【正文】 依法行政和礦山環(huán)境 保護法制建設 國土資源部咨詢研究中心 朱耀琪 依法行政和礦山環(huán)境保護法制建設 一、國土資源的法律、法規(guī)體系 二、如何依法行政 三、合理劃分礦山環(huán)境保護監(jiān)督管理權限 四、礦山環(huán)境保護法制建設的進程 五、制定礦山環(huán)境保護管理法規(guī)的必要性和立法依據(jù) 六、制定礦山環(huán)境保護管理法規(guī)的指導原則 七、《礦山環(huán)境保護管理條例》應包括的內(nèi)容 八、急需在修改《礦產(chǎn)資源法》時需加以增補礦山環(huán)境保護的法律條文及其說明 推行依法行政是搞好國土資源管理的關鍵，而加強國土資源法制建設，以法律手段推進資源管理方式和利用方式的根本性轉變，建立適合社會主義市場經(jīng)濟要求的有機統(tǒng)一體的，具有中國特色的國土資源法律體系，是全面推進依法行政的前提和基礎。 一、國土資源的法律、法規(guī)體系 ? 國土資源法律體系是指在我國目前和今后的一定時期內(nèi)，由現(xiàn)行的和擬將制定的有關國土資源開發(fā)、利用、保護的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章所組成的，具有內(nèi)在聯(lián)系的，用來科學地、系統(tǒng)地規(guī)范和調(diào)整國土資源保護和合理利用，所產(chǎn)生的各種社會關系和行為規(guī)范的有機統(tǒng)一體。國土資源法律、法規(guī)體系是一個歷史的范疇，是一個動態(tài)的結構，它隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展而變化。 一、國土資源的法律、法規(guī)體系 ? 我國現(xiàn)行的國土資源法按效力可以分為四個層次： ? 一是憲法，作為我國的根本大法，在我國法律、法規(guī)體系中處于主導的、中心的地位，國土資源的各種立法都要受憲法的指導，并按憲法的精神和原則立法，不得和憲法相抵觸。 ? 二是國土資源單行法律，如礦產(chǎn)資源法、海洋法、水資源法、森林法、草原法、防沙治沙法、環(huán)境保護法、自然保護區(qū)法等，對不同種類的國土資源的具體管理制度、開發(fā)利用及治理保護制度做了規(guī)定，是我國國土資源進行法制管理的主要依據(jù)。 一、國土資源的法律、法規(guī)體系 ? 三是國土資源法規(guī)，包括兩部分：一是行政法規(guī)，是由頒布的有關國土資源法律實施細則以及國土資源行政管理過程中一些具體問題的規(guī)范性文件；二是地方法規(guī)，即由省、自治區(qū)、直轄市，省級政府所在地的市，和經(jīng)國務院批準的較大城市的人民代表大會及其常務委員會，結合所在區(qū)域的實際情況制定的國土資源地方性法規(guī)。 ? 四是國土資源規(guī)章，包括部門規(guī)章和地方規(guī)章，部門規(guī)章即是由國務院有關國土資源管理的各部、委、局，根據(jù)法律、法規(guī)在各自的權限范圍內(nèi)發(fā)布的有關國土資源管理的命令、決定，用于規(guī)范國土資源管理部門日?；顒又械木唧w行政行為；地方規(guī)章是指由省、自治區(qū)、直轄市，省級政府所在地的市，和經(jīng)國務院批準的較大城市的人民政府制定的國土資源規(guī)范性文件，但地方規(guī)章不得與部門規(guī)章相沖突。 一、國土資源的法律、法規(guī)體系 ? 除上述內(nèi)容外，從完善的國土資源法律體系講，還應包括具有法律效力的其他規(guī)范性文件，如立法解釋、司法解釋、行政解釋等文件。 二、如何依法行政 ? 1 、依法行政的基本概念 ? 行政權必須受法律的約束，必須在法律允許的范圍內(nèi)進行，并承擔相應的法律責任。而法律必須體現(xiàn)社會公正要求，代表全體國民的意志。 ? 我國依法行政中的“法”，系指現(xiàn)行的憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和政府規(guī)章以及民族自治地方的自治條例和單項法規(guī)。但從法律要素上看，依法行政中的“法”，還應包括法律原則、法律目的和法律條文背后所隱含的法律精神、法律價值，如果僅停留在法律條文的機械理解和運用上，是不利于依法行政的。 二、如何依法行政 ? ? 依法行政中的“行政”與“法”的關系是法優(yōu)先、優(yōu)位于行政，法對行政的控制是一種積極保護與消極防范的統(tǒng)一，無法律即無行政；行政離不開法，行政必須有法，行政必須服從于法，必須根據(jù)法的合理性來制約行政的隨意性。 二、如何依法行政 ? 2 、國土資源依法行政的主要內(nèi)容 ? ①完善國土資源配套法規(guī)和規(guī)章制度； ? ②建立國土資源管理的行政程序； ? ③健全行政執(zhí)法體制，包括理順現(xiàn)行的行政執(zhí)法體制、建立完善的監(jiān)督機制、增加行政執(zhí)法的透明度、建立一支高素質的行政執(zhí)法隊伍； ? ④建立和進一步完善對法定的行政許可事項和重大行政復議事項的內(nèi)部會審制度； ? ⑤探索資源性資產(chǎn)市場配置的新方式。 二、如何依法行政 ? 3 、國土資源的行政管理 ? 是指國土資源行政主管部門及其公務員依據(jù)憲法、土地、礦產(chǎn)等資源法及其他有關法律、法規(guī)的規(guī)定，在國務院賦予的職能范圍內(nèi)對土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等進行保護和開發(fā)利用活動中的社會公共事務進行的管理。 ? 管理的主要內(nèi)容： ? ①對國土資源及其相關的自然環(huán)境進行調(diào)查和評價管理； ? ②進行國土資源規(guī)劃與管理； ? ③進行國土資源所有權和使用權管理； ? ④進行國土資源資產(chǎn)管理； ? ⑤進行國土資源財務行政管理。 三、合理劃分礦山環(huán)境保護監(jiān)督管理權限 國土資源部門承擔著礦產(chǎn)資源和土地資源管理的職能，應有之意，應該承擔礦產(chǎn)和土地資源的合理開發(fā)利用和開發(fā)利用過程中相應環(huán)境保護的雙重管理責任。因為礦山環(huán)境要素涉及到地質環(huán)境、水環(huán)境、大氣環(huán)境和生態(tài)環(huán)境四大圈層，幾乎與國土資源和環(huán)境保護方面的所有法律都相關聯(lián)，更多的是受《礦產(chǎn)資源法》和《環(huán)境保護法》所規(guī)范。國土資源主管部門主管礦產(chǎn)資源勘查開采、礦產(chǎn)資源規(guī)劃與保護、地質環(huán)境管理、土地開發(fā)利用規(guī)劃、土地整理和復墾，是《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》和國務院批準的“三定”方案明確賦予國土資源行政主管部門的職責?！董h(huán)境保護法》明確環(huán)境保護行政主管部門“對環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”，同時又明確“土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門，依照有關法律的規(guī)定對資源的保護實施監(jiān)督管理”。我們認為國土資源的保護都包括量和質兩個方面，缺一不可，所以對國土資源的管理都脫離不開相關環(huán)境要素的管理。 三、合理劃分礦山環(huán)境保護監(jiān)督管理權限 ? 現(xiàn)在的管理現(xiàn)狀是礦山環(huán)境的管理職能到底由那個行政管理部門承擔，沒有明確的說法。環(huán)境保護部門、國土資源部門、水土保持部門、林業(yè)部門都從各自工作職能的角度進行管理，管理難以真正到位，礦山也感到婆婆太多，難以應付。多年的實踐證明，實施“多龍治水”的辦法，是無法將礦山環(huán)境管好的。 ? 《環(huán)境保護法》和《國務院關于進一步加強環(huán)境保護工作的決定》圴明確，我國的環(huán)境保護管理體制是，實行在國務院環(huán)境保護行政主管部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理下，強化國家有關主管部門和各級政府的有關管理職能，這已證明是一條成功經(jīng)驗和有效途徑。 三、合理劃分礦山環(huán)境保護監(jiān)督管理權限 ? 鑒于國土資源行政主管部門被賦予礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用與保護、礦山地質環(huán)境監(jiān)測、評價和監(jiān)督管理、土地復墾等行政職能，負責采礦許可證的頒發(fā)，其中礦山環(huán)境恢復措施又是審批采礦許可證的主要內(nèi)容之一，所以，實際承擔著直接對礦山環(huán)境保護工作進行監(jiān)控的作用，并已經(jīng)建立起相應的有關監(jiān)督管理體系 。 同時，國土資源主管部門掌握有關礦業(yè)活動的專門知識，對礦產(chǎn)開發(fā)導致的各類環(huán)境問題及其原因有深刻的了解，有條件將與礦產(chǎn)開發(fā)有關的環(huán)境管理全部納入礦產(chǎn)資源開發(fā)與地質環(huán)境、土地復墾管理體系和程序；另從我國中、小礦多，環(huán)境破壞嚴重，環(huán)境問題絕大部分屬于環(huán)境地質問題等特點出發(fā)，實施在環(huán)境保護行政主管部門對環(huán)境的統(tǒng)一監(jiān)督管理指導下的國土資源行政主管部門主導礦山環(huán)境管理的體制，對強化礦山環(huán)境管理比較有利。 三、合理劃分礦山環(huán)境保護監(jiān)督管理權限 ? 正如地震是最嚴重的地質災害，水土流失、鹽堿化、沙漠化等也都是地質災害，國務院明確地質災害的管理職能在國土資源部，但地質災害防治條例只明確國土資源管理部門管理崩塌、滑坡、泥石流、地面沉降、地面塌陷等災種，而其他類型的地質災害則由其他的管理部門去承擔，這樣更易將管理工作搞好。 ? 為了使有關行政主管部門都了解礦山環(huán)境保護的狀況，國土資源行政主管部門也有責任將對礦山實施環(huán)境保護監(jiān)督管理的資料和情況，及時通報環(huán)境保護主管部門和其他有關主管部門，聽取意見，并改進其監(jiān)督管理工作。 ? 國外的經(jīng)驗已充分證明了這一點，這是部門間分工、協(xié)作，進行礦山環(huán)境監(jiān)督管理的有效途徑。 四、礦山環(huán)境保護法制建設的進程 ? 目前礦山環(huán)境保護法制建設，基本上只停留在法律建設的前兩個層次上，即憲法和國土資源單行法律方面。第三個層次行政法規(guī)和地方法規(guī)和第四個層次的部門規(guī)章和政府規(guī)章沒有建立。 ? 由于前兩個層次的法律比較宏觀，難于具體操作，影響到礦山環(huán)境管理的合理性和有效性。目前礦山環(huán)境保護法制建設，首先要從第二層次《礦產(chǎn)資源法》開始，依據(jù)科學發(fā)展觀和建立可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟和社會的要求，強化和充實礦山環(huán)境管理的內(nèi)容，并在此基礎上，制定第三層次的《礦山環(huán)境保護管理條例》，這樣才能真正做到礦山環(huán)境保護管理工作有法可依。目前，由于全國性的礦山環(huán)境保護管理方面的立法滯后，直接影響到對礦山的環(huán)境管理，迫使部分省區(qū)先行制定礦山環(huán)境管理的地方法規(guī)和政府規(guī)章，以解決礦山環(huán)境管理工作法規(guī)的缺位。這在法制建設上屬于非正常的現(xiàn)象。