(diào)，哪項(xiàng)工作都不能出問(wèn)題。有的還負(fù)責(zé)為縣長(zhǎng)起草講話稿。團(tuán)風(fēng)縣法制辦主任去年一年寫(xiě)各種講話稿達(dá)14萬(wàn)字之多。除此之外，平均一個(gè)縣每年規(guī)范性文件的審查備案至少在50件以上。長(zhǎng)期超負(fù)荷的工作，加之待遇差、進(jìn)步慢，使法制機(jī)構(gòu)的干部心理不平衡?，F(xiàn)有的人員想離開(kāi)，符合條件的不愿進(jìn)來(lái)。巴東縣法制辦一名法律本科畢業(yè)并具有律師資格的干部在法制辦工作15年，雖然工作不錯(cuò)，但因職位限制至今仍是一名科員，一個(gè)月工資不足1000元，幾次想調(diào)走。通山縣法制辦原有5名大學(xué)本科畢業(yè)生，近幾年已調(diào)動(dòng)3名，另2名也不太安心。荊州市幾個(gè)縣法制辦缺人，雖然縣領(lǐng)導(dǎo)表態(tài)只要選中，要誰(shuí)給誰(shuí)，但選中的不愿來(lái)，法制辦想通過(guò)招考公務(wù)員補(bǔ)充人選，又因?yàn)槿h干部總數(shù)超編未獲批準(zhǔn)?！　〗?jīng)費(fèi)保障不到位，工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)有困難　　一是，有44個(gè)縣法制工作機(jī)構(gòu)沒(méi)有復(fù)議工作專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，% .即使安排有專(zhuān)項(xiàng)復(fù)議經(jīng)費(fèi)的，有的一年也僅有5000元左右。財(cái)政狀況好的縣，有的一年能安排1至3萬(wàn)元不等，但法制辦作為政府辦公室內(nèi)設(shè)科室的，專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)也不一定能全部用于專(zhuān)項(xiàng)工作上。有的縣法制辦作為政府辦管理的獨(dú)立單位，但經(jīng)費(fèi)并不獨(dú)立，專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)也往往被截留?！　《?，人頭經(jīng)費(fèi)包括人均辦公經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)比較低。有的縣市，對(duì)縣