【文章內(nèi)容簡介】 ）超出規(guī)劃指標5 倍，突破最多，但這與 90《深標》將旅游渡假用地劃入該類用地有關，只能說明旅游渡假業(yè)有了長足發(fā)展，并不能說明特殊用地增長最多。工業(yè)用地超過2022 年規(guī)劃指標的 %，尤其是南山組團超標近 50%；但這是南山區(qū)近年來大力發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)（仍然算作工業(yè)用地）的結果，同樣并不表明特區(qū)工業(yè)轉移和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整力度不夠。另外，市政公用設施用地規(guī)模突破 %，但各組團展不平衡，南山組團缺口近 40%，東部組團則突破 %；居住、政府社團和道路廣場用地與規(guī)劃基本相符；對外交通用地與近期規(guī)劃規(guī)模相差很大，除這類用地增長較慢外，另一個原因可能是在統(tǒng)計口徑上，有部分用地計入城市道路用地；商業(yè)、倉儲和公共綠地未達標。其中值得特別關注的是，與城市環(huán)境質(zhì)量密切相關的公共綠地與近期規(guī)劃規(guī)模相差達 %，說明特區(qū)進一步提高綠化水平的任務還很艱巨，這在南山組團和東部組團反映更明顯；道路廣場用地（S 類）總量基本達到規(guī)劃標準，但發(fā)展不平衡，中心組團超過較多，而南山組團和東部組團差距較大，這兩個組團必須盡快完善交通基礎設施。（二）對特區(qū)外城市建設用地結構的指導作用12 / 42表 25 特區(qū)外各組團用地構成與 96《總規(guī)》近期規(guī)劃差異率（%）用地類型 居住 商業(yè)政府/社團工業(yè) 倉儲 對外交通道路廣場市政設施綠地特殊用地合計用地代碼 R C G/IC M W T S U G D寶安中心組團 西部工業(yè)組團 西部獨立城鎮(zhèn) 6 中部組團 橫崗組團 龍崗中心組團 東部工業(yè)組團 東部獨立城鎮(zhèn) 經(jīng)過比較可以發(fā)現(xiàn)，特區(qū)外各組團的各類用地中，對外交通用地均超過規(guī)劃控制規(guī)模，這說明近年來政府對市域交通基礎設施的大量投入已經(jīng)取得超前發(fā)展的結果，這實際為今后各組團各鎮(zhèn)加強聯(lián)系奠定了良好基礎。除東部工業(yè)組團和東部獨立城鎮(zhèn)外，其余所有組團和西部獨立城鎮(zhèn)的居住用地都突破 96《總規(guī)》指標 45%以上；除寶安中心組團和東部獨立城鎮(zhèn)外，其余所有組團和西部獨立城鎮(zhèn)的工業(yè)用地都突破 96《總規(guī)》指標，反映出特區(qū)外人口和經(jīng)濟的快速增長對這兩類用地的旺盛需求，也說明進一步發(fā)展所面臨的巨大壓力。而政府社團（G/IC）用地只有中部組團和橫崗達到規(guī)劃要求，與這兩個組團靠近特區(qū)并承擔為中心組團配套功能有關；而特區(qū)外其他各組團和城鎮(zhèn)的公共設施配套水平尚有很大差距。作為反映生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的公共綠地（G ） ，不僅所有組團和城鎮(zhèn)都未能達到規(guī)劃標準，而且普遍相差很遠。這充分反映特區(qū)外環(huán)境和配套設施建設遠遠落后于經(jīng)濟發(fā)展的不協(xié)調(diào)的現(xiàn)實狀況，也在一定程度說明 96《總規(guī)》所設定的相關指標過于理想化而與現(xiàn)實發(fā)展存在脫節(jié)。其它幾類用地在各組團呈現(xiàn)不平衡的發(fā)展。道路廣場用地（S）方面，寶安明顯強于龍崗；寶安各組團全部達標，龍崗除基礎設施投入較多的東部工業(yè)組團外，包括龍崗中心組團在內(nèi)均未達標。在市政設施用地（U ）方面，寶安也好于龍崗，這反映出特區(qū)外兩區(qū)發(fā)展的不平衡。13 / 42三、96《總規(guī)》對城市建設用地布局的引導作用96《總規(guī)》確立了“三條軸線、三個圈層、三級城市體系、九個功能組團”的城市空間結構，對引導城市建設用地布局協(xié)調(diào)有序的發(fā)展發(fā)揮了一定的作用，但也存在不少問題。（一）發(fā)展軸線的指引十分明顯，但呈現(xiàn)非均衡性 從建設用地現(xiàn)狀圖可以看出，城市沿西、中、東三條軸線推進的趨勢十分明顯，體現(xiàn)出發(fā)展軸強烈的空間指引作用。但三條軸線發(fā)展很不平衡，前面的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，基本呈現(xiàn)西→中→東逐級減弱的態(tài)勢。西部軸由于擁有處于環(huán)珠江口的優(yōu)越條件并受到另一個區(qū)域中心城市——廣州的輻射牽引作用，顯示出十分強勁的發(fā)展勢頭；中部軸線沿“京九九”和“京廣九”發(fā)展，呈現(xiàn)穩(wěn)步增長；但東部軸線由于缺少強有力的增長極核的牽引，發(fā)展相對滯后。（二）按圈層梯度推進趨勢有一定顯現(xiàn) 96《總規(guī)》確定的三個圈層，是按照經(jīng)濟水平、產(chǎn)業(yè)分布和城市化水平劃分的。如前所述，從土地開發(fā)強度和用地增長速度分析，城市發(fā)展并不存在明顯的沿圈層向外遞減的態(tài)勢。但從產(chǎn)業(yè)結構轉換看，處于第二圈層的新安、布吉、龍華等鎮(zhèn)，城區(qū)化的趨勢十分顯著，與特區(qū)的聯(lián)系十分密切。（三）三級城市中心體系尚未完全形成 96《總規(guī)》確定的三級城市體系中，市中心建設推進迅速，但次級中心發(fā)展不平衡，寶安中心城、龍崗中心城和南山區(qū)中心已經(jīng)初具規(guī)模，但龍華新城、沙頭角、沙井、坪山則遠未發(fā)揮次級中心的功能。（四）組團結構初步形成，但功能發(fā)展有所偏差96《總規(guī)》將全市劃分為九個功能組團和 6 個獨立城鎮(zhèn)。從現(xiàn)狀看，特區(qū)三個組團基本保持了原有的帶狀組團格局；特區(qū)外的組團結構初具雛形，但面臨越來越失去控制的趨向。96《總規(guī)》確定的組團隔離帶不斷受到侵占，是造成特區(qū)外組團結構日益模糊的重要原因。尤其是位于西部軸線的寶安中心組團，與特區(qū)和西部工業(yè)組團已經(jīng)基本連成一體；西部三個獨立城鎮(zhèn)不再是點狀分布的格局，而是呈現(xiàn)連片發(fā)展之勢，公明北部與松崗也連成一體；中部組團、橫崗組團與龍崗中心組團之間也缺乏明顯的分隔帶。14 / 42而從功能分析，龍崗中心組團的次級中心功能沒有充分體現(xiàn)，對周邊城鎮(zhèn)的輻射帶動作用較弱；坪山和坑梓組成的東部工業(yè)組團盡管投入很大，但尚未形成規(guī)模；橫崗組團未能承擔起為鹽田港提供倉儲和配套服務的功能，基本處于自行發(fā)展的狀態(tài)。究其原因，由于沒有真正形成能夠對組團起帶動作用的核心增長區(qū)，又缺乏強有力的組團一級的行政保障機制，特區(qū)外各鎮(zhèn)基本處于各自為政的發(fā)展狀態(tài)，組團內(nèi)部的資源共享和分工協(xié)作難以真正落實。四、96《總規(guī)》對下層次規(guī)劃的指導作用（一）96《總規(guī)》對特區(qū)內(nèi)各分區(qū)規(guī)劃的指導作用分析表 26 特區(qū)各分區(qū)規(guī)劃與 96《總規(guī)》比較96《總規(guī)》指標 分區(qū)規(guī)劃指標 差異率 (%)羅湖 3112 3913 福田 4330 5685 南山 7170 10226 鹽田 1478 2063 特區(qū) 16090 21887 36資料來源：96《總規(guī)》指標來自 96《總規(guī)》的文本說明書中對各區(qū)的指標規(guī)定。各分區(qū)規(guī)劃指標數(shù)據(jù)取自已經(jīng)完成的各分區(qū)規(guī)劃的相關指標。特區(qū)內(nèi)各分區(qū)規(guī)劃的年限大多為 19982022，起始年限晚于 96《總規(guī)》2年，各分區(qū)的 2022 年用地控制規(guī)模指標均大大突破了 96《總規(guī)》 ，說明在產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整中特區(qū)仍然具有旺盛的增長需求。尤其是南山區(qū)，高新技術產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代物流業(yè)的發(fā)展已經(jīng)使得該區(qū)成為特區(qū)最重要的產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)。從這一點分析，分區(qū)規(guī)劃更切合實際地反映了現(xiàn)實發(fā)展需要和變化的形勢。再加上現(xiàn)狀人口早已突破了總規(guī)設定規(guī)模，分區(qū)規(guī)劃對 96《總規(guī)》進行適時的修正是值得肯定的結果。但從另一方面看，由于特區(qū)的土地存量十分有限，這使得提高土地使用效率成為當務之急。（二）96《總規(guī)》對特區(qū)外各鎮(zhèn)域規(guī)劃的指導作用表 27 特區(qū)外各鎮(zhèn)域規(guī)劃與 96《總規(guī)》比較總體規(guī)劃指標 鎮(zhèn)域規(guī)劃指標 差異率（%）寶安 15375 24549 15 / 42龍崗 16408 17800 特區(qū)外 31783 42349 資料來源：96《總規(guī)》指標來自 96《總規(guī)》的文本說明書中對各鎮(zhèn)區(qū)的指標規(guī)定。各鎮(zhèn)規(guī)劃指標數(shù)據(jù)取自正在編制的各鎮(zhèn)域規(guī)劃的相關指標。表 28 特區(qū)外各組團鎮(zhèn)域規(guī)劃與 96《總規(guī)》比較組團96《總規(guī)》指標 99 鎮(zhèn)域規(guī)劃 差異率 (%)寶安中心組團 新安 1726 1696 西鄉(xiāng) 2156 3080 合計 4972 5836 西部工業(yè)組團 福永 958 1930 沙井 2149 2550 松崗 1037 2365 合計 4144 6845 西部獨立城鎮(zhèn) 光明 379 960 公明 1134 2739 石巖 662 1526 合計 2175 4265 中部組團 觀瀾 1442 3980 龍華 2673 3623 布吉 2764 3349 平湖 2134 2263 合計 9013 13215 橫崗組團 橫崗 2044 2780 龍崗中心組團 龍崗 3050 2970 坪地 1105 1084 合計 4155 4054 東部工業(yè)組團 坪山 2036 2446 坑梓 1339 1169 合計 3375 3615 16 / 42東部獨立城鎮(zhèn) 葵涌 613 757 大鵬 820 763 南澳 504 219 合計 1937 1739 資料來源：同上與特區(qū)情況類似，特區(qū)外各鎮(zhèn)域規(guī)劃也相當多地突破了 96《總規(guī)》要求，但呈現(xiàn)不平衡性。寶安區(qū)突破程度遠遠大于龍崗，這與兩區(qū)人口和經(jīng)濟增長的差異性相吻合，一方面反映西部發(fā)展軸的增長勢頭依然遠強于東部，另一方面說明 96《總規(guī)》確立的均衡發(fā)展策略仍然沒有有效落實。從西、中、東三條發(fā)展軸比較，西部和中部軸的各鎮(zhèn)除新安外，全部超過 96《總規(guī)》指標；而在東部軸上，除坪山外，所有其他鎮(zhèn)都沒有突破總規(guī)的控制規(guī)模。五、96《總規(guī)》實施出現(xiàn)偏差的原因分析綜上所述，簡單地以建設用地實際狀況對照 96《總規(guī)》的目標，實施效果并不十分理想。但據(jù)此就認為 96《總規(guī)》對城市建設用地控制管理作用失效則失于偏頗。因為在影響城市發(fā)展的因素是十分復雜的，在這些因素中，城市總體規(guī)劃并不是起決定作用的因素；尤其是在市場經(jīng)濟條件下，城市發(fā)展的不確定性明顯增加，總體規(guī)劃難以完全預見城市的發(fā)展趨勢，期望總體規(guī)劃實現(xiàn)對城市發(fā)展建設的完全控制是不可能的。這也正是總體規(guī)劃必須進行滾動性調(diào)校、建立動態(tài)規(guī)劃機制的根本原因。造成城市實際建設與 96《總規(guī)》存在偏差的主要原因有：（1）用地規(guī)模的變化與經(jīng)濟發(fā)展速度有關，也與人口增長速度相關。由于經(jīng)濟增長和人口增長遠遠超過總體規(guī)劃預測的規(guī)模，導致建設用地突破規(guī)劃控制規(guī)模是一個必然的結果。事實上，現(xiàn)狀實際人均用地 平方米/人（以“五普”數(shù)據(jù) 萬人計） ，不僅遠低于 96《總規(guī)》確定的 95 平方米/人的標準，而且比 1994 年的 89 平方米/人也大大降低，從一定程度上反映土地利用逐步走向集約化的態(tài)勢。（2）特區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整，使得特區(qū)外成為全市工業(yè)增長的重點地區(qū)；而以“三來一補”為主體的粗放型產(chǎn)業(yè)特征在短期內(nèi)還難以改變，必然導致工業(yè)用地比例嚴重超標。（3）受現(xiàn)行村鎮(zhèn)建設體制和財稅體制的制約，政府對特區(qū)外投資嚴重不足。特區(qū)外各鎮(zhèn)不得不更多地依賴自發(fā)的市場力量、走向粗放型開發(fā)利用土地并以17 / 42工業(yè)和居住用地增長為主的道路，一方面造成土地供應總量失控，另一方面造成用地結構失衡。盡管基層政府也逐漸認識到環(huán)境的重要性，近年來增加了公共設施投入，但力不從心；而且歷史欠帳太多，工業(yè)和居住用地又增長過快，使得用地結構失衡的狀況短期內(nèi)難以改變。這是總體規(guī)劃難以完全控制的。（4）空間結構的引導缺乏行政力量支持和保障機制，各鎮(zhèn)各村基本處于自行發(fā)展、各自為政狀態(tài)，組團結構和“均衡發(fā)展”的策略難以落實。（5）96《總規(guī)》編制時期受到客觀條件的制約，獲取的基礎數(shù)據(jù)有所偏差，導致對人口和用地規(guī)模的預測有所偏差，需要下層次規(guī)劃進行校核，造成上下層次規(guī)劃確定的用地規(guī)模難以完全對應；同時，由于編制年限的不同，形勢變化過快，下層次規(guī)劃對上一層次規(guī)劃進行修正也是一件正常的事。第三章 對“十五”計劃確定的城市發(fā)展目標的認識一、 “十五”計劃確定的城市發(fā)展目標“十五”計劃提出，作為華南地區(qū)重要的經(jīng)濟中心城市之一，要充分發(fā)揮集聚和輻射作用；要按照現(xiàn)代化國際化城市的總體要求，促進城市功能逐步由生產(chǎn)流通型向綜合服務型轉變。要形成功能協(xié)調(diào)的城市布局，根據(jù)西、中、東三條軸線指向，培育形成“兩大中心、三大走廊”的城市布局，由點及軸，以軸帶面，推動各個區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時， “十五”計劃還提出，要樹立特區(qū)內(nèi)外總體發(fā)展的觀念，實現(xiàn)特區(qū)內(nèi)外、功能組團間和城市片區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展，構筑現(xiàn)代化城市體系，全面推進城市一體化進程。具體而言，要合理確定城區(qū)功能定位；要構筑“一市多城，眾星拱月”的現(xiàn)代城市體系。要求城市的規(guī)劃和建設在整體上形成幾個特色突出的城市片區(qū)和功能組團，每個組團由若干衛(wèi)星城組成，每個衛(wèi)星城輻射一片地區(qū)，以發(fā)達的交通體系和通訊網(wǎng)絡為紐帶，連接各城市片區(qū)、功能組團和衛(wèi)星城。要推進特區(qū)內(nèi)外協(xié)調(diào)發(fā)展，加速農(nóng)村城市化進程，把村鎮(zhèn)規(guī)劃納入城市一體化總體規(guī)劃，要按照衛(wèi)星城標準進行鎮(zhèn)的規(guī)劃建設，發(fā)展各具特色、布局合理、環(huán)境優(yōu)美的新城鎮(zhèn)。在具體的城市建設指標方面：特區(qū)綠化覆蓋率達到 48%，城市人均公共綠地面積達到 16 平方米；人均居住面積達到 25 平方米；人均鋪裝道路面積達到18 / 4210 平方米。二、城市建設用地規(guī)劃需要深入和細化的內(nèi)容應該指出， “十五”計劃所確立的城市發(fā)展目標和對策是基于現(xiàn)狀和未來發(fā)展要求的客觀判斷。作為城市總體規(guī)劃的專項規(guī)劃，城市建設用地規(guī)劃應將“十五”計劃的城市總體發(fā)展目標和策略進一步貫徹落實，具體要在以下四個方面進行深入和細化：（1） 根據(jù)人口和經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的需求和土地存量狀況，確定 2022 年城市建設用地的總的控制規(guī)模；（2） 確定規(guī)劃期內(nèi)各類城市建設用地的發(fā)展策略；（3） 確定規(guī)劃期內(nèi)各類城市建設用地發(fā)展計劃和主要項目安排；（4） 針對規(guī)劃實施要求提出相關的保障措施和政策建議。第四章 規(guī)劃期（2022~2022 年）城市建設用地規(guī)模預測一、特區(qū)內(nèi)城市建設用地規(guī)模預測統(tǒng)計數(shù)據(jù)及現(xiàn)狀分析表明，過去 5 年以來，特區(qū)內(nèi)建設用地規(guī)模增長迅速，但現(xiàn)狀用地總量仍然控制在總體規(guī)劃的近期建設規(guī)劃（2022 年）規(guī)定的指標范圍內(nèi)，且用地