【文章內(nèi)容簡介】 、要求和效果結(jié)合成為一個有機整體的程序化方法設(shè)計，也是管理理論與管理實踐相統(tǒng)一的橋梁。強制性、規(guī)范性和可操作性是任何一項管理制度所必須具有的基本條件，是判別管理措施成為管理制度的標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉f，制度首先是一種措施，只有同時具備上述三個基本條件的措施才能成為制度。同樣，作為環(huán)境管理措施而言，也只有同時具備了上述三個基本條件或特征才能成為環(huán)境管理制度。不難發(fā)現(xiàn)，我國的“八項環(huán)境管理制度”與上述意義的管理制度是有區(qū)別的。很顯然，人們通常提到的污染集中控制實質(zhì)上是一種可供選擇的管理措施，其原因是污染集中控制不具有強制性，規(guī)范性和可操作性三個特征。在污染防治方面，國家沒有明確規(guī)定實施污染集中控制要遵循哪些程序和步驟，更沒有明確規(guī)定不實施污染集中控制應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任和應(yīng)當(dāng)受到什么樣的經(jīng)濟、行政乃至法律的處罰。正因為缺少管理制度所具有的強制性、規(guī)范性和可操作性特征，污染集中控制在環(huán)境管理實踐中發(fā)揮的作用是非常有限的，也早已失去了作為環(huán)境管理制度所具有的意義。所以，我們要重新認(rèn)識以往在環(huán)境保護(hù)實踐中出現(xiàn)的各種管理制度，準(zhǔn)確了解管理制度和措施之間的區(qū)別對我們今后的環(huán)境管理實踐是大有好處的。二、環(huán)境管理制度類型環(huán)境管理制度的類型很多，一般按以下三種方法對其進(jìn)行分類。（一）按制度的性質(zhì)劃分按照制度的性質(zhì)劃分，環(huán)境管理制度可以分為四種類型：1．政策法規(guī)型環(huán)境管理制度這是一類以國家的有關(guān)政策、法規(guī)為基本依據(jù)和主要內(nèi)容開展環(huán)境管理的制度。如中國地方性的建設(shè)項目環(huán)境預(yù)審和正在建立中的污染強制淘汰就是以國家的環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)政策和技術(shù)政策為基本依據(jù)和內(nèi)容的管理制度；“三同時”制度也是以國家環(huán)境法律、法規(guī)為基本依據(jù)的管理制度。2．技術(shù)法規(guī)型環(huán)境管理制度 這是一類以國家的有關(guān)技術(shù)法規(guī)為基本依據(jù)和主要內(nèi)容開展環(huán)境管理的制度。如建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度就是以國家有關(guān)環(huán)境法律、法規(guī)為依據(jù)，以環(huán)境預(yù)測技術(shù)、決策技術(shù)為基本內(nèi)容的一類管理制度。3．經(jīng)濟法規(guī)型環(huán)境管理制度 這是一類以國家的有關(guān)經(jīng)濟法規(guī)為基本依據(jù)和主要內(nèi)容開展環(huán)境管理的制度。如排污收費制度就是以國家的環(huán)境經(jīng)濟法律、法規(guī)為依據(jù)，以征收排污費為基本內(nèi)容的管理制度。4．行政法規(guī)型環(huán)境管理制度 這是一類以國家的有關(guān)行政法規(guī)和管理辦法為依據(jù)，以行政管理為主要內(nèi)容開展環(huán)境管理的制度。如中國的地方政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核和污染限期治理等環(huán)境管理制度就是以行政法規(guī)為依據(jù)，以行政命令和行政手段為主要內(nèi)容的管理制度。（二）按制度的功能劃分按制度的功能劃分，環(huán)境管理制度可分為三種類型：1．建設(shè)項目管理制度這是一類以建設(shè)項目管理為主要內(nèi)容開展環(huán)境保護(hù)的微觀管理制度。如環(huán)境預(yù)審、環(huán)境影響評價、“三同時”等。這類制度是貫徹“預(yù)防為主”環(huán)境政策的環(huán)境管理制度。2．污染控制管理制度這是一類以污染治理為主要內(nèi)容開展環(huán)境保護(hù)的微觀管理制度。如中國的排污收費、污染限期治理、污染強制淘汰和美國的排污交易制度等。這類制度是貫徹“誰污染、誰治理”環(huán)境政策的環(huán)境管理制度。3．區(qū)域行政管理制度這是一類以區(qū)域行政管理為基本手段、以地方政府為執(zhí)行主體開展環(huán)境保護(hù)的管理制度。如環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度等。這類制度是體現(xiàn)地方政府對本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)、貫徹強化管理這一環(huán)境政策、實現(xiàn)宏觀管理與微觀管理有機結(jié)合的管理制度，也可以認(rèn)為是微觀層次上的宏觀管理制度。（三）按制度的層次劃分按制度的層次劃分，環(huán)境管理制度可分為兩個類型：1．宏觀管理制度這是一類以強化宏觀環(huán)境決策，促進(jìn)經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕獌?nèi)容的管理制度。例如，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制屬于此類制度。這類制度從國家角度規(guī)定了強化宏觀調(diào)控、加強環(huán)境與發(fā)展綜合決策、促進(jìn)經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變、增加環(huán)境保護(hù)投入等方面的對策、措施和要求。國家和各級地方政府是宏觀管理制度的執(zhí)行主體。宏觀管理制度正處于產(chǎn)生和發(fā)展之中，是環(huán)境管理制度研究的重點任務(wù)和內(nèi)容。2．微觀管理制度這是一類用以指導(dǎo)環(huán)境管理實踐，環(huán)境管理部門可以運作和實施的具有程序化、規(guī)范化特點的環(huán)境保護(hù)具體規(guī)定。如上所述的環(huán)境影響評價、“三同時”、排污收費、污染限期治理等都是微觀管理制度，環(huán)境保護(hù)部門是這類制度的執(zhí)行主體。到目前為止，微觀管理制度基本趨于成熟，具有明顯的強制性、規(guī)范性和可操作性特征，是中國環(huán)境管理制度的主體。環(huán)境管理制度還有其它的分類方法，但以上的劃分足以使我們對環(huán)境管理制度有一個基本的認(rèn)識和了解。三 中國的環(huán)境管理制度中國環(huán)境管理制度的產(chǎn)生、確立經(jīng)過了一個長期而復(fù)雜的過程，并不是偶然的，這里有它們的客觀依據(jù)和理論根據(jù)，概括起來主要有：第一，各項制度的產(chǎn)生和確定,都來自于中國環(huán)境管理的實踐，又服務(wù)于中國環(huán)境管理實踐。它出生在社會主義的中國，雖然還不完善，不完全成熟，但卻具有很強的生命力。有些制度雖然吸收了國外的先進(jìn)理論和經(jīng)驗，卻在中國人的實踐中加以改造，使它扎根于中國大地上。第二，各項制度的組成體系符合中國國情，堅持了社會主義環(huán)境保護(hù)方向，是我國現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)方針、政策和法規(guī)的具休體現(xiàn)。適應(yīng)于我國底子薄、人口眾多等特點的情況。第三，各項制度的基本功能是把定性管理和定量管理、工作目標(biāo)與環(huán)境質(zhì)質(zhì)量目標(biāo)、點源單項治理與區(qū)域綜合整治、宣傳教育與法制約束、工作協(xié)凋關(guān)系與環(huán)境管理責(zé)任等多方面的環(huán)境制約關(guān)系，通過經(jīng)濟的、行政的、法律的、技術(shù)的和教育的綜合于段加以科學(xué)地劃分和組合，它符合環(huán)境科學(xué)和生態(tài)學(xué)基本規(guī)律。它是環(huán)境的普遍規(guī)律與中國環(huán)境管理文踐相結(jié)合的具體體現(xiàn)。它也符合控制論等科學(xué)理論，是現(xiàn)代管理科學(xué)理論在環(huán)境管理工作上的運用。第四，各項制度的運行機制，是按照行政管理職能，實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)的環(huán)境管理程序。它符合我國現(xiàn)行經(jīng)濟與政治管理體制，是防止經(jīng)濟工作和環(huán)境保護(hù)工作互相脫節(jié)、防止只顧眼前利益等短期行為的有效形式，是強化與完善我國各級政府對環(huán)境保護(hù)進(jìn)行綜合管理的重要手段。（一）70年代的“老三項”制度所謂老三項中國環(huán)境管理制度，是指的環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度和排污收費制度。這三項制度產(chǎn)生于我國環(huán)境保護(hù)工作的開創(chuàng)時期，于1979年9月13日第五屆人國人民代表大會常務(wù)委員會原則通過的《中國人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》中確立。1．環(huán)境影響評價制度（1）環(huán)境影響評價制度的產(chǎn)生環(huán)境影響評價的概念最早是在1964年加拿大召開的一次國際環(huán)境質(zhì)量評價學(xué)術(shù)會議上提出來的。而環(huán)境影響評價作為一項正式的法律制度則首創(chuàng)于美國。我國于1978年制定的《關(guān)于加強基本建設(shè)項目的前期工作內(nèi)容》中提出了進(jìn)行環(huán)境影響評價的問題，成為基本建設(shè)項目可行性研究報告中的一項重要篇章?！吨袊嗣窆埠蛧h(huán)境保護(hù)法（試行）》將這一制度法律化。該法第六條明文規(guī)定：“一切企業(yè)、事業(yè)單位的選址、設(shè)計、建設(shè)和生產(chǎn)，都必須充分充分注意防止環(huán)境的行染和破壞。在進(jìn)行新建、改建和擴建工程時，必須提出對環(huán)境影響的報告書，經(jīng)環(huán)境保護(hù)部門和其他有關(guān)部門審查批準(zhǔn)后才能進(jìn)行設(shè)計。”第七條還規(guī)定：“在老城市改造和新城市建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)氣象、地理、水文、生態(tài)等條件，對工業(yè)區(qū)、居民區(qū)、公用設(shè)施、綠化地帶等做出環(huán)境影響評價。”1989年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定：“建設(shè)污染環(huán)境的項目，必須遵守國家有關(guān)建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理的規(guī)定。建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書，必須遵守國家有關(guān)建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理的規(guī)定。建設(shè)項目規(guī)定防治措施，經(jīng)項目主管部門預(yù)審并依照規(guī)定的程序報環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)。環(huán)境影響報告書經(jīng)批準(zhǔn)后，計劃部門主可批準(zhǔn)建設(shè)項目設(shè)計任務(wù)書?！?002年10月28日， 第九屆全國人大常委會通過《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，從2003年9月1日起正式實施。用法律把我國的環(huán)境影響評價從項目環(huán)境影響評價拓展到規(guī)劃環(huán)境影響評價，該法的頒布是我國環(huán)境影響評價史的重要里程碑，我國環(huán)境影響評價制度自此躍上新臺階，發(fā)展到一個新階段?，F(xiàn)在，我國的《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《固體廢棄物污染防治法》、《放射性污染防治法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等法律中，都有關(guān)于環(huán)境影響評價的規(guī)定。（2）環(huán)境影響評價的概念和特點環(huán)境影響評價又叫環(huán)境質(zhì)量預(yù)斷評價，是指在一定區(qū)域進(jìn)行開發(fā)建設(shè)活動，事先對擬建項目可能對周圍環(huán)境造成的影響進(jìn)行調(diào)查、預(yù)測和評定，并提出防治對策和措施，為項目決策提供科學(xué)依據(jù)。環(huán)境影響評價具有預(yù)測性、客觀性、綜合性、法定性等基本特點。（3）推行環(huán)境影響評價制度的意義環(huán)境影響評價制度的推行，收到了明顯效果。第—，環(huán)境影響評價制度和“三同時”制度，是我國貫徹“預(yù)防為主”的方針，控制新污染的兩項主要制度。環(huán)境影響評價制度特別在保證建設(shè)項目選址的合理性上起了突出作用。因為，評價結(jié)果證明雖然投資效果好，但由于布局不合理，嚴(yán)重污染環(huán)境，破壞生態(tài)平衡，而影響長遠(yuǎn)發(fā)展的項目，就不能同意建設(shè)，必須另選地址。環(huán)境影響評價制度還可以對開發(fā)建設(shè)項目提出防治污染的措施，控制新污染。第二，實施環(huán)境影響評價制度的步驟和程序都貫穿在基本建設(shè)各個階段，使計劃管理、經(jīng)濟管理、建設(shè)管理都包含環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，從而把建設(shè)項日環(huán)境管理納入國民經(jīng)濟計劃軌道，在發(fā)展經(jīng)濟的同時保護(hù)好環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，進(jìn)行環(huán)境影響評價可以調(diào)動社會各方面保護(hù)環(huán)境的積極性，集思廣益，群策群力。如，科研院所和高等院校，由于具備較齊全的實驗測試條件，容易保證評價的科學(xué)性；工程設(shè)汁單位由于熟悉國內(nèi)外該類工程項目的發(fā)展水平相發(fā)展趨勢．能有針對性地提出綜合治理對策，做到技術(shù)、經(jīng)濟上的可行、合理；而管理單位則熟思各種法規(guī)，就便于組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督。（4）環(huán)境影響評價的形式 根據(jù)建設(shè)項目所作環(huán)境影響評價深度的不同，立法上把環(huán)境影響評價分為兩種形式，一是環(huán)境影響報告書，二是環(huán)境影響報告表。環(huán)境影響報告書是由開發(fā)建設(shè)單位依法向保護(hù)行政主管部門提交的關(guān)于開發(fā)建設(shè)項目環(huán)境影響預(yù)斷評價的書面文件。環(huán)境影響報告書的適用對象是大中型基本建設(shè)項目和限額以上技術(shù)改造項目，縣級或縣級以上環(huán)境保護(hù)部門認(rèn)為對環(huán)境有較大影響的小型基本建設(shè)項目和限額以下技術(shù)改造項目。報告書的編制目的是：在項目的可行性研究階段就對項目可能對環(huán)境造成的近期和遠(yuǎn)期影響、擬采取的防治措施進(jìn)行評價，論證和選擇技術(shù)上可行，經(jīng)濟、布局上合理，對環(huán)境的有害影響較小的最佳方案，為領(lǐng)導(dǎo)部門決策提供科學(xué)依據(jù)。環(huán)境影響報告書的內(nèi)容主要包括總論、建設(shè)項目概況、建設(shè)項目周圍地區(qū)的環(huán)境狀況調(diào)查、建設(shè)項目對周圍地區(qū)和環(huán)境近期及遠(yuǎn)期影響的分析和預(yù)測、環(huán)境監(jiān)測制度建議、環(huán)境影響經(jīng)濟損益簡要分析、結(jié)論、存在的問題與建議等8個方面。其中的結(jié)論，應(yīng)當(dāng)包括建設(shè)項目對環(huán)境質(zhì)量的影響．建設(shè)規(guī)模、性質(zhì)、選址是否合理，是否符合環(huán)境保護(hù)要求，所采取的防治措施在技術(shù)上是否可行，經(jīng)濟上是否合理，是否需要再作進(jìn)一步的評價等內(nèi)容。環(huán)境影響報告書的編制單位必須是受建設(shè)單位委托的持有環(huán)境影響評價證書的單位。建設(shè)單位只有委托持有評價證書的單位編寫環(huán)境影響報告書，其環(huán)境影響評價才是有效的。環(huán)境影響報告表是由建設(shè)單位向環(huán)境保護(hù)行政主管部門填報的關(guān)于建設(shè)項目概況及其環(huán)境影響的表格。環(huán)境影響報告表的適用對象是小型建設(shè)項目和限額以下技術(shù)改造項目，以及經(jīng)省環(huán)境保護(hù)行政主管部門確認(rèn)為對環(huán)境影響較小的大中型基本建設(shè)項目和限額以上技術(shù)改造項目；填報該表的目的是為了弄清建設(shè)項日的基本情況及其環(huán)境影響情況，以便有針對性地采取環(huán)境保護(hù)措施。報告表的主要內(nèi)容包括：項目名稱，建設(shè)性質(zhì)、地點、依據(jù)、占地面積、投資規(guī)模，主要產(chǎn)品產(chǎn)量，主要原材料用量，有毒原料用量，給排水情況，年能耗情況，生產(chǎn)工藝流程或資源開發(fā)、利用方式簡要說明；污染源及治理情況分析，包括產(chǎn)生污染的工藝裝置或設(shè)備名稱，產(chǎn)生的污染物名稱、總量、出口濃度，治理措施、回收利用方案或其他處置措施和處理效果；建設(shè)過程中和項目建成后對環(huán)境影響的分析及需要說明的問題。環(huán)境影響報告表的填寫單位也必須是受建設(shè)單位委托的持有環(huán)境影響評價證書的單位。（5）環(huán)境影響評價的審批程序首先，由建設(shè)單位負(fù)責(zé)或主管部門采取招標(biāo)的方式簽訂合同委托評價單位進(jìn)行調(diào)查和評價工作。其次，評價單位通過調(diào)查和評價，編制《環(huán)境影響報告書（表）》。評價工作要在項目的可行性研究階段完成和報批。鐵路、交通等建設(shè)項目經(jīng)主管環(huán)保部門同意后，可以在初步設(shè)計完成前報批。再次，建設(shè)項目的主管部門負(fù)責(zé)對建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書（表）進(jìn)行預(yù)審。最后，報告書經(jīng)由有審批權(quán)的環(huán)保部門審查批難后，提交設(shè)計和施工。有下列情形的報國家環(huán)?？偩謱徟孩佟⒖缡?、自治區(qū)、直轄市界區(qū)的項目；②、特殊性質(zhì)的建設(shè)項目，如核設(shè)施、絕密工程；③、國務(wù)院審批的或國務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門審批的建設(shè)項目。對環(huán)境問題有爭議的項目，其報告書(表)提交上一級環(huán)保部門審批。凡是從事對環(huán)境有不利影響的開發(fā)建設(shè)活動的單位，都必須執(zhí)行環(huán)境影響評價制度。違反這一制度的規(guī)定，就要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。對未經(jīng)批難的環(huán)境影響報告書（表）建設(shè)項目，計劃部門不辦理設(shè)計任務(wù)書的審批手續(xù)，土地管理部門不辦理征地手續(xù)，銀行不預(yù)貸款。其次，未經(jīng)批難擅自施工的，除責(zé)令停止施工、補辦審批手續(xù)外，對建設(shè)單位及其有關(guān)單位負(fù)責(zé)人處以罰款。最后，還要特別強調(diào)兩點。一是建設(shè)項目是否對環(huán)境有影響。不能憑主觀理解或表面現(xiàn)象來確定，其他行政管理部門更不能越權(quán)確定。二是環(huán)境影響評價工作必須由持有相應(yīng)等級《評價證書》的評價單位承擔(dān)。評價證書分為甲級評價證書和乙級評價證書。甲級評價證書由國家環(huán)境保護(hù)局負(fù)責(zé)核發(fā)，持有甲級評價證書的單位可承接全國范圍內(nèi)各種規(guī)模的基本建設(shè)項目和技術(shù)改造項目以及區(qū)域開發(fā)建設(shè)項目的環(huán)境影響評價工作；乙級評價證書由省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)核發(fā)，持有乙級評價證書的單位可承接所在省、自治區(qū)、直轄市各級人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)審批的基本建設(shè)項目、技術(shù)改造項目和省級人民政府確定的區(qū)域開發(fā)建設(shè)項目環(huán)境影響評價工作。對轉(zhuǎn)讓“評價證書”者，發(fā)證機關(guān)有權(quán)中止或吊銷其“評價證書”，對其違法行為，也可依法予以懲治。2．“三同時”制度（1）“三同時”制度的概念 “三同時”是指要求—切企業(yè)、事業(yè)單位在進(jìn)行新建、改建和擴建工程時，對其中防治污染和其他公害的設(shè)施，必須與主體工程同時設(shè)汁、同時施工、同時投產(chǎn)的環(huán)境保護(hù)法律制度。