【正文】 依法行政和礦山環(huán)境 保護(hù)法制建設(shè) 國(guó)土資源部咨詢(xún)研究中心 朱耀琪 依法行政和礦山環(huán)境保護(hù)法制建設(shè) 一、國(guó)土資源的法律、法規(guī)體系 二、如何依法行政 三、合理劃分礦山環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理權(quán)限 四、礦山環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)的進(jìn)程 五、制定礦山環(huán)境保護(hù)管理法規(guī)的必要性和立法依據(jù) 六、制定礦山環(huán)境保護(hù)管理法規(guī)的指導(dǎo)原則 七、《礦山環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》應(yīng)包括的內(nèi)容 八、急需在修改《礦產(chǎn)資源法》時(shí)需加以增補(bǔ)礦山環(huán)境保護(hù)的法律條文及其說(shuō)明 推行依法行政是搞好國(guó)土資源管理的關(guān)鍵，而加強(qiáng)國(guó)土資源法制建設(shè)，以法律手段推進(jìn)資源管理方式和利用方式的根本性轉(zhuǎn)變，建立適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的有機(jī)統(tǒng)一體的，具有中國(guó)特色的國(guó)土資源法律體系，是全面推進(jìn)依法行政的前提和基礎(chǔ)。 一、國(guó)土資源的法律、法規(guī)體系 ? 國(guó)土資源法律體系是指在我國(guó)目前和今后的一定時(shí)期內(nèi)，由現(xiàn)行的和擬將制定的有關(guān)國(guó)土資源開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章所組成的，具有內(nèi)在聯(lián)系的，用來(lái)科學(xué)地、系統(tǒng)地規(guī)范和調(diào)整國(guó)土資源保護(hù)和合理利用，所產(chǎn)生的各種社會(huì)關(guān)系和行為規(guī)范的有機(jī)統(tǒng)一體。國(guó)土資源法律、法規(guī)體系是一個(gè)歷史的范疇，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的結(jié)構(gòu)，它隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而變化。 一、國(guó)土資源的法律、法規(guī)體系 ? 我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)土資源法按效力可以分為四個(gè)層次： ? 一是憲法，作為我國(guó)的根本大法，在我國(guó)法律、法規(guī)體系中處于主導(dǎo)的、中心的地位，國(guó)土資源的各種立法都要受憲法的指導(dǎo)，并按憲法的精神和原則立法，不得和憲法相抵觸。 ? 二是國(guó)土資源單行法律，如礦產(chǎn)資源法、海洋法、水資源法、森林法、草原法、防沙治沙法、環(huán)境保護(hù)法、自然保護(hù)區(qū)法等，對(duì)不同種類(lèi)的國(guó)土資源的具體管理制度、開(kāi)發(fā)利用及治理保護(hù)制度做了規(guī)定，是我國(guó)國(guó)土資源進(jìn)行法制管理的主要依據(jù)。 一、國(guó)土資源的法律、法規(guī)體系 ? 三是國(guó)土資源法規(guī)，包括兩部分：一是行政法規(guī)，是由頒布的有關(guān)國(guó)土資源法律實(shí)施細(xì)則以及國(guó)土資源行政管理過(guò)程中一些具體問(wèn)題的規(guī)范性文件；二是地方法規(guī)，即由省、自治區(qū)、直轄市，省級(jí)政府所在地的市，和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大城市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，結(jié)合所在區(qū)域的實(shí)際情況制定的國(guó)土資源地方性法規(guī)。 ? 四是國(guó)土資源規(guī)章，包括部門(mén)規(guī)章和地方規(guī)章，部門(mén)規(guī)章即是由國(guó)務(wù)院有關(guān)國(guó)土資源管理的各部、委、局，根據(jù)法律、法規(guī)在各自的權(quán)限范圍內(nèi)發(fā)布的有關(guān)國(guó)土資源管理的命令、決定，用于規(guī)范國(guó)土資源管理部門(mén)日?；顒?dòng)中的具體行政行為；地方規(guī)章是指由省、自治區(qū)、直轄市，省級(jí)政府所在地的市，和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大城市的人民政府制定的國(guó)土資源規(guī)范性文件，但地方規(guī)章不得與部門(mén)規(guī)章相沖突。 一、國(guó)土資源的法律、法規(guī)體系 ? 除上述內(nèi)容外，從完善的國(guó)土資源法律體系講，還應(yīng)包括具有法律效力的其他規(guī)范性文件，如立法解釋、司法解釋、行政解釋等文件。 二、如何依法行政 ? 1 、依法行政的基本概念 ? 行政權(quán)必須受法律的約束，必須在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。而法律必須體現(xiàn)社會(huì)公正要求，代表全體國(guó)民的意志。 ? 我國(guó)依法行政中的“法”，系指現(xiàn)行的憲法、法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)和政府規(guī)章以及民族自治地方的自治條例和單項(xiàng)法規(guī)。但從法律要素上看，依法行政中的“法”，還應(yīng)包括法律原則、法律目的和法律條文背后所隱含的法律精神、法律價(jià)值，如果僅停留在法律條文的機(jī)械理解和運(yùn)用上，是不利于依法行政的。 二、如何依法行政 ? ? 依法行政中的“行政”與“法”的關(guān)系是法優(yōu)先、優(yōu)位于行政，法對(duì)行政的控制是一種積極保護(hù)與消極防范的統(tǒng)一，無(wú)法律即無(wú)行政；行政離不開(kāi)法，行政必須有法，行政必須服從于法，必須根據(jù)法的合理性來(lái)制約行政的隨意性。 二、如何依法行政 ? 2 、國(guó)土資源依法行政的主要內(nèi)容 ? ①完善國(guó)土資源配套法規(guī)和規(guī)章制度； ? ②建立國(guó)土資源管理的行政程序； ? ③健全行政執(zhí)法體制，包括理順現(xiàn)行的行政執(zhí)法體制、建立完善的監(jiān)督機(jī)制、增加行政執(zhí)法的透明度、建立一支高素質(zhì)的行政執(zhí)法隊(duì)伍； ? ④建立和進(jìn)一步完善對(duì)法定的行政許可事項(xiàng)和重大行政復(fù)議事項(xiàng)的內(nèi)部會(huì)審制度； ? ⑤探索資源性資產(chǎn)市場(chǎng)配置的新方式。 二、如何依法行政 ? 3 、國(guó)土資源的行政管理 ? 是指國(guó)土資源行政主管部門(mén)及其公務(wù)員依據(jù)憲法、土地、礦產(chǎn)等資源法及其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在國(guó)務(wù)院賦予的職能范圍內(nèi)對(duì)土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等進(jìn)行保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)中的社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的管理。 ? 管理的主要內(nèi)容： ? ①對(duì)國(guó)土資源及其相關(guān)的自然環(huán)境進(jìn)行調(diào)查和評(píng)價(jià)管理； ? ②進(jìn)行國(guó)土資源規(guī)劃與管理； ? ③進(jìn)行國(guó)土資源所有權(quán)和使用權(quán)管理； ? ④進(jìn)行國(guó)土資源資產(chǎn)管理； ? ⑤進(jìn)行國(guó)土資源財(cái)務(wù)行政管理。 三、合理劃分礦山環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理權(quán)限 國(guó)土資源部門(mén)承擔(dān)著礦產(chǎn)資源和土地資源管理的職能，應(yīng)有之意，應(yīng)該承擔(dān)礦產(chǎn)和土地資源的合理開(kāi)發(fā)利用和開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中相應(yīng)環(huán)境保護(hù)的雙重管理責(zé)任。因?yàn)榈V山環(huán)境要素涉及到地質(zhì)環(huán)境、水環(huán)境、大氣環(huán)境和生態(tài)環(huán)境四大圈層，幾乎與國(guó)土資源和環(huán)境保護(hù)方面的所有法律都相關(guān)聯(lián)，更多的是受《礦產(chǎn)資源法》和《環(huán)境保護(hù)法》所規(guī)范。國(guó)土資源主管部門(mén)主管礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采、礦產(chǎn)資源規(guī)劃與保護(hù)、地質(zhì)環(huán)境管理、土地開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃、土地整理和復(fù)墾，是《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“三定”方案明確賦予國(guó)土資源行政主管部門(mén)的職責(zé)?！董h(huán)境保護(hù)法》明確環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)“對(duì)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”，同時(shí)又明確“土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門(mén)，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源的保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理”。我們認(rèn)為國(guó)土資源的保護(hù)都包括量和質(zhì)兩個(gè)方面，缺一不可，所以對(duì)國(guó)土資源的管理都脫離不開(kāi)相關(guān)環(huán)境要素的管理。 三、合理劃分礦山環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理權(quán)限 ? 現(xiàn)在的管理現(xiàn)狀是礦山環(huán)境的管理職能到底由那個(gè)行政管理部門(mén)承擔(dān)，沒(méi)有明確的說(shuō)法。環(huán)境保護(hù)部門(mén)、國(guó)土資源部門(mén)、水土保持部門(mén)、林業(yè)部門(mén)都從各自工作職能的角度進(jìn)行管理，管理難以真正到位，礦山也感到婆婆太多，難以應(yīng)付。多年的實(shí)踐證明，實(shí)施“多龍治水”的辦法，是無(wú)法將礦山環(huán)境管好的。 ? 《環(huán)境保護(hù)法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》圴明確，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)管理體制是，實(shí)行在國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的統(tǒng)一監(jiān)督管理下，強(qiáng)化國(guó)家有關(guān)主管部門(mén)和各級(jí)政府的有關(guān)管理職能，這已證明是一條成功經(jīng)驗(yàn)和有效途徑。 三、合理劃分礦山環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理權(quán)限 ? 鑒于國(guó)土資源行政主管部門(mén)被賦予礦產(chǎn)資源合理開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)、礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)和監(jiān)督管理、土地復(fù)墾等行政職能，負(fù)責(zé)采礦許可證的頒發(fā)，其中礦山環(huán)境恢復(fù)措施又是審批采礦許可證的主要內(nèi)容之一，所以，實(shí)際承擔(dān)著直接對(duì)礦山環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行監(jiān)控的作用，并已經(jīng)建立起相應(yīng)的有關(guān)監(jiān)督管理體系 。 同時(shí)，國(guó)土資源主管部門(mén)掌握有關(guān)礦業(yè)活動(dòng)的專(zhuān)門(mén)知識(shí)，對(duì)礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的各類(lèi)環(huán)境問(wèn)題及其原因有深刻的了解，有條件將與礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)有關(guān)的環(huán)境管理全部納入礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與地質(zhì)環(huán)境、土地復(fù)墾管理體系和程序；另從我國(guó)中、小礦多，環(huán)境破壞嚴(yán)重，環(huán)境問(wèn)題絕大部分屬于環(huán)境地質(zhì)問(wèn)題等特點(diǎn)出發(fā)，實(shí)施在環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)環(huán)境的統(tǒng)一監(jiān)督管理指導(dǎo)下的國(guó)土資源行政主管部門(mén)主導(dǎo)礦山環(huán)境管理的體制，對(duì)強(qiáng)化礦山環(huán)境管理比較有利。 三、合理劃分礦山環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理權(quán)限 ? 正如地震是最嚴(yán)重的地質(zhì)災(zāi)害，水土流失、鹽堿化、沙漠化等也都是地質(zhì)災(zāi)害，國(guó)務(wù)院明確地質(zhì)災(zāi)害的管理職能在國(guó)土資源部，但地質(zhì)災(zāi)害防治條例只明確國(guó)土資源管理部門(mén)管理崩塌、滑坡、泥石流、地面沉降、地面塌陷等災(zāi)種，而其他類(lèi)型的地質(zhì)災(zāi)害則由其他的管理部門(mén)去承擔(dān)，這樣更易將管理工作搞好。 ? 為了使有關(guān)行政主管部門(mén)都了解礦山環(huán)境保護(hù)的狀況，國(guó)土資源行政主管部門(mén)也有責(zé)任將對(duì)礦山實(shí)施環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的資料和情況，及時(shí)通報(bào)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和其他有關(guān)主管部門(mén)，聽(tīng)取意見(jiàn)，并改進(jìn)其監(jiān)督管理工作。 ? 國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)已充分證明了這一點(diǎn)，這是部門(mén)間分工、協(xié)作，進(jìn)行礦山環(huán)境監(jiān)督管理的有效途徑。 四、礦山環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)的進(jìn)程 ? 目前礦山環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)，基本上只停留在法律建設(shè)的前兩個(gè)層次上，即憲法和國(guó)土資源單行法律方面。第三個(gè)層次行政法規(guī)和地方法規(guī)和第四個(gè)層次的部門(mén)規(guī)章和政府規(guī)章沒(méi)有建立。 ? 由于前兩個(gè)層次的法律比較宏觀，難于具體操作，影響到礦山環(huán)境管理的合理性和有效性。目前礦山環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)，首先要從第二層次《礦產(chǎn)資源法》開(kāi)始，依據(jù)科學(xué)發(fā)展觀和建立可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的要求，強(qiáng)化和充實(shí)礦山環(huán)境管理的內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上，制定第三層次的《礦山環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，這樣才能真正做到礦山環(huán)境保護(hù)管理工作有法可依。目前，由于全國(guó)性的礦山環(huán)境保護(hù)管理方面的立法滯后，直接影響到對(duì)礦山的環(huán)境管理，迫使部分省區(qū)先行制定礦山環(huán)境管理的地方法規(guī)和政府規(guī)章，以解決礦山環(huán)境管理工作法規(guī)的缺位。這在法制建設(shè)上屬于非正常的現(xiàn)象。