【文章內容簡介】 公告程序告知行政行為。這兩種情形都是行政行為告知的合法要件之一?！　∪?、行政行為告知的基本內容　?。ㄒ唬┬姓马椀母嬷　⌒姓绦虬诵姓鄬θ说膮⑴c程序。沒有行政相對人參與的行政程序是一種不正當?shù)男姓绦?。“程序性的正當程序概念的意思是，正式行為必須符合對個人的最低公正標準，如得到充分通知的權利和在作出裁決之前的有意義的聽證機會等?！盵4]然而，一個不爭的事實是，在行政程序中，行政主體掌握著行政活動的各種信息，始終處于主動的、優(yōu)越于行政相對人的法律地位。行政程序如何進行在很大程度上取決于行政主體的意志。因此，要保證行政相對人有效地參與行政程序，行政主體必須將有關行政行為的事項告知行政相對人，為行政相對人有效地參與行政程序提供條件?！　「鶕?jù)行政法學的一般原理，可以列入告知的行政事項主要有：　　。擬制行政行為是行政主體根據(jù)掌握的事實和法律依據(jù)，對將要作出的行政行為所作的一種意思表示。[5]這種意思表示是一種未定型的行政行為。為了提高行政相對人對行政主體作出的行政行為的可接受性程度，行政主體應當在正式作出行政行為之前，將可能成為以后作出行政行為的依據(jù)告知行政相對人。這既是對行政相對人人格上的尊重，為行政相對人行使抗辯權提供必要的條件，也有利于行政主體正確認定事實和適用法律。擬制行政行為依據(jù)的告知以正當法律程序為法理基礎，這一正當法律程序原理在導入行政程序之后，可演繹出如下基本內容：行政相對人基于正當?shù)姆沙绦虿辉偈侨涡姓嘧杂芍涞目腕w，而是具有獨立人格的主體；當行政行為可能影響行政相對人的合法權益時，應當事先告知行政行為的事實和法律依據(jù)，以確保行政相對人行使抗辯權的有效性。　　。行政相對人獲知擬制行政行為的依據(jù)是為其向行政主體陳述意見前提。但是行政相對人能否陳述意見，又取決于行政主體所提供的機會。這里的“機會”主要由時間、地點等要素構成的一個對話空間。行政主體在行政程序進行到適當?shù)臅r候，應當將陳述意見的時間、地點等通過法定程序告知行政相對人，以保障行政相對人抗辯權的實現(xiàn)?！　?。“有權利必有救濟。”這意味著行政相對人在不服行政主體作出的行政行為時，有通過法定途徑在法定期限內獲得救濟的權利。然而國家機關縱橫交叉，層級復雜，一般公民很難明了國家機關之間的關系。為了確保行政相對人及時行使行政救濟權利，行政主體在作出行政行為時，即負有告知行政相對人救濟的時間、方式和向何種機關請求救濟等的義務。因為，行政主體作為實施行政權的組織，有充分的條件了解行政程序，由行政主體因此承擔行政救濟途徑和期限的告知義務就有了法理基礎。不少制定行政程序法典的國家或地區(qū)對此問題一般都有明確的規(guī)定關于行政救濟途徑的告知問題，我國近來的行政立法和司法解釋日漸重視，如行政處罰法明確規(guī)定了行政處罰決定書應當載明的事項之一，就是應當告知行政相對人不服行政處罰決定時，申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限。[6]對于行政主體不依法告知行政相對人行政救濟的途徑和期限的，將產生對行政相對人有利的法律結果。[7]應當說，這些法律規(guī)定對于督促行政主體履行告知義務必將產生積極的作用?！　。ǘ┬姓袨榈母嬷　⌒姓黧w作出行政行為只有通過告知才能產生對行政相對人的法律效力。因此，行政行為的告知在行政法上是行政行為生效時間的必要條件。這意味著任何一個行政行為必須附帶告知行為才能對行政相對人產生法律效力。行政主體作出的行政行為在沒有告知行政相對人之前，只能作行政行為是否成立的判定。所以，為了實現(xiàn)行使行政權的目的，行政主體應當依法定程序將作出的行政行為告知行政相對人。 　　行政行為的告知可以分為兩種方式：　　。實際告知是指行政主體當面將作出的行政行為告知行政相對人，為其了解，進而接受行政行為提供一個必要的條件。實際告知的標準是行政相對人只要他愿意就可以便捷地、低成本地獲知行政行為的內容。“一般說來，把通知送達至受達人乃是保證通知真正被收到的最好方法，也是使個人感到審訊的正規(guī)性的最好方法。”[8]在實際告知方式的選擇中，其便捷、低成本不能只僅僅體現(xiàn)在行政主體履行告知義務的具體行為上，更重要的應當是行政相對人了解行政行為內容的方式上。如公告形式的告知，行政主體只有在其他告知方式不能產生實際告知結果的情況下才能采用。因為，公告在所有的告知方式中是最不利于行政相對人了解行政行為的一種告知，行政主體應當盡可能少用?！　?。推定告知是指行政主體在無法當面將行政行為告知行政相對人時，通過法定的其他方式實施告知行為，并據(jù)這種告知行為所產生的結果推定已將行政行為告知了行政相對人。推定告知的法理基礎是行政權運作效率的需要，因為如果要求行政主體在任何情況下都必須將行政行為當面告知行政相對人，有時不僅做不到，而且還會嚴重影響行政效率。推定告知對行政主體行使行政權不言而喻會產生相當?shù)谋憷?，但對行政相對人來說可能是不公正的。如郵寄送達中由他人代為簽收的行政法律文書，可能因種種原因未能到達行政相對人手中，行政相對人因此根本無法知道行政行為的內容，但在法律上，只能認定行政相對人已經知道了行政行為的內容，行政行為因此也即生效。因此，推定告知最好是作為實際告知的一種補充，在適用上確立一種先后次序，即在實際告知無法進行或者需要很高的行政成本時，再采用推定告知?！　榱舜_保行政行為告知的便捷、有效，行政主體在履行行政行為告知義務時，必須遵守以下兩條基本規(guī)則：　　。依法定程序告知是指行政主體履行告知行為必須根據(jù)預設的法定程序進行，并接受法定程序的約束。行政主體的告知行為是一種權力性行為，只有受到法定程序的約束，才能確保其行使行政權符合法律目的。對于行政權力來說，法定程序一方面可以通過一定的程式提高行政權力的權威性，增加行政相對人對行政權力的認同感；另一方面法定程序可以確保行政權力正當行使，以保護個人不受行政權力的侵犯。各國行政程序法對告知程序基本上是基于上述法理念而設計的。依法定程序告知這一規(guī)則表明，如果行政主體作出的行政行為告知違反了法定程序，將對其所告知的行政行為的法律效力產生不利于行政主體的后果，并可成為行政相對人提起行政救濟的法定理由?！　?。內容完整告知是指行政主體應當將行政行為的全部內容毫無保留地告知給行政相對人。行政法理分析顯示，行政行為應當由以下幾個部分構成：其一，行政主體和行政相對人，它們分別是行政行為的行為人和承受人，構成行政行為的主體要件；其二，作出行政行為的理由，這些理由應當包括法律事實、法律規(guī)范和裁量理由；其三，行政相對人具體的權利或義務及其實現(xiàn)的方式；其四，行政相對人不服行政行為的行政救濟時間、方式及受理機關等。行政主體應當將上述內容完整地告知行政相對人。行政行為如以口頭形式作出的，行政主體應當將行政行為的主要內容簡要地告知行政相對人?！　∷摹⑿姓袨楦嬷蔫Υ眉捌浞删葷　。ㄒ唬┬姓袨楦嬷蔫Υ谩　⌒姓黧w在實施行政行為的告知過程中產生的各種行為缺陷和錯誤，稱之為行政行為告知的瑕疵。法治行政原則所體現(xiàn)的精神是行政權必須受到法律的約束，即使行政自由裁量權也必須遵守一定的法律規(guī)則。行政行為告知的瑕疵直接與法治行政原則相抵觸，但長期以來一直受到我國行政法學的冷落。從實踐中反映出的情況看，行政行為告知的瑕疵主要有以下三種情形：　　。沒有告知是指行政主體沒有將作出的行政行為通過法定程序到達行政相對人，即予執(zhí)行或者申請法院強制執(zhí)行。沒有告知作為一種行政行為──盡管它是一種附屬意義的行政行為──它具有如下法律特征：其一，它是一種不作為的行政行為。這種不作為有時表現(xiàn)為行政主體不是沒有實施任何行為，而是它沒有履行法律規(guī)定的行政作為義務。因此，在某種情況下行政主體實施了似是而非的告知行為，但因這種告知行為是行政主體違反了行政作為的義務，因而也是屬于沒有告知的情形，如行政主體明知行政相對人已經搬遷他處，但仍將行政法律文書郵寄到他的原住處，導致行政相對人無法收到行政法律文書。其二，被告知的行政行為是一種不具有公定力的行政行為。所謂行政行為的公定力，是指行政行為一經作出即具有被推定合法有效的法律效力。這里的“作出”包括行政行為已具備了成立要件和已告知行政相對人兩個要求。行政行為沒有達到“作出”的上述要求，雖已具備了行政行為成立要件，該行政行為仍不具有公定力?！　男姓嵺`狀況看，行政行為沒有告知可以分為兩種情況：（1）行政主體沒有實施任何行政行為的告知，稱為實際沒有告知。實際沒有告知的結果應當是：其一，行政行為仍處于內部行政程序中，不能對外發(fā)生法律效力；其二，承受該行政行為的行政相對人不受該行政行為的約束。（2）行政主體實施了某種行政行為的告知行為，但因為告知行為違法而不產生告知的法律后果，稱為視為沒有告知。如實踐中有的行政主體將行政決定書以郵寄包裹的形式送達，但它在包裹單上不寫明包裹中是行政決定書，不明真相的行政相對人領取包裹拆開后才發(fā)現(xiàn)它是他不愿意接受的行政決定書。這是一種較為典型的視為沒有告知。視為沒有告知的結果應當是：其一，雖然行政主體有告知的行為，但因為其違法而不能產生預期的法律效力；其二，對承受該行政行為的行政相對人不能產生拘束力，即使行政相對人實際上已知道行政行為的內容。　　。對象錯誤是指行政主體將作出的行政行為告知了行政相對人之個的人，從而使行政相對人無法了解行政行為的內容。行政主體必須將行政行為依法告知行政相對人，這是法治行政的基本要求之一。對象錯誤主要有兩種形式：　?。?）法律文書上行政相對人的錯誤導致告知對象錯誤。法律文書是行政行為的一種載體形式。在實踐中，在法律文書上出現(xiàn)對象錯誤而導致告知錯誤的，有兩種表現(xiàn)形式：其一，雖然法律文書上的行政相對人與實際上行政相對人的名稱發(fā)生差錯，但并沒有發(fā)生張冠李戴的錯誤。其二，法律文書上的行政相對人與實際上的行政相對人的名稱發(fā)生差錯，在實際中發(fā)生了張冠李戴的錯誤。　?。?）行政主體告知的行政相對人錯誤。這種情況是指，行政主體在法律文書上列的行政相對人的名稱是正確的，卻將行政行為告知給行政相對人之外的人，從而導致行政行為告知錯誤。如行政主體將行政行為告知給與行政相對人同住的未成年人員等。在這種情況下，被告知的行政行為不能對行政相對人發(fā)生法律約束力。理由是，其一，被錯誤告知的人不是法律上的義務履行人，對沒有法律義務的人增加法律義務是違反法治基本原則的；其二，被錯誤告知的人有時無法履行行政行為所設定的法律義務，尤其是與人身有關的法律義務?！　?。程序違法是指行政主體沒有根據(jù)法定程序將行政行為告知行政相對人。依法定程序行使行政職權，這是法治行政原則的應有之義。法定程序是對行政相對人合法權益重要保障，更重要的是對行政職權正當行使的有效制約。行政行為的告知程序是否被遵守，直接關系到行政相對人的合法權益能否獲得切實有效的保障。因此，行政行為告知程序違法應引起我們高度重視。一般來說，程序違法主要有以下幾種情形：　?。?）超過時限。行政主體沒有在法定的時限內將行政行為告知行政相對人，則構成行政行為告知“超過時限”。及時告知既是行政相對人的權利，也是行使行政職權效率的要求。我國行政處罰法第40條規(guī)定：“行政處罰決定書應當在宣告后當場交付當事人；當事人不在場的，行政機關應當在七天內依照民事訴訟法的有關規(guī)定，將行政處罰決定書送達當事人。”這我國行政處罰法對行政處罰決定書送達時限的規(guī)定。行政機關不遵守這一規(guī)定，則構成行政行為告知程序違法。　?。?）順序顛倒。行政行為告知作為一個行為過程，它是由若干步驟構成的，各個步驟之間都有先后順序，如同鏈條一環(huán)緊扣一環(huán)。如行政主體不得先要求行政相對人填好送達回證，幾天后再交付行政法律文書，或者是口頭要求行政相對人履行了義務之后，再書面告知行政行為等。行政行為告知的順序顛倒紊亂了行使行政職權的正常次序，容易出現(xiàn)行政職權恣意、反復無常等濫用職權的現(xiàn)象?！　。?）步驟缺損。行政主體告知行政行為在沒有完成前一步驟的情況下直接進入了下一個步驟，從而完成行政行為的告知，稱為步驟缺損。如在沒有進行直接送達等步驟之前，即進行公告送達，或者在留置送達中缺少第三人的證明等。行政行為告知步驟的缺損，可能會損害行政相對人的合法權益，影響行政相對人及時行使行政救濟權。　?。ǘ┬姓袨楦嬷Υ玫姆删葷　⌒姓C關行政行為告知瑕疵波及到被告知的行政行為合法性，受此影響的行政相對人應當有法律救濟的權利。但是，行政相對人通過何種法律程序如何行使法律救權利，則是一個需要進一步探討的問題?！　纳厦娴挠懻撐覀兛梢钥闯觯姓袨楦嬷Υ每梢苑譃閷嶓w