【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 縣鄉(xiāng)財(cái)源進(jìn)一步萎縮。 現(xiàn)有的財(cái)稅體制并沒有在預(yù)算內(nèi)賦予基層政府為公共服務(wù)籌集經(jīng)費(fèi)的財(cái)權(quán)與財(cái)力，僅通過基層政府調(diào)整自身的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來(lái)滿足農(nóng)村公共服務(wù)的需要，從財(cái)力上來(lái)說(shuō)是不切實(shí)際的。財(cái)權(quán)事權(quán)的非對(duì)稱使得高層政府通過美好的政治承諾便可有效獲取民眾的支持，而基層政府承擔(dān)著直接提供公共服務(wù)的重任，在資源有限的情況下又難以有效完成。這種執(zhí)行困境與高層政府所給予的目標(biāo)責(zé)任制構(gòu)成了強(qiáng)大執(zhí)行壓力，基層政府行為、目標(biāo)扭曲現(xiàn)象日益普遍，基層政府在這一過程中也日益喪失自身的信任基礎(chǔ)。因此，稅改后農(nóng)村基層政權(quán)喪失了諸多配置資源的能力，包括物質(zhì)性資源(如三提五統(tǒng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、對(duì)土地及其收益的調(diào)整)、人力資源(“兩工”的調(diào)用)、權(quán)威性資源(國(guó)家政策、意識(shí)形態(tài)、“七站八所”)和鄉(xiāng)土性資源(人情面子、地方權(quán)威)等，基層公共服務(wù)能力日益削弱。[23] 此外，在目前壓力型體制和目標(biāo)責(zé)任制的基層行政生態(tài)下，基層政權(quán)組織也缺乏投資基層公共服務(wù)的內(nèi)在動(dòng)力?；鶎庸卜?wù)的投資收益更多表現(xiàn)為一種長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)公共利益，具有投入成本高回報(bào)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，如義務(wù)教育支出，其發(fā)揮減少社會(huì)交易成本的周期都在十年以上甚至更長(zhǎng)才能體現(xiàn)，而不像經(jīng)濟(jì)性支出，見效快，直接拉動(dòng)地區(qū)GDP的增長(zhǎng)。這種漫長(zhǎng)的收益周期與基層官員短暫的任期是沖突的，難以量化為官員有限任期內(nèi)的政績(jī)。在目前各級(jí)政府的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)中，GDP的增長(zhǎng)仍然是最為重要的標(biāo)桿，不僅可以拉動(dòng)地方財(cái)政收入，更關(guān)系到基層官員自身的升遷空間。出于理性“經(jīng)濟(jì)人”的考量，基層政府更有動(dòng)力將有限的財(cái)力投向可以直接帶來(lái)政績(jī)的經(jīng)濟(jì)性支出而非公共服務(wù)領(lǐng)域。 農(nóng)民與基層政權(quán)組織雙方經(jīng)濟(jì)利益獲取方式轉(zhuǎn)變以及基層公共服務(wù)能力弱化的直接影響是基層政權(quán)組織日益喪失自身政治信任的利益認(rèn)同基礎(chǔ)?；鶎诱?quán)組織與農(nóng)民間的關(guān)系日漸陌生化，村民對(duì)基層公共治理也因沒有利益相關(guān)性而失去參與的動(dòng)力，農(nóng)民基層政治參與意識(shí)不強(qiáng)，興趣不大，政治冷漠心理較為明顯，從而間接導(dǎo)致對(duì)基層政權(quán)組織政治認(rèn)同度不斷降低。 ：公信力流失的制度認(rèn)同根源 制度是“一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為。”[24]制度包括支配與約束人們社會(huì)交往行為的定型化、非定型化的規(guī)則與規(guī)范，關(guān)鍵功能是增進(jìn)秩序。作為一種行為規(guī)范或規(guī)則，制度在引導(dǎo)著人們行動(dòng)的同時(shí)，也排除了一些行為并限制可能的反應(yīng)。因而制度使得他人的行為變得更可預(yù)見，從而為社會(huì)交往提供了一種確定的秩序與結(jié)構(gòu)或“外在支架”。制度促進(jìn)著可預(yù)見性，防止著混亂和任意行為，協(xié)調(diào)著人們的各種行為，建立起信任。[25]因此，制度本身孕育著信任關(guān)系，是信任關(guān)系賴以存在的基礎(chǔ)，制度保障了信任關(guān)系的良性運(yùn)行，并且塑造信任關(guān)系的廣度、范圍、結(jié)構(gòu)以及程度，制度的變遷同樣會(huì)帶來(lái)社會(huì)信任模式與結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。現(xiàn)代社會(huì)信任關(guān)系是建立在一系列正式的制度規(guī)則約束體系基礎(chǔ)上的，人們基于規(guī)則體系約束的有效性，來(lái)對(duì)他人的行為進(jìn)行理性預(yù)期。在政治生活中，政治信任關(guān)系的維系同樣離不開制度約束提供保障。政治制度從宏觀層面將政治行為關(guān)系制度化，通過規(guī)范與規(guī)則體系來(lái)約束政治活動(dòng)行為主客體間權(quán)利與義務(wù)的邊界，降低主客體雙方行為的隨意性，從而確立穩(wěn)定的政治信任關(guān)系。政府作為一種抽象的客觀存在，制度是其開展公共管理活動(dòng)的主要方式與手段，外在表現(xiàn)為一系列的公共政策、規(guī)章制度、法規(guī)條例等等。人們除了直接與各類政府組織機(jī)構(gòu)和工作人員接觸來(lái)感受政府存在以外，更是生活在各種制度規(guī)范體系的約束當(dāng)中。人們對(duì)制度的認(rèn)同程度是對(duì)政府公信力高低的間接反映，制度認(rèn)同程度高，公眾對(duì)政府公信力的評(píng)價(jià)也會(huì)高，反之亦然。制度認(rèn)同是社會(huì)公眾對(duì)特定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)制度出于認(rèn)同而產(chǎn)生的一種感情歸屬，是發(fā)自內(nèi)心對(duì)制度的高度信任與認(rèn)可。一種制度，只有獲得大多數(shù)社會(huì)公眾價(jià)值觀念的認(rèn)同和支持后，才能內(nèi)化為公眾自覺的行為和價(jià)值準(zhǔn)則，成為維系社會(huì)生活秩序的紐帶。對(duì)制度正當(dāng)性和具體制度安排的認(rèn)同，是政治信任與政治穩(wěn)定的根基所在。因此，制度認(rèn)同構(gòu)成了政府公信力生成的制度合法性基礎(chǔ)。 農(nóng)村非集體化改革后，基層治理開始大力推進(jìn)以村民自治制度為核心的基層民主制度建設(shè)以強(qiáng)化基層政權(quán)權(quán)威認(rèn)同的社會(huì)基礎(chǔ)，希望通過將基層政權(quán)的權(quán)力來(lái)源與權(quán)力運(yùn)行建立在廣泛的公眾授權(quán)基礎(chǔ)上來(lái)改變基層政權(quán)組織的責(zé)任關(guān)系與行動(dòng)邏輯?；鶎用裰髦贫冉ㄔO(shè)的政治意義在于強(qiáng)調(diào)公眾在基層治理中的主體性，將民主建設(shè)從狹隘的“選舉代議”拓展到以“決策參與”為中心的基層治理全過程，使基層政權(quán)權(quán)力來(lái)源與運(yùn)行建立在自下而上廣泛的民意基礎(chǔ)上，從而解決基層政權(quán)權(quán)力的合法性認(rèn)同問題。村民自治制度雖然開啟了農(nóng)村基層治理民主化轉(zhuǎn)型的先河，但其自身仍存在諸多制度建設(shè)不足和運(yùn)行規(guī)范化問題，一直沒有解決好以村黨支部(委員會(huì))為核心的行政權(quán)與村民委員會(huì)為主體的社會(huì)自治權(quán)二者之間的張力問題。目前村級(jí)民主選舉的范圍還僅限于對(duì)村委會(huì)成員的選舉，尚未全面擴(kuò)展到村黨支部成員的選舉，相比更有群眾基礎(chǔ)和制度合法性的村委會(huì)，基層黨支部需要迫切解決自身的權(quán)威基礎(chǔ)和合法性來(lái)源，這也是誘發(fā)“兩委”矛盾的制度性根源?！皟晌睕_突時(shí)，黨支部由于有上級(jí)黨委、政府的支持以及歷史形成的慣性權(quán)威，在大多數(shù)時(shí)候還是占上風(fēng)的，以黨代治、黨治兼任現(xiàn)象較為普遍，使得黨支部在實(shí)際中架空了村委會(huì)的自治權(quán)力，村民自治淪落為一種擺設(shè)?！按遑?cái)鄉(xiāng)管”使得村級(jí)組織喪失了財(cái)務(wù)的自主決策權(quán)，不得不依附于鄉(xiāng)級(jí)組織，鄉(xiāng)村關(guān)系進(jìn)一步行政化。① 鄉(xiāng)村關(guān)系的行政化使得村民自治權(quán)利表面上得到了“貫徹”，但實(shí)際上被“架空”了。這種權(quán)利的實(shí)際虛置嚴(yán)重削弱了公眾對(duì)基層民主制度的政治認(rèn)同，誘發(fā)公眾政治疏遠(yuǎn)感和政治冷漠心理的產(chǎn)生。政治心理是一種潛在的社會(huì)意識(shí)，一經(jīng)形成，便較難改變，成為相對(duì)穩(wěn)定的心理定勢(shì)，深刻影響著人們對(duì)政治系統(tǒng)、政治精英、公共政策等政治、行政現(xiàn)象的主觀評(píng)價(jià)。基層公眾冷漠型政治心理的形成主觀上會(huì)影響到其對(duì)基層政權(quán)公信力的評(píng)價(jià)，客觀上會(huì)影響到公眾基層政治參與的方式與程度。 在基層民主決策和民主監(jiān)督環(huán)節(jié)上，村民會(huì)議和村民代表會(huì)議制度雖然作為一種經(jīng)常性的民主決策組織形式，但實(shí)際運(yùn)行中面臨諸多困境。概而言之，村民會(huì)議制度因無(wú)法解決四個(gè)方面的困境而使制度淪為擺設(shè)。第一，規(guī)模上的問題。中國(guó)的行政村是在原來(lái)生產(chǎn)大隊(duì)的基礎(chǔ)上設(shè)立的，規(guī)模較大，人口較多，一般在10003000人，多的村達(dá)到8000人，甚至10000人，這樣規(guī)模的人口是很難召開村民會(huì)議的。第二，區(qū)域分布上的問題。主要指一些山區(qū)農(nóng)村，這些農(nóng)村的行政村往往由幾個(gè)自然村組成，村民居住分散，這就增加了召開村民會(huì)議的難度。第三，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的特點(diǎn)。農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)村的土地分到每家每戶經(jīng)營(yíng)，其勞動(dòng)和閑暇時(shí)間不統(tǒng)一，召開全體村民會(huì)議的時(shí)間難以保證。第四，社會(huì)流動(dòng)的增加，大量青壯勞動(dòng)力外出打工或經(jīng)商，這就給經(jīng)常性召開村民會(huì)議帶來(lái)了極大的困難。[26] 村民代表會(huì)議制度也因代表產(chǎn)生方式的制約和提案表決規(guī)則的雙重局限而難以實(shí)際發(fā)揮民主決策和監(jiān)督的功效。不少地方村民代表是由村黨支部、村民委員會(huì)干部指派或選派的，即使不指派，也須經(jīng)過村黨支部、村民委員會(huì)審定，代表的民意基礎(chǔ)很難保證。村民代表會(huì)議每次參加的人數(shù)只有達(dá)到代表總?cè)藬?shù)的2/3才能有效，少于2/3的不得召開會(huì)議并形成決議。在農(nóng)村勞動(dòng)力大量外出流動(dòng)務(wù)工的基層，村民代表會(huì)議常常因達(dá)不到有效表決人數(shù)而淪為形式。從權(quán)力的多元化、權(quán)力平衡的角度來(lái)說(shuō)，村民代表會(huì)議制度確實(shí)是鄉(xiāng)村民主化的一個(gè)重要組成部分，但在行政村一級(jí)，建立村民委員會(huì)和村民代表會(huì)議是一個(gè)雙重架構(gòu)，在這種架構(gòu)下往往使村里為一點(diǎn)小事而相