【文章內(nèi)容簡介】 彈性，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的總收益。在受到貿(mào)易壁壘保護的國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場上，農(nóng)產(chǎn)品需求的價格彈性較??；相對而言，國際市場上利益各不相同、成本差異很大的諸多供貨方，提供替代性很強的諸多農(nóng)產(chǎn)品，提高了大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品需求的價格彈性。對于生產(chǎn)者最有利的做法，就是在無彈性需求的國內(nèi)市場上限制出售，謀求“奇貨可居”的效果；而把更多的余額投入彈性較大的國際市場銷售，謀求“薄利多銷”的效果。如圖中 2—3 所示，假設美國一年總共須銷售 4500 萬噸小麥。若國內(nèi)市場容量 1500 萬噸，每噸價格 120 美元，銷售額 18 億美元。其余 3000 萬噸小麥在國際市場出售，每噸 90 美元，銷售額 27 億美元。國內(nèi)外市場銷售總額 45 億美元。而如果國內(nèi)市場投放 2400 萬噸，單價將劇烈下降到 60 美元，國內(nèi)銷售額 億美元。其余 2100 萬噸在海外銷售，而單價僅上升到 105 美元，國外銷售額 億美元。國內(nèi)外市場銷售總額僅 億美元，減少了 億美元。1 參見[美] 蓋爾克拉默等《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學和農(nóng)業(yè)企業(yè)》 ，283～298 頁，北京，中國社會科學出版社，1994.10 / 40圖中 2—3 兩種價格計劃的經(jīng)濟影響（284 頁）確定國內(nèi)價格水平的依據(jù)，是保持農(nóng)民的所得價格水平與過去某一時間具有等同的購買力。這就是農(nóng)產(chǎn)品平價（parity price of agricultural modity）概念。實際操作中的農(nóng)產(chǎn)品目標價格（target price） 、貸款率，以平價的一定百分率，如 90%、60%，加以確定。最初，美國將農(nóng)產(chǎn)品平價計算的基期定在 1909 年 8 月到 1914 年 7 月這一對農(nóng)場主比較有利的時期（因阿拉斯加發(fā)現(xiàn)金礦而引起的溫和的通貨膨脹拉動農(nóng)產(chǎn)品價格） ?？紤]到各個時期供求變化、資源生產(chǎn)率變化和產(chǎn)品之間的替代性，美國 1948 年農(nóng)業(yè)法規(guī)定的小麥平價價格計算，改以最近 120 個月的移動平均數(shù)為基礎：小麥平價＝（小麥最近 120 個月的平均價格/最近 120 個月農(nóng)場所得價格平均指數(shù)） 現(xiàn)時農(nóng)場支付價格指數(shù)1970 年代前期世界糧食緊缺導致的市場糧食價格上漲時期、1986 年關貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合啟動自由化進程之后，美國降低了目標價格和貸款率水平，使之逐漸反映成本、反映供求，與市場價格靠攏，改以最近 5 年的市場平均價格（去掉最低、最高價格的兩個年份）作為平價依據(jù)。兩種價格計劃要求一系列的配套制度安排。高于均衡價格的國內(nèi)價格，刺激了農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)供應、抑制了農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)需求，造成農(nóng)產(chǎn)品的大量過剩。這些過剩農(nóng)產(chǎn)品是通過商品信貸公司的無追索權貸款收購貯存的。1933 年農(nóng)業(yè)部建立商品信貸公司（CCC） ，向接受計劃控制的農(nóng)場主發(fā)放無追索權貸款。在農(nóng)產(chǎn)品收獲以后，農(nóng)場主用自己的農(nóng)產(chǎn)品作抵押，獲得為期10 個月、數(shù)量為計劃農(nóng)產(chǎn)品限額與貸款率（即貸款水平，政府為計劃內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量提供的單位農(nóng)產(chǎn)品的貸款數(shù)額）之乘積的短期貸款，以待最有利的時機出售農(nóng)產(chǎn)品。如果銷售年度的頭 5 個月的市場價格高于貸款率加利息，借款人有權選擇在公開市場上出售產(chǎn)品并償還貸款本息；如果市場價格低于貸款率，借款人可以把產(chǎn)品交給商品信貸公司以償付全部貸款，由 CCC 承擔損失，即“無追索權”的含義。這里，貸款率相當于可以自動執(zhí)行的農(nóng)產(chǎn)品的最低保護價。這樣，在大多數(shù)時間里，商品信貸公司接受農(nóng)民交來的大量農(nóng)產(chǎn)品，形成沉重的儲備包袱，必須將這些剩余農(nóng)產(chǎn)品用于國內(nèi)援助計劃及出口，以擴大需求。11 / 40擴大國內(nèi)需求的計劃有食品券計劃（food stamp plan） ，對目標人群發(fā)放免費食品券，以擴大國內(nèi)市場對農(nóng)產(chǎn)品需求，提高農(nóng)產(chǎn)品價格和農(nóng)民收入，同時提高低收入消費者收入、增加食品消費（見圖中 2—4） 。其他擴大國內(nèi)市場農(nóng)產(chǎn)品需求的計劃還有，婦女、嬰兒和兒童的特別補充食品計劃，學校的早餐和午餐計劃，直接的食品分配計劃，等等。圖中 2—4 食品券計劃對消費的影響（292）1954 年 7 月 10 日簽署的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易發(fā)展和援助法（Agricultural Trade Development and Assistance Act of 1954） ，即第 480 號公法，是擴大海外需求最著名的努力。該法旨在利用美國剩余農(nóng)產(chǎn)品對外援助和出口，改善對外關系。它合并和延長了當時有效的幾個關于利用剩余農(nóng)產(chǎn)品的授權，并將它們用于對外政策的目的。該法基本框架是：第一章為“以外幣銷售” ，規(guī)定可以由總統(tǒng)授權同認定的友好國家商討和執(zhí)行以外幣銷售剩余農(nóng)產(chǎn)品；第二章是“饑荒救濟和其他援助” ，授權向任何處于緊急狀態(tài)的友好國家人民提供剩余農(nóng)產(chǎn)品贈與；第三章包括用農(nóng)產(chǎn)品信貸公司擁有的剩余農(nóng)產(chǎn)品擴大國內(nèi)外的救濟計劃，和放寬以剩余農(nóng)產(chǎn)品交換戰(zhàn)略物資的授權兩個內(nèi)容；1959 年又增加了第四章，授權向不發(fā)達國家提供長期低利美元貸款用于購買美國的剩余農(nóng)產(chǎn)品。在這個框架下，該法律不斷被調(diào)整和增加修正案，但不管如何變化，該法令一直服務于將美國過剩農(nóng)產(chǎn)品輸往海外，將銷售收入用作優(yōu)惠長期貸款，或直接作為救援物資。相應的，由政府給予農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者以出口補貼。此外，還采用了農(nóng)場主自有儲備計劃（farmerowned reserves）來緩解過剩。該計劃向農(nóng)民提供一種手段，使部分谷物供應量撤離市場，直至谷物價格達到規(guī)定水平，以穩(wěn)定谷物價格和保證可靠的谷物供應的計劃。具體的，當谷物市場價格低于國家規(guī)定的目標價格（放開閘門價格） ，政府與生產(chǎn)者簽訂 3—5 年的儲備合同并每年提供儲存費和無追索權貸款，在儲備合同過了第一年后，農(nóng)場主就不必再支付貸款利息。參加的計劃的農(nóng)場主還可以獲得倉儲設施的長期低息貸款。當市場價格達到或高于放開閘門價格時，生產(chǎn)者可以出售谷物、付清貸款（如 1977 年食物和農(nóng)業(yè)法規(guī)定市場價格達到貸款率的 140%～160%12 / 40政府停止支付儲存費，達到 175%以上時收回貸款或要求付息） ；當價格又降到放開閘門價格以下時，即恢復儲備貸款。這樣，有效地在正常年份將谷物價格維持在貸款率與放開閘門價格之間。（二）土地休耕計劃（land retirement）土地休耕計劃也是與兩種價格計劃相匹配的?？刂苾r格必須同時控制供需數(shù)量，否則，過高的代價將使價格控制不可維持。土地休耕通過限制土地投入減少農(nóng)產(chǎn)品供應，降低農(nóng)產(chǎn)品過剩和政府的貯存費用（見圖中 2—5） 。圖中 2—5 土地休耕計劃的經(jīng)濟影響（287）在美國，最主要的土地休耕計劃是根據(jù) 1956 年農(nóng)業(yè)法開始的土壤銀行（soil bank）計劃。其中，耕地面積儲備是短期的土地休耕計劃，生產(chǎn)者從耕種的土地中劃出所攤派的面積用作休閑并得到政府的地租補償；保護儲備是長期地將生產(chǎn)者水土流失嚴重的耕地從作物生產(chǎn)轉為植樹種草、水土保持、野生動植物保護，或發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)之用，每年獲得政府的地租補償，以及保護措施費用補貼。不服從耕地配額的農(nóng)場主將沒有資格獲得政府的目標價格支持和貸款率支持。1990 年的食物、農(nóng)業(yè)、資源保護和貿(mào)易法進一步實施了農(nóng)場主作物播種面積的“三基數(shù)計劃” ，具體劃定了計劃作物播種面積基數(shù)、靈活耕作面積基數(shù)（合稱允許耕作面積基數(shù)）和休耕面積基數(shù)。計劃作物播種面積可以獲得政府的目標價格支持，靈活耕作面積只能獲得貸款率支持，休耕面積可以獲得轉耕補貼。但是，由于土地僅僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一種投入因素，當土地投入受限制時，生產(chǎn)者能夠用其他投入來替代土地，可能導致產(chǎn)出反而增加；當所有要素一起閑置時，又會降低農(nóng)業(yè)上游產(chǎn)業(yè)的市場需求、從而導致農(nóng)村人口的搬遷，引發(fā)農(nóng)村社區(qū)問題。（三）直接支付計劃（direct payment programs）市場糧食緊缺、糧價上漲時期，兩種價格計劃抬高國內(nèi)食品價格會招致消費者更大的不滿。這時，為使市場價格下降到能夠讓消費者買掉這些農(nóng)產(chǎn)品13 / 40（市場出清）的水平，政府以公共財政資金補貼目標價格與市場出清價格之間的差額。在操作中，通常讓生產(chǎn)者按市場出清價格出售產(chǎn)品，并按計劃播種面積或計劃出售數(shù)量對生產(chǎn)者進行直接支付補償。這樣，生產(chǎn)者獲得以超出均衡價格和數(shù)量銷售農(nóng)產(chǎn)品的更高收入，消費者得以以更低代價消費更多農(nóng)產(chǎn)品，但是全體納稅人承擔農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和消費者額外收益的成本，整體經(jīng)濟降低了運行效率（見圖中 2—6） 。 圖中 2—6 直接支付計劃的經(jīng)濟影響（288）此外，發(fā)達國家還通過支持農(nóng)民合作社，加強農(nóng)民的市場力量，提高農(nóng)業(yè)集團議價能力和相應的收入；通過農(nóng)業(yè)科研推廣、農(nóng)業(yè)機械研制開發(fā)、病蟲害控制、產(chǎn)品檢驗和分級、營銷和促銷活動補貼，投入物和投入資金補貼，收入保險和保障補貼，環(huán)境保護補貼，自然災害救濟，地區(qū)發(fā)展援助，農(nóng)民轉崗培訓，等等，來直接或間接地增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高和穩(wěn)定農(nóng)民收入。三 歐共體的共同農(nóng)業(yè)政策（Common Agricultural Policy (CAP)）1958 年成立的歐洲共同體，1962 年開始制定的共同農(nóng)業(yè)政策，涵蓋谷物、家禽、豬肉、牛肉、牛奶、雞蛋、魚、水果、蔬菜、動植物油、糖、煙草、啤酒花、種子、亞麻和蠶絲等農(nóng)產(chǎn)品。共同農(nóng)業(yè)政策由三個基本部分組成。（一）共同定價確定目標價格，圍繞目標價格制定干預價格，政府按干預價格（保證價格）購買農(nóng)產(chǎn)品以維持市場最低價，通過出售庫存農(nóng)產(chǎn)品維持市場最高限價，以最低干預價格減去從輸入港口運往主要銷區(qū)的運費確定相應的“門檻價格” （進口最低價格） ，對門檻價格與實際進口到岸價之間的差額征收差別稅，以此限制進口，排除國際市場的價格和質(zhì)量競爭，為歐共體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供保護屏障。（二）共同優(yōu)惠為歐共體過剩農(nóng)產(chǎn)品（緣因歐共體內(nèi)高于市場均衡點的價格激勵）提供出14 / 40口補貼，以增強本不具備優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的競爭力。（三）共同籌資由 1962 年成立的歐洲農(nóng)業(yè)指導和保證基金支付農(nóng)業(yè)補貼，基金來源于成員國的直接分攤、海關稅和農(nóng)產(chǎn)品進口稅。共同農(nóng)業(yè)政策提高了農(nóng)民收入，增強了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，使耕地資源緊缺、農(nóng)產(chǎn)品一直不能自給的西歐在 20 年間實現(xiàn)了自給，某些重要農(nóng)產(chǎn)品甚至過?；驀乐剡^剩，成為全球主要的農(nóng)產(chǎn)品凈出口地區(qū)，其中糧食由 1960 年 85%的自給率上升到 1981 年的 103%，1991 年糧食總產(chǎn) 2 億噸，糧食出口在世界市場所占份額高達 23%。這一績效的成本是高額的農(nóng)業(yè)補貼，80 年代以來，歐共體/歐盟的農(nóng)業(yè)預算占去了 50%以上的總預算，其中 2/3 用于保證價格。四 發(fā)達國家農(nóng)民收入政策的立法依據(jù)和物質(zhì)基礎（一）農(nóng)業(yè)基本法是由歧視性農(nóng)民收入政策向支持性農(nóng)民收入政策轉換的標志發(fā)達國家的農(nóng)民收入政策，都是在相關利益集團充分表達意愿的基礎上，通過國家正式立法形成、并由國家行政機構執(zhí)行、司法機構保證的。也就是說，農(nóng)民收入政策的實施具有有力和穩(wěn)定持續(xù)的法律依據(jù)。廣義的農(nóng)業(yè)法（agricultural act） ，即有關農(nóng)業(yè)的國家法律法規(guī)。狹義的農(nóng)業(yè)法，特指市場經(jīng)濟發(fā)達國家在工業(yè)剝奪農(nóng)業(yè)向工業(yè)支援農(nóng)業(yè)轉折時期頒布的，旨在提高農(nóng)民收入，實現(xiàn)農(nóng)民與非農(nóng)集團等同的收入水平，以此實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品供需均衡的農(nóng)業(yè)基本大法。如美國《1933 年農(nóng)業(yè)調(diào)整法》開始了對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的控制和價格支持，防止農(nóng)產(chǎn)品過剩導致價格下跌、進而影響農(nóng)戶收入。直至 1990年的農(nóng)業(yè)法，幾乎所有的農(nóng)業(yè)立法，特別是 1936 年、1949 年、1954 年、1973年等幾個農(nóng)業(yè)法，都對這一政策進行了修改、補充和強化，使之成為美國農(nóng)業(yè)政策的核心部分。其他，如 1951 年瑞士的《關于改良農(nóng)業(yè)及維持農(nóng)業(yè)人口的聯(lián)邦法》 ，1955 年原聯(lián)邦德國的《農(nóng)業(yè)法》 ，1957 年荷蘭的類似法案和英國的《1957 年農(nóng)業(yè)法》 ，1960 年法國的《關于農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的法律》和意大利的《農(nóng)業(yè)發(fā)展五年計劃法案》 ，日本 1961 年的《農(nóng)業(yè)基本法》 ，等等。戰(zhàn)后的新興工業(yè)化國家和地區(qū)，也同樣在經(jīng)濟起飛之后及時頒布并實施了這種性質(zhì)的農(nóng)業(yè)基本法。如韓國 1967 年的《農(nóng)業(yè)基本法》 ，中國臺灣省 1972 年宣布的《加速農(nóng)村建設重要措施》 、1973 年的《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》 ，等等。這些國家的農(nóng)業(yè)法或農(nóng)業(yè)基本法最基本的共同點，是宣稱了國家農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標，由保證農(nóng)業(yè)對全局的農(nóng)產(chǎn)品供應，轉換為保證農(nóng)民獲得與非農(nóng)集團大致相同的滿意的收入。這就意味著，整個國家開始了由歧視農(nóng)業(yè)向優(yōu)待農(nóng)業(yè)的根本性轉變。以被日本農(nóng)業(yè)界稱為“農(nóng)業(yè)憲法”的《農(nóng)業(yè)基本法》為例。20 世紀 50 年代后期，日本工業(yè)高速增長，經(jīng)濟起飛，農(nóng)業(yè)勞動力大批轉移，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率快速提高，農(nóng)產(chǎn)品供應日益充裕，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民在國民經(jīng)濟中的不利地位，越來越突出。在這樣的背景下，1961 年 6 月 12 日日本頒布了旨在提升農(nóng)民地位、提高農(nóng)民收入的《農(nóng)業(yè)基本法》 。該法由前言、6 章 30 條15 / 40和附則構成。該法將國家農(nóng)業(yè)政策的最終目標規(guī)定為：“改善農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)率差距，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)率；并增加農(nóng)業(yè)就業(yè)者的收入，使其能夠與其他產(chǎn)業(yè)就業(yè)者享受平等的生活” （第一條） 。具體的，為了改善由于自然、經(jīng)濟和社會的制約給農(nóng)業(yè)帶來的不利因素，提出了三大支柱政策。⑴生產(chǎn)政策：國家要就重要農(nóng)產(chǎn)品的長期供需情況進行預測，加以公布；要有選擇地，對預計需要將會擴大的農(nóng)產(chǎn)品，為其擴大生產(chǎn)進行的基本建設和引進新技術，在政策上實行援助。⑵價格流通政策：實施穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格的政策，促進流通的合理化，推進農(nóng)產(chǎn)品的加工，調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品的輸入。⑶結構政策：主持自立經(jīng)營農(nóng)戶，發(fā)展生產(chǎn)合作，促進地權流動，改善農(nóng)業(yè)結構。有關的具體操作，通過農(nóng)地法、糧食管理法、農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法等法律的修訂來實施。在日本，農(nóng)業(yè)基本法制定以后的農(nóng)業(yè)政策和農(nóng)業(yè)行政，被稱為基本法農(nóng)政。先后進行的法律法規(guī)工作有，農(nóng)