公路經(jīng)營(yíng)權(quán)所折射的體制改革問題(編輯修改稿)
2025-07-06 22:44 本頁面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 無論是交警行為的不規(guī)范，還是高速公路公司的行為不規(guī)范，都說明了雙方的權(quán)利邊界發(fā)生了沖突。解決這一問題，還是應(yīng)當(dāng)從機(jī)構(gòu)設(shè)置上入手。具體的解決方案有以下幾種選擇： 1．執(zhí)法委派管理形式 即交警進(jìn)入高速公路公司，由交通部門、公安部門委派路政執(zhí)法人員和交警執(zhí)法人員進(jìn)入公司，按照法律法規(guī)實(shí)行行政管理。派駐人員與公司之間以政府合同方式宋明確各自的責(zé)任和義務(wù)。 類似于森林警察、鐵路警察等方式，高速公路的交通完全統(tǒng)一由高速公路公司來負(fù)責(zé)，甚至可以考慮由交通部門組建統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)上接受公安部門的指導(dǎo)，經(jīng)費(fèi)由高速公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。成渝高速公路重慶段就采用這種管理體制，效果很好?！ ?．權(quán)利細(xì)分模式 在現(xiàn)有的權(quán)力劃分的基礎(chǔ)上對(duì)新出現(xiàn)的領(lǐng)域和情形和原來不清晰的地方繼續(xù)作出劃分。比如廣東省出現(xiàn)的情況，短期內(nèi)可能通過公安部門“收支兩條線”等自我約束機(jī)制的完善來解決問題，或者通過規(guī)范性文件對(duì)雙方的爭(zhēng)執(zhí)進(jìn)行界定。 這三種不同的方式，分別采用了合同、管理權(quán)轉(zhuǎn)移以及職權(quán)方式，其中從轉(zhuǎn)軌成本以及制度運(yùn)作成本，第一種是國際上最為常見的，第二種解決方案則最為徹底，但是需要一定的轉(zhuǎn)軌成本，第三種則是下策，制度成本最高?！ 【徒煌ú孔陨矶?，認(rèn)為由行政部門派駐執(zhí)法部門進(jìn)入企業(yè)，類似于私營(yíng)企業(yè)雇傭警察，存在法理上的問題。這個(gè)問題和經(jīng)營(yíng)權(quán)這一概念以及高速公路公司的定位是緊密聯(lián)系的，采用經(jīng)營(yíng)權(quán)這種私法上的物權(quán)，塑造私法主體，自然會(huì)遇到這種問題。而將特許權(quán)界定為一種獨(dú)立的、融合公法和私法特性的權(quán)利，自然會(huì)解決這一抽象問題?！ ≡诓簧婕暗酵赓Y的高速公路公司的管理中，作為私法上的主體，高速公路的經(jīng)營(yíng)權(quán)也受到侵犯，這些侵權(quán)行為常常和政府行為聯(lián)系在一起，根源在于高速公路公司的談判能力不足?！ ∵@些行為主要集中在免費(fèi)車過多，以及政府利用執(zhí)法權(quán)獲得邊界利益和行政指揮等問題中?！ “凑諒V東省的規(guī)定，公檢法、救護(hù)、消防等車輛免交過路費(fèi)。1995年，廣東省公安廳和交通廳規(guī)定副省級(jí)以上的領(lǐng)導(dǎo)干部車輛免交過路費(fèi)，由于其車牌號(hào)是粵0，因此，當(dāng)時(shí)規(guī)定，粵0不需要繳納通行費(fèi)。隨著高速公路越來越多，公安部門的警察全部改成了粵0車，不僅如此，許多人通過內(nèi)部搞到了粵0車牌，包括許多個(gè)體戶車輛。到2000年，包括個(gè)體車輛在內(nèi)，全省大概有45000輛粵0車，這導(dǎo)致了全省每年大約上千萬的收費(fèi)損失。 免費(fèi)車涉及到部門既得利益，警務(wù)用車免費(fèi)是為了保證效率和公眾安全，但這一措施仍然可以通過提高收費(fèi)速度和財(cái)政支付轉(zhuǎn)移方式來實(shí)現(xiàn)，問題的要害在于亂發(fā)牌照導(dǎo)致特權(quán)車的增多，從而造成損失?！ ∵@個(gè)案例也說明了人大對(duì)于政府的約束力不足。公安部門的任命權(quán)在于政府，同時(shí)，公安部門的職權(quán)范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過檢察院和法院系統(tǒng)，并且各地的公安局長(zhǎng)往往屬于常委委員，談判能力較強(qiáng)。這是改造警察系統(tǒng)比較困難的原因之一?！ 『驼男袨闆]有邊界不同，高速公路公司必須小心翼翼。如佛開高速公路公司獲得建設(shè)部門許可之后，在龍山立交橋立了廣告牌，這一立交橋?qū)儆诟咚俟放c 325國道的交叉點(diǎn)。當(dāng)廣告牌的建設(shè)達(dá)到90％后，該地龍江鎮(zhèn)政府提出異議，原因在于這一廣告牌違反了國道附近50米內(nèi)不允許建造廣告牌的規(guī)定，城監(jiān)責(zé)令停工。雙方進(jìn)行談判，最終達(dá)成妥協(xié)方案，該廣告牌繼續(xù)建設(shè)，雙方輪流享有經(jīng)營(yíng)權(quán)，其中政府獲得第1年和第7—9年的經(jīng)營(yíng)權(quán)，高速公路公司獲得第2—6年的經(jīng)營(yíng)權(quán)，由此論推?！ ∵@種帶有敲詐性的行為，也出現(xiàn)在對(duì)土地性質(zhì)的界定上。在高速公路建設(shè)之后，由于政府僅僅賦予其公路經(jīng)營(yíng)權(quán)，而沒有對(duì)土地權(quán)利進(jìn)行界定，同時(shí)，采用公路經(jīng)營(yíng)權(quán)將高速公路公司界定為營(yíng)利企業(yè)。因此，在公路建成之后，土地部門提出異議，認(rèn)為高速公路屬于營(yíng)利公司，高速公路的土地不應(yīng)當(dāng)屬于劃撥，而應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交土地出讓金，雙方繼續(xù)進(jìn)行討價(jià)還價(jià)?！ ⌒姓深A(yù)也體現(xiàn)在“獻(xiàn)禮工程”中，廣深高速公路由于為了迎接“九七回歸”趕工期，省長(zhǎng)親自掛帥，工程造價(jià)達(dá)到1億元／公里；廣珠高速公路也接近這一成本。而一般的高速公路造價(jià)只有4000—5000萬元／公里。不過，廣珠高速公路的綠化比較好。 高速公路的路政管理也包括維護(hù)?！熬S修不足幾乎是發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施提供者的普遍性(且代價(jià)高昂)失誤。例如，維修良好的鋪設(shè)道路路面在重新鋪設(shè)之前應(yīng)能使用10—15年，但缺少維護(hù)能使它在使用一半的時(shí)間后就嚴(yán)重?fù)p壞。世界銀行援助的道路維護(hù)項(xiàng)目的收益率幾乎比道路建設(shè)項(xiàng)目高出一倍。在過去10年中，用于及時(shí)維護(hù)的120億美元支出可能節(jié)省了非洲用于道路重建的450億美元支出”。 越是發(fā)達(dá)的國家，對(duì)于道路的維護(hù)越為重視，美國70年代建設(shè)成州際高速公路網(wǎng)絡(luò)，自1981年以來，公路改建投資、非投資性養(yǎng)護(hù)和管理費(fèi)用幾乎均攤了公路總經(jīng)費(fèi)。依據(jù)哈佛大學(xué)的研究數(shù)據(jù)，美國聯(lián)邦和地方政府每年用于維護(hù)現(xiàn)有道路的經(jīng)費(fèi)達(dá)到20億美元?？肆诸D在任期間，將維護(hù)現(xiàn)有高速公路放在比建設(shè)新路更重要的地位上?！ ≈袊母咚俟肪S護(hù)制度仍然不健全，因?yàn)榻煌ㄊ鹿蕦?dǎo)致的高速公路損害不能取得完全的賠償，更不用提普通公路的損害幾乎得不到賠償。整個(gè)公路系統(tǒng)的養(yǎng)護(hù)，資金來源于養(yǎng)路費(fèi)中的一部分，呈現(xiàn)出資金供給總量不足的情況。正在討論中的燃油稅，其確定基礎(chǔ)是依據(jù)養(yǎng)路費(fèi)基準(zhǔn)而來，因此，如何解決未來發(fā)展的道路維護(hù)資金來源，是一個(gè)非常急迫的問題?！ 「咚俟返木S護(hù)和維修，對(duì)于政府官員而言，其吸引力遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有“通行剪彩”來得充分，尤其是日常維護(hù)，這種缺乏政治收益的行為顯然令人乏味。這一問題對(duì)于任何一個(gè)官僚體制都是適應(yīng)的。舊的崩潰的越快，新的得到的越快”，即便是爭(zhēng)取中央政府的撥款和進(jìn)行立項(xiàng)的時(shí)候，這一原則也是適用的?！ 【S護(hù)的困難不僅僅在于官僚體系的運(yùn)作，也在于道路老化原因是多種多樣的，單純的歸結(jié)為維護(hù)不足顯然是不合理的，同時(shí)，各種不同設(shè)施的老化程度呈現(xiàn)出極大的差異?！ 「倪M(jìn)高速公路的維護(hù)制度，其出路在于：改革官僚體制，改善約束體制，目前正在實(shí)施的企業(yè)化改造是可取的方式；企業(yè)化之外，如同政企關(guān)系中已經(jīng)體現(xiàn)出來的弊端一樣，確
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