近代農(nóng)民負(fù)擔(dān)與國家財(cái)政條塊分割體制(編輯修改稿)
2025-06-24 00:49 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 事業(yè)而言，地方公路之修筑，較民國十六年以前增加百倍。他如敷設(shè)電話、軍事建設(shè)、鐵路建設(shè)、辦理自治、保衛(wèi)、航空、教育等均較前此為積極，事業(yè)范圍擴(kuò)大，所需經(jīng)費(fèi)亦多”，“經(jīng)費(fèi)唯一之來源，即以田賦附加是賴”[21]。河北省“年來各縣舉辦新政，如完成自治，積存?zhèn)}谷，修筑道路，建設(shè)電話，編練團(tuán)丁，振興教育，鑿井開渠諸大端，無一不須籌款”?！盎I款辦法，各縣雖有不同，而大致出之于田賦附加或按畝攤派”[22]。山東省歷城縣“本縣附加稅皆用于本縣之公共事業(yè)，其以教育經(jīng)費(fèi)為最多”?！氨究h之諸縣立初高小學(xué)及職業(yè)學(xué)校，其費(fèi)用甚巨，皆為官款。且各村之私立小學(xué)，亦皆有官款之補(bǔ)助”[23]。東平縣“民十七以后，政府重視建設(shè)，全神凝注，局面大為擴(kuò)張，職務(wù)既各有專長，費(fèi)用又確定?？睿视?jì)劃工作積極猛進(jìn)，七八年間，成效斐然可觀”[24]。二、國家財(cái)政條塊分割制度的形成與發(fā)展 清代國家財(cái)政制度一經(jīng)形成，就埋下了條塊分割的種子，那就是它的起運(yùn)、存留制度。當(dāng)時(shí)地方根本沒有獨(dú)立的稅收，田賦分為起運(yùn)、存留兩項(xiàng)，絕大部分田賦上繳中央政府，省、縣只留很少部分，甚至不夠地方官吏的俸祿和薪給。如山東，乾隆十八年（1753），在總額為340多萬兩的地丁中，起運(yùn)京師的達(dá)278萬余兩，留省備用的只有62萬余兩，%；同年，河南的存留數(shù)尚不及山東，%。而且，清政府實(shí)行的是損下益上的財(cái)政政策，從清代前期，至中期、后期，起運(yùn)的比例不斷加大，存留的比例不斷減少，使各省的財(cái)政更加拮據(jù)，只能加大對(duì)農(nóng)民的征派。%，%[1]。 用于縣政的則更少，如河南省光山縣，地丁“含正耗銀四萬余兩，除存支銀一千四百余兩，耗資扣支銀一千四百余兩留作地方支用外，余則概被國家席卷而去”[2]。 攤丁入畝和耗羨歸公進(jìn)一步加強(qiáng)了條塊分割。雍正四年（1726），攤丁入畝，同年，定耗羨提解歸公之制。以此作為通省公費(fèi)和養(yǎng)廉銀之用。并令按年造冊(cè)，隨同正項(xiàng)錢糧送部核銷，凡有動(dòng)支，必先報(bào)部。自此，耗羨與正供并重。此后，對(duì)耗羨的使用控制更為嚴(yán)格。嘉慶五年（1800）規(guī)定各省動(dòng)用耗羨數(shù)在三百兩以下，須咨報(bào)戶部查明；五百兩以上，則非經(jīng)奏明皇帝批準(zhǔn)不得擅用。攤丁入畝和耗羨歸公的結(jié)果，無形中給了州縣官額外的財(cái)政權(quán)。“大縣廉銀才得千余，中縣七八百兩，小縣止四五百兩，幕客之修脯，家人之食指，事上接下之酬應(yīng)，道府節(jié)壽之饋遺，此中取給，多屬不敷”，“于是復(fù)設(shè)平余之名，耗外加耗，羨外加羨，上不得而止，下不得而免”[3]。由此可見，耗羨歸公實(shí)際上是中央和地方財(cái)政權(quán)力的再分配，地方官吏以承認(rèn)中央（即條條）對(duì)耗羨的控制為條件而獲得了地方（即塊塊）的征稅權(quán)。即使是上級(jí)官署也要依賴州縣官的孝敬。山西巡撫張之洞于光緒八年（1882）曾指出：“外省臬司道府直隸州等官辦公每患不足，廉俸扣減，益形支絀，不得不仰給屬吏。其歲時(shí)饋問有三節(jié)兩壽季規(guī)到任禮程儀諸目，各省大同”[4]。州縣官既要應(yīng)付上司，又要解決本署的各項(xiàng)開支，勢(shì)必不能恪守國家頒定的各項(xiàng)稅收制度，而要想方設(shè)法通過各種途徑攫取法外收入。而各種方法，羅掘俱窮之后，就只有出以虧空一法?！胺蛑菘h之虧空，幾遍天下，無一州一縣，而無虧空者。每屆數(shù)十年，未有不清查，一經(jīng)清查，動(dòng)輒千萬或數(shù)千萬。雖云設(shè)法彌補(bǔ)，徒有其名，實(shí)則半飽州縣私囊，半盈督撫兩司道府行橐”[5]。清政府彌補(bǔ)虧空的辦法是令后任攤賠。如嘉慶八年（1803），山東省清查無著虧空，系按缺分大小派提節(jié)省彌補(bǔ)，“計(jì)自嘉慶八年起至十九年止共提解司庫銀一百十余萬兩，迨后舊虧尚未補(bǔ)清而十九年盤查及專參新虧又積至六百余萬兩之多”。此后又實(shí)行攤賠，但至道光二十九年（1849）辦理清查，只短短十年時(shí)間，又查出州縣虧空一百三十余萬兩。這說明，在清末，已形成了地方州縣虧空——攤賠——虧空——再攤賠的惡性循環(huán)。攤賠虧空給晚清的吏治民生帶來了極其嚴(yán)重的危害。因?yàn)樽罱K仍然是農(nóng)民埋單?！爸菘h無從取辦，亦惟有私征勒派，受賄鞫獄，以取償于百姓”[6]。由此可見，在晚清的財(cái)政上存在著巨大的黑洞——虧空。虧空的形成在于存在著和中央財(cái)政兩不相能的地方財(cái)政。由于這個(gè)地方財(cái)政是隱形的，它運(yùn)作的后果只能以黑洞的面目出現(xiàn)。晚清雖無地方財(cái)政之名，而有地方財(cái)政之實(shí)。這個(gè)地方財(cái)政雖以縣為基礎(chǔ)，卻是以省為單位的。“州縣之虧空，上至督撫兩司，下至道府，無不俱知”[7]。其實(shí)，不僅是運(yùn)作的結(jié)果，即使是運(yùn)作的過程，省級(jí)官員也是心知肚明的。對(duì)此，江西巡撫劉秉璋說得更明確：“若明使州縣征錢易銀僅敷一正耗之銷數(shù)，則前督臣曾國藩曾經(jīng)厘定必不可省之捐款公費(fèi)一無所出。州縣廉俸無多，用費(fèi)本繁，何堪賠累，勢(shì)不得不藉丁漕浮收以應(yīng)支銷”[8]。太平天國戰(zhàn)爭開始，為鎮(zhèn)壓太平軍，地方官員獲得了就地籌餉權(quán)，以后，各次對(duì)外戰(zhàn)爭賠款被分配各省，各省又獲得了就地籌款權(quán)。至此，各省獨(dú)立地方財(cái)政系統(tǒng)業(yè)已形成。光緒三十四年（1908），度支部（戶部于光緒三十二年改稱度支部——筆者）奏陳統(tǒng)一財(cái)政辦法，提出：“臣部有考核外省庶政議準(zhǔn)議駁之權(quán)，此無論舊制新章，同一事理。乃近年各省關(guān)涉財(cái)政之件，例如新籌一款，往往事前既不咨商，用后亦不關(guān)白；常有巨款出納，日久竟不報(bào)部，莫可究詰?！矣锌钜雅灿?，無從彌補(bǔ)，明知正項(xiàng)必不能撥，并不咨商，逕行具奏，以冀仰邀俞允。迨閱邸抄，而臣部始知有其事”[9]。可見，各省督撫不獨(dú)巨額財(cái)政收支，不愿通知戶部，甚至向來必須通過戶部抵撥的款項(xiàng)，也直接向皇帝奏請(qǐng)，而置戶部于不顧。各省督撫如此專擅一省財(cái)政開支，說明與中央財(cái)政對(duì)立的省財(cái)政已形成。民國成立，實(shí)行中央專制集權(quán)的袁世凱企圖實(shí)行中央統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)稅體制，但袁政權(quán)倒臺(tái)后，各省都是軍閥當(dāng)政，“中央財(cái)權(quán)日輕，地方財(cái)權(quán)日重”。北洋時(shí)期財(cái)政由中央向地方的過度傾斜，不僅表現(xiàn)為地方對(duì)農(nóng)業(yè)稅的任意截留和額外追加、預(yù)征，而且表現(xiàn)為有權(quán)決定對(duì)農(nóng)村任意征稅、攤款、抓差，從而加強(qiáng)地方軍閥割據(jù)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。如此，則來自農(nóng)村的收入脫離了國家的財(cái)政，中央不但對(duì)地方財(cái)政漸失控制，甚至在財(cái)政上反而仰賴地方的鼻息。國民政府時(shí)期，實(shí)行國地分稅制，1928年國地稅法草案實(shí)施后，地方以省為主體，縣級(jí)財(cái)政不免落空。從地方財(cái)源看，固定的重要稅收，如田賦、營業(yè)稅（包括牙稅）以及田房契稅等均劃歸省有，縣地方事業(yè)之支出，只得仰賴于稅源已涸之省稅附加及其他零星雜捐，致使縣級(jí)財(cái)政虛懸的問題十分突出。例如在江蘇省，“縣財(cái)政問題之嚴(yán)重，并不亞于省財(cái)政，而其嚴(yán)重之因，則遠(yuǎn)已種于國地兩稅劃分之時(shí)。良以國地兩稅劃分之時(shí)，僅為中央與地方之劃分，于省縣二重地方，無明確規(guī)定，省方得利用其優(yōu)勢(shì)地位，舉一切所謂地方財(cái)源，屬之于省?？h地方一切供億，遂端賴田賦附加”[10]。地方財(cái)政以省級(jí)為主體，造成了省對(duì)縣級(jí)財(cái)政的失控，進(jìn)一步造成了省、縣財(cái)政的割裂。湖南省“二十五年度（1936），各縣新興事務(wù)，奉部院明令，必
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