【正文】 辦法有以下三點(diǎn)：　　一是改變“倒三角”的工作體制，將依法行政工作重心下移，加強(qiáng)基層政府法制機(jī)構(gòu)設(shè)置。要在全國范圍內(nèi)的鄉(xiāng)一級(jí)政府設(shè)置政府法制機(jī)構(gòu)，使依法行政工作形成完善的工作體制，同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)地市級(jí)以下政府法制機(jī)構(gòu)力量，使地市法制機(jī)構(gòu)人員達(dá)到20人以上，縣級(jí)達(dá)到10人，鄉(xiāng)級(jí)達(dá)到3—5人，使“倒三角”為“倒梯形”，進(jìn)而發(fā)展為“正梯形”，為基層依法行政工作提供充分的組織保障。　　二是對(duì)政府法制機(jī)構(gòu)的設(shè)置取消“軟指標(biāo)”，制定“硬指標(biāo)”。首先修改《地方各級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第七條關(guān)于“縣級(jí)以上各級(jí)政府不得要求下級(jí)政府設(shè)立與其業(yè)務(wù)對(duì)口的行政機(jī)構(gòu)”的限制性規(guī)定，增加“法律法規(guī)另有規(guī)定的除外”的彈性條款，由國務(wù)院科學(xué)地制定出一個(gè)量化標(biāo)準(zhǔn)，確定政府法制機(jī)構(gòu)的人員配備、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)保障與當(dāng)?shù)馗刹靠倲?shù)、財(cái)政收入的比例，使各級(jí)地方政府有章可循，有法可依，只有這樣，才能政府法制機(jī)構(gòu)的設(shè)置與當(dāng)?shù)匾婪ㄐ姓ぷ鞯拈_展相適應(yīng)，才能為依法行政構(gòu)建堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。　　三是要進(jìn)一步改變依法行政工作的體制，使政府法制序列從國務(wù)院到地方實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，其人事任免、經(jīng)費(fèi)保障等直接由上級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)不再是當(dāng)?shù)卣墓ぷ鞑块T，而是當(dāng)?shù)卣筒块T在依法行政工作方面的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督實(shí)施機(jī)構(gòu)，使政府法制機(jī)構(gòu)徹底擺脫地方政府的束縛和干擾，全心全意地開展依法行政工作。建議建立全國法制系統(tǒng)內(nèi)部的干部任職交流制度，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的法制干部到經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的法制機(jī)構(gòu)掛職鍛煉?！　≌ㄖ茩C(jī)構(gòu)的編制問題　　根據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》(2006年1月1日施行)：　　第二條：……公務(wù)員指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員?！　〉谑畻l 中央公務(wù)員主管部門負(fù)責(zé)全國公務(wù)員的綜合管理工作。縣級(jí)以上地方各級(jí)公務(wù)員主管部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)公務(wù)員的綜合管理工作。上級(jí)公務(wù)員主管部門指導(dǎo)下級(jí)公務(wù)員主管部門的公務(wù)員管理工作。各級(jí)公務(wù)員主管部門指導(dǎo)同級(jí)各機(jī)關(guān)的公務(wù)員管理工作。　　第十四條：……公務(wù)員職務(wù)類別分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別?！　〉谑邨l：……綜合管理類的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)分為：……主任科員、副主任科員、科員、辦事員?！　〉谒氖粭l：……公務(wù)員任職必須在規(guī)定的編制限額和職數(shù)內(nèi)進(jìn)行，并有相應(yīng)的職位空缺?！　　兜胤礁骷?jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》(2007年5月1日施行)　　第十五條　機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照編制的不同類別和使用范圍審批編制。地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)使用行政編制，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)使用事業(yè)編制，不得混用、擠占、挪用或者自行設(shè)定其他類別的編制?！　〉诙藯l　本條例所稱編制，是指機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)核定的行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位的人員數(shù)額和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)?！　∧敲淳唧w到基層，哪些人算是公務(wù)員?在筆者所在地區(qū)，特別是公務(wù)員法實(shí)施之日(2006年1月1日)起開始搞的公務(wù)員過渡，地方上是這樣理解的，97年以前拿到行政編制的才算，其余的只能算是國家工作人員，光有財(cái)編的也不算。　　是公務(wù)員的就發(fā)公務(wù)員證，工資待遇套用國家標(biāo)準(zhǔn)，其余的國家工作人員的工資待遇只能參照?qǐng)?zhí)行。2000年后通過公務(wù)員考試或者選調(diào)生考試的，也一樣發(fā)證。2000年以前的，直接過渡?！　∧敲淳唧w哪些單位需要公務(wù)員證和行政編制呢?黨委、人大、政府及其組成單位、政協(xié)、政府及其組成單位的公務(wù)員證由組織部審核，由人事部門統(tǒng)一發(fā)放。在筆者所在地區(qū)，政府組成單位包括22家：人事局、編辦、科技局、國土資源局、審計(jì)局、監(jiān)察局、發(fā)展改革局、統(tǒng)計(jì)局、物價(jià)局、勞動(dòng)和社會(huì)保障局、交通局、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、水利局、財(cái)政局、司法局、民政局、教育局(包括高中正校長)、文化局、衛(wèi)生局、人口與計(jì)劃生育局、城建辦。以上這些單位都需要公務(wù)員證和行政編制。事業(yè)單位包括17家：檔案局、信訪局、房改辦、扶貧辦、旅游局、安全監(jiān)督局、礦管局、商務(wù)局、水產(chǎn)局、供銷合作社、農(nóng)機(jī)局、畜牧局、經(jīng)管局、糧食局、殘聯(lián)、體育局、新聞出版局。以上這些單位不需要公務(wù)員證，采取的是事業(yè)編制。法院、檢察院、公安局實(shí)際上也是這樣的?！　』谇拔囊烟接懙降恼ㄖ茩C(jī)構(gòu)的組織地位，我們不難發(fā)現(xiàn)省級(jí)以下政府法制機(jī)構(gòu)介于政府工作部門和政府辦公室的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間游離不定，暫且算作政府組成單位來考慮，也是需要行政編制和財(cái)政編制的，也應(yīng)發(fā)放公務(wù)員證，納入組織部和人事局的發(fā)證范圍。這看上去是件好事，但由于公檢法部門比照事業(yè)單位管理，實(shí)際待遇比較優(yōu)越，而根據(jù)以上法律法規(guī)規(guī)定可以看出，地方各級(jí)人民政府法制辦公室的工作人員應(yīng)使用行政編制，納入公務(wù)員序列管理，因其工作性質(zhì)是監(jiān)督行政執(zhí)法，其公務(wù)員職務(wù)類別應(yīng)為綜合管理類，而非行政執(zhí)法類，故公檢法的預(yù)算收支全撥的一套優(yōu)惠政策，同為法律工作部門的政府法制機(jī)構(gòu)卻不能享受?！　≌ㄖ茩C(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)保障　　針對(duì)前文所引用的《湖北省縣級(jí)政府復(fù)議機(jī)構(gòu)調(diào)查報(bào)告》所介紹的情況,筆者認(rèn)為應(yīng)在解決好法制機(jī)構(gòu)的編制問題的前提之下，將政府法制辦工作經(jīng)費(fèi)及人員經(jīng)費(fèi)參照公檢法等部門列入部門預(yù)算，法制辦工作經(jīng)費(fèi)主要包括行政復(fù)議案件受理審查專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、行政許可監(jiān)督管理專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、行政訴訟代理專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、政府法制工作人員法律學(xué)習(xí)培訓(xùn)費(fèi)、行政執(zhí)法監(jiān)督專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、行政執(zhí)法責(zé)任制專項(xiàng)費(fèi)用。目前在某些省,國稅、地稅、土管、交通、統(tǒng)計(jì)等行政執(zhí)法部門已實(shí)現(xiàn)了電腦數(shù)據(jù)庫全省聯(lián)網(wǎng)，而作為行政執(zhí)法的綜合監(jiān)督部門，政府法制機(jī)構(gòu)卻沒有實(shí)現(xiàn)省內(nèi)信息資源共享。辦公電腦和交通工具的配備，是加快法制機(jī)構(gòu)信息化、專業(yè)化建設(shè)以適應(yīng)政府法制工作的需要。因此工作用車、電腦、打印機(jī)、復(fù)印機(jī)、傳真機(jī)、攝影、錄像機(jī)等設(shè)備也應(yīng)盡力配備。建議建立全國法制系統(tǒng)內(nèi)部的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)支援經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的法制機(jī)構(gòu)建設(shè)?！　?五)省級(jí)以下政府法制機(jī)構(gòu)的規(guī)格問題及工作中存在的隱患　　根據(jù)公務(wù)員法對(duì)公務(wù)員職務(wù)層次的分類，結(jié)合我國實(shí)際，國務(wù)院法制辦為省部級(jí)正職單位，省政府法制辦為廳局級(jí)正職單位，市政府法制辦一般為縣處級(jí)正職單位，縣級(jí)政府法制辦一般為鄉(xiāng)科級(jí)正職單位?！　≡谔幚硇姓C(jī)關(guān)間的權(quán)限沖突時(shí)，政府法制機(jī)構(gòu)作為一個(gè)專業(yè)、獨(dú)立、超然、權(quán)威的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作。通常由于法制部門有職無權(quán)，缺乏權(quán)威性，協(xié)調(diào)無果，再加上法制部門在先行體制下規(guī)格與行政機(jī)關(guān)不相上下，行政部門首長更是輕視其作用，有人將此現(xiàn)象形象地稱為“強(qiáng)勢部門制造矛盾，弱勢部門協(xié)調(diào)矛盾?！痹谒麄儏f(xié)商無果的情況下，還需要政府辦公室或者秘書長甚至更高層面的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行協(xié)調(diào)。為強(qiáng)化其權(quán)威，可提高其地位和規(guī)格，由政府行政首長的常務(wù)副職擔(dān)任法制機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。⒃　　注：⒃張忠軍(中央黨校政法部教授)，《行政機(jī)關(guān)間的權(quán)限沖突及其解決途徑》，原載人民網(wǎng)，　　(六)省級(jí)以下政府法制機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)科室　　地市級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)一般內(nèi)設(shè)政策法規(guī)科、綜合秘書科、復(fù)議應(yīng)訴科、法制監(jiān)督科等幾個(gè)職能科室?！　】h級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)如何內(nèi)設(shè)科室，至今沒有統(tǒng)一作法。筆者認(rèn)為，其內(nèi)設(shè)科室起碼應(yīng)包括以下兩個(gè)：　　(1)行政復(fù)議科。目前地市級(jí)以上政府機(jī)構(gòu)均已內(nèi)設(shè)專門從事行政復(fù)議工作的科室，而縣級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)并未單獨(dú)設(shè)立此類科室、股室。　　(2)政府法律顧問室。該科室主任可由政府法制機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人兼任，工作人員由政府聘請(qǐng)的專職律師擔(dān)任，主要承擔(dān)民事行政應(yīng)訴的具體任務(wù)，對(duì)外掛靠政府法制機(jī)構(gòu)而存在。隨著2006年8月《中華人民共和國合伙企業(yè)法》的修訂，律師事務(wù)所的社會(huì)中介組織地位日益凸顯，許多原來國家出資設(shè)立的律師事務(wù)所紛紛撤銷，改辦合伙律師事務(wù)所。公職律師活動(dòng)空間大大小于社會(huì)律師。設(shè)立政府法律顧問室，有利于與政府聘請(qǐng)的社會(huì)律師加強(qiáng)聯(lián)絡(luò)，積極籌備政府應(yīng)訴事項(xiàng)。　　作者簡介：宋飛,1980年12月11日生, 畢業(yè)于華中科技大學(xué)法學(xué)院，《人治與法治的較量兼論德治》、《從一案看勞動(dòng)教養(yǎng)制度的存廢》、《從一案看雇傭合同與承攬合同之區(qū)分》、《房地產(chǎn)權(quán)屬變更案例評(píng)析》、《試論國有資產(chǎn)流失與法律規(guī)制》、《周枏與羅馬法原論》、《蓋尤斯與法學(xué)階梯》、《格老秀斯法學(xué)思想研究》、《制定法、成文法概念比較研究》、《憲法定義新論》、《試論我國法學(xué)教育的現(xiàn)狀問題與對(duì)策》、《對(duì)12起處罰決定被撤銷的復(fù)議案的法理分析》、《公司法與勞動(dòng)法競業(yè)禁止原則之比較》、《試論公司監(jiān)事制度》、《評(píng)柏拉圖法律篇中譯本——兼與張智仁、何勤華先生商榷》、《評(píng)格老秀斯戰(zhàn)爭與和平法中譯本——兼與何勤華先生商榷》、《淺析交叉執(zhí)法問題及其對(duì)策》。譯作《中國傳統(tǒng)哲學(xué)與爭端解決》、《美國訴微軟案》、《屠宰場案的負(fù)面影響》?！　∽ⅲ孩艔埼鋼P(yáng)《政府法制工作二十年回顧與展望》，摘自《江淮法治》轉(zhuǎn)載于人民網(wǎng) ：2006427　?、坪珮s，《武漢市政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)情況》，載武漢市政府法制網(wǎng)2006425　　⑶柯友芳 連正美：《依法行政是改善投資環(huán)境的最重要因素──淺析溫嶺市的法治環(huán)境建設(shè)》，原載浙江溫嶺政府法制網(wǎng)，24 / 2