【文章內(nèi)容簡介】 委員會要提交一個格式統(tǒng)一的決議。這個決議是下一個財年乃至未來五年的預(yù)算藍(lán)圖，要包括下一個財年和未來五年支出限額、年度預(yù)算赤字以及總預(yù)算赤字規(guī)劃、為達(dá)此目標(biāo)所制定的規(guī)劃以及參、眾兩院各委員會修改有關(guān)支出授權(quán)方面法律的指南。（5）4月15日之前，參、眾兩院全院大會要通過關(guān)于總統(tǒng)預(yù)算案協(xié)商一致的決議案。預(yù)算委員會提交預(yù)算決議后，參、眾兩院分別通過。之后，兩院要分別委派談判員就兩院預(yù)算決議中的分歧進(jìn)行談判，最后形成一個內(nèi)容一致的文本，這個文本至少要一半以上的談判員簽字才能生效。這個協(xié)商一致的文本要分別經(jīng)兩院多數(shù)投票通過。在眾議院，這個決議被提交大會通過之前，要先由條律委員會認(rèn)可并對一些分歧作最后的決定。在參議院，則根據(jù)預(yù)算法來處理一些分歧。這個協(xié)商一致的決議無需總統(tǒng)簽字，但在預(yù)算中發(fā)揮的作用很大。其他國家也大致要經(jīng)過類似的過程，但很多國家不像美國那樣復(fù)雜。第二階段，撥款委員會審查撥款法案。議會審查總預(yù)算之后，就進(jìn)入審查撥款法案程序。撥款法案在發(fā)達(dá)國家預(yù)算管理中具有重要作用，一般撥款法案通過后就成為預(yù)算法律，具有法律強(qiáng)制力。撥款法案代表法律對財政支出的授權(quán)，一般根據(jù)政府部門的業(yè)務(wù)分工把業(yè)務(wù)相近的部門并在一起制定一個撥款法案，有的部門單獨(dú)制定一個撥款法案?？傊總€預(yù)算年度要通過若干個撥款法案，各個國家不一樣。比如，美國每年要通過外交、國防、農(nóng)業(yè)、教育、能源等13個撥款法案。撥款法案內(nèi)容一般包括撥款法案內(nèi)容的總體介紹、部門（按口）職責(zé)的說明、支出項目、支出額度(在編制多年度預(yù)算的國家不僅包括下一年度的支出額度，也包括未來五年的支出額度)，以及關(guān)于部門資產(chǎn)和負(fù)債的總體情況、削減財政支出的說明、撥款委員會修改項目的說明等。撥款法案的支出項目一般分為兩大類，一類為固定性撥款，已經(jīng)有關(guān)法律授權(quán)、不用議會審議，但在撥款法案中要予以說明，在有關(guān)表格中要予以體現(xiàn)；一類是年度撥款，需要議會進(jìn)行審議。年度撥款是議會審議撥款法案的主要內(nèi)容。撥款法案的審議由于是議會審議預(yù)算的主要內(nèi)容，因此，經(jīng)過的時間較長、程序也較多。仍以美國為例，每年的5月15日，撥款委員會開始討論年度撥款法案。參、眾兩院的撥款委員會把總預(yù)算分別交給13個小組委員會。13個小組委員會在各口（部門）的總限額之內(nèi)討論具體的支出項目。兩院都有一個授權(quán)委員會，專門負(fù)責(zé)以司法形式進(jìn)行支出授權(quán)。理想的結(jié)果是，所有的支出項目都在授權(quán)范圍之內(nèi)。但事實(shí)上，不可能所有項目都曾被司法授權(quán)，由此導(dǎo)致?lián)芸钗瘑T會與司法委員會之間的一些分歧。6月10日之前，撥款委員會完成對年度撥款法案的討論。在此過程中，撥款委員會可以召開聽證會，也可以對一些項目做出修改。對于撥款委員會與授權(quán)委員會的分歧，眾議院通過條律委員會來解決，參議院按照法律程序解決。最后，撥款法案在兩院要經(jīng)多數(shù)投票通過。6月15日之前，參眾兩院完成關(guān)于撥款法案的協(xié)商。兩院要分別委派談判員成立協(xié)商委員會就撥款法案中一些分歧進(jìn)行協(xié)商，最后達(dá)成一致意見。這個一致的意見要經(jīng)協(xié)商委員會半數(shù)以上同意。6月30日之前，年度撥款法案在兩院要獲多數(shù)通過。其他國家審議撥款法案程序也較多。比如加拿大，在正常情況下，撥款法案要在眾議院討論三次，然后報參議院，參議院討論三次之后，才能報皇家認(rèn)可。在日本，如果參議院與眾議院就撥款法案的意見不一致，兩院要派員舉行聯(lián)席會議，如果仍無法取得一致，就以眾議院的意見作為國會的決定。英國批準(zhǔn)政府預(yù)算的權(quán)力掌握在下院手中，上院通常會對下院的決定表示認(rèn)可。下院將提交的年度財政預(yù)算草案交撥款委員會對支出項目進(jìn)行審核，提出審核報告，經(jīng)全體議會表決批準(zhǔn)。第三階段，議會大會表決通過預(yù)算。議會撥款委員會審議完撥款法案后，要提交議會全院通過，議會大會通過后完成議會審議程序。第四階段，預(yù)算成為法律。預(yù)算經(jīng)議會大會審議后如何成為法律，各國做法也不一樣?；旧鲜莾纱箢悾旱谝活愂墙?jīng)總統(tǒng)簽字后才能成為法律。這以美國最為典型?？偨y(tǒng)在接到議會通過的預(yù)算10天之內(nèi)可以做出以下選擇：（1）簽字同意，則撥款法案成為法律。（2）予以否決，發(fā)回國會就一些項目重新討論。德國、法國等預(yù)算成為法律也需總統(tǒng)簽字。第二類是無需總統(tǒng)簽字。議會通過后即成為法律。英國對議定支出的部分，下院全體議會表決批準(zhǔn)后，形成“撥款法”；收入預(yù)算和國債，形成“籌資法”。日本是眾議院通過預(yù)算后自動成為法律。加拿大議會通過的預(yù)算，要象征性地經(jīng)皇家認(rèn)可才能成為法律。三、議會對財政預(yù)算的修正權(quán)由于各國的國情和政治制度不同，發(fā)達(dá)國家議會在審批財政預(yù)算過程中的權(quán)力大小也不一樣。基本上是以下三種模式。第一，不受限制的權(quán)力。是指議會無須經(jīng)政府同意即可直接修改預(yù)算?？偨y(tǒng)制國家往往屬于這種模式，以美國、挪威、菲律賓等國最典型。第二，受限制的權(quán)力。是指議會修改預(yù)算的權(quán)力限制在規(guī)定的框架之內(nèi)，通常只能在增加支出或減少收入的最大幅度內(nèi)進(jìn)行調(diào)整。這種權(quán)力受限制的程度各國不盡相同。比如，英國、法國和大多英聯(lián)邦國家，議會不能提出增加支出的修正案，權(quán)力十分有限。由于這些國家政府通常是多數(shù)黨控制的政府，會利用國會中的多數(shù)來反對這種修正。相反，在德國允許議會提出修正案，但只有在征得政府同意時方可。權(quán)力受限制的議會只能影響資源分配，并間接地影響運(yùn)行管理。第三，平衡預(yù)算的權(quán)力。是指為了保持預(yù)算平衡，議會有權(quán)提出實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡的措施，包括增加和減少收支，但議會不審議具體的收支計劃。比如芬蘭即屬于這種模式。芬蘭議會的預(yù)算委員會負(fù)責(zé)預(yù)算平衡的審議，如果需要修正政府的預(yù)算案，預(yù)算委員會要向議會提交報告，國會會對預(yù)算進(jìn)行討論和表決。為了平衡預(yù)算，國會可以提出削減支出、增加稅收、借債等措施和建議。四、分析與啟示發(fā)達(dá)國家議會批準(zhǔn)財政預(yù)算制度，是在其特殊的民主政治制度下形成的。我國與發(fā)達(dá)國家的政治制度不同，也不可能照搬。但發(fā)達(dá)國家的一些具體經(jīng)驗(yàn)也昭示了預(yù)算管理的基本政體，從中我們可以得出以下啟下。第一，要不斷提高我國人大審議預(yù)算的效能。發(fā)達(dá)國家的議會審批模式，發(fā)揮著議會對預(yù)算修正的實(shí)質(zhì)性作用。議會在審議預(yù)算過程中，往往要召開大量的聽證會、咨詢會，匯集方方面面的公共需求信息，這是議會發(fā)揮優(yōu)化財政決策作用的機(jī)制保障。我國目前人民代表大會對財政預(yù)算的監(jiān)督隨著民主法治建設(shè)的推進(jìn)和市場經(jīng)濟(jì)改革的深入，已經(jīng)取得很大進(jìn)步，但總體上還處在以程序性審議為主的階段，實(shí)質(zhì)性的制約作用還很不夠。為此，應(yīng)隨著我國政治制度的不斷完善和財政預(yù)算制度的改革，逐步改進(jìn)我國的人大財政預(yù)算監(jiān)督制度，探索在我國政治體制和制度之下的實(shí)質(zhì)性人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范其程序、健全其法制、提高其效果，使我國的人大財政監(jiān)督成為具有實(shí)質(zhì)制約和決策權(quán)的制度。第二，要加強(qiáng)我國人大財政監(jiān)督的制度建設(shè)。通過對發(fā)達(dá)國家議會審批財政預(yù)算制度進(jìn)行分析并與我國現(xiàn)狀相對照，不難發(fā)現(xiàn)，我國人大財政監(jiān)督制度最大的不足主要表現(xiàn)在操作性制度的研究和構(gòu)建上。由于我國人大財政監(jiān)督制度尚處于探索階段，我們對人大監(jiān)督什么、怎么監(jiān)督，財政預(yù)算公開什么、怎么公開，人大對財政預(yù)算怎么表決、表決什么等問題，需要在實(shí)踐中不斷探索。發(fā)達(dá)國家預(yù)算審批制度技術(shù)層面的具體經(jīng)驗(yàn)，啟示我們，人大財政監(jiān)督制度建設(shè)不僅僅要取決于政治制度層面的完善，而且取決于技術(shù)操作層面上制度的完善和機(jī)制的改進(jìn)。這應(yīng)該成為我國議會財政預(yù)算審批制度改革的著力點(diǎn)。第三，要加強(qiáng)我國各級人大財政預(yù)算專業(yè)人才培養(yǎng)和專業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)。發(fā)達(dá)國家議會審議財政預(yù)算，除了依靠其發(fā)達(dá)的民主機(jī)制外，主要依靠的是一大批具有專業(yè)知識背景的專家議員以及議會所設(shè)的預(yù)算辦公室和其他咨詢機(jī)構(gòu)。這使得議會對財政預(yù)算的審議能夠建立在可靠的信息資料分析和較高的專業(yè)評價基礎(chǔ)之上，這是議會監(jiān)督能夠被政府所認(rèn)可的一個重要條件。議會對政府財政預(yù)算的監(jiān)督事實(shí)上是知識博奕、信息博奕的過程，只有議會擁有對財政預(yù)算更多的知識、更多的信息，才可能修正政府的決策。我國人大財政監(jiān)督，除了要加強(qiáng)制度建設(shè)外，最突出的就是還要解決好目前財政監(jiān)督中機(jī)構(gòu)不健全、人才匱乏、信息缺乏問題。一個專門化、專業(yè)化、專家型的人大財政監(jiān)督隊伍，必將給我國人大財政預(yù)算監(jiān)督制度的發(fā)展帶來希望。第四節(jié) 發(fā)達(dá)國家的財政預(yù)算執(zhí)行制度在發(fā)達(dá)國家，議會通過的預(yù)算作為法律必須嚴(yán)格執(zhí)行，任何人都無權(quán)擅自變更、修改。為了保證預(yù)算的嚴(yán)格執(zhí)行，發(fā)達(dá)國家在長期的實(shí)踐中形成了以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)的國庫集中收付制度，確保預(yù)算機(jī)構(gòu)對財政資金運(yùn)行實(shí)行強(qiáng)有力的控制。與此同時，發(fā)達(dá)國家的財政預(yù)算執(zhí)行制度還充分考慮了如何調(diào)動各個部門的積極性，以節(jié)支增效和應(yīng)對預(yù)算法案中沒有預(yù)見的問題，為此，設(shè)計了較為可行的自由裁量權(quán)制度。一、以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)的國庫集中收付制度發(fā)達(dá)國家的國庫集中收付制度是以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)的。國庫單一賬戶是指一個賬戶或一組彼此相關(guān)的帳戶，通過這個賬戶政府可以完成所有支出。國庫單一賬戶的優(yōu)點(diǎn)是可以有效地監(jiān)控資金流動，可以有效地集中現(xiàn)金余額。發(fā)達(dá)國家標(biāo)準(zhǔn)的國庫單一賬戶一般按如下原則設(shè)置：一是各部門在中央銀行開立賬戶，作為國庫賬戶的附屬機(jī)構(gòu)。二是垂直管理系統(tǒng)的下屬支出機(jī)構(gòu)或者在中央銀行開立賬戶，或者在商業(yè)銀行開立賬戶，但無論在哪開立賬戶均須得到國庫授權(quán)。三是支出機(jī)構(gòu)賬戶均為零余額賬戶，進(jìn)入這些賬戶的資金必須是經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算支出。四是支出機(jī)構(gòu)賬戶每天結(jié)算時自動清零。五是中央銀行在每天結(jié)束前合并政府賬戶頭寸，包括所有政府機(jī)構(gòu)賬戶中的余額。在實(shí)踐中，發(fā)達(dá)國家的國庫單一帳戶有多種做法。有的實(shí)行國庫單一賬戶和集中會計控制，國庫對資金運(yùn)行的控制作用比較大。支出申請書被提交給國庫，國庫控制支出申請書并計劃各項支出。比如，英國政府各預(yù)算部門沒有自己的賬戶,支出票據(jù)經(jīng)單位負(fù)責(zé)人簽字后到國庫相應(yīng)的預(yù)算科目下報銷，國庫負(fù)責(zé)辦理相應(yīng)的手續(xù)，英格蘭銀行負(fù)責(zé)從國家賬戶向供應(yīng)商撥款。并且，實(shí)行分項撥款，按照有關(guān)撥款法案分項核撥，保證專項專用。有的是國庫的控制作用相對較弱。各項支出由負(fù)責(zé)支出的機(jī)構(gòu)作出決策，但是通過國庫單一賬戶來完成。比如，美國財政部在全國有6個地區(qū)性的支付中心,70個支付辦公室負(fù)責(zé)預(yù)算的執(zhí)行。政府部門對列入預(yù)算的項目需要向供應(yīng)商支付貨款時,先向財政部支付辦公室發(fā)一個支付通知,支付辦公室審核確認(rèn)后,即向供應(yīng)商開出支票,供應(yīng)商憑支票到商業(yè)銀行兌現(xiàn),商業(yè)銀行再將指標(biāo)送美國聯(lián)邦儲備銀行,美聯(lián)儲根據(jù)支票向商業(yè)銀行支付款項,然后再將兌現(xiàn)后的支票送回財政部的財政管理局,財政管理局記賬，完成整個支付程序。日本也屬這種類型。政府各部部長負(fù)責(zé)根據(jù)議會通過的部門預(yù)算數(shù)額制定支付計劃，財政部負(fù)責(zé)根據(jù)國庫財力、收入和金融狀況對計劃進(jìn)行核準(zhǔn)，并向日本銀行通報。在需要支付資金時，財政部負(fù)責(zé)支付的政府官員給日本銀行開具支票，日本銀行根據(jù)支票撥款?？傊?，國庫單一帳戶制度較好地實(shí)現(xiàn)了對現(xiàn)金的流動和控制，既沒有剝奪支出機(jī)構(gòu)的支出責(zé)任，又保證資金運(yùn)行的安全和效率。二、具有法律剛性的財政預(yù)算執(zhí)行制度在大多數(shù)發(fā)達(dá)國家財政預(yù)算執(zhí)行的剛性都比較強(qiáng)，都規(guī)定只能在法定的支出限額內(nèi)支出。議會在財政預(yù)算執(zhí)行的剛性方面發(fā)揮著重要作用，具體主要有四個方面。一是臨時撥款。按照財政預(yù)算程序，在預(yù)算年度開始時，如果議會未能及時制定出授權(quán)法案和撥款法案，或者撥款法案被總統(tǒng)否決，議會應(yīng)參照上個預(yù)算年度開支情況，進(jìn)行臨時撥款，直到有關(guān)撥款法案通過為止。二是對稅收、舉債控制。在發(fā)達(dá)國家，對于增加稅收和舉借國債議會具有絕對的控制權(quán)，以此防止政府隨意擴(kuò)大支出，使納稅人的利益受損。比如在美國，只有眾議院可以提出征稅和舉債法案，征稅目的是“償付國債，并籌劃國防和全民福利”，政府和其他機(jī)構(gòu)均無權(quán)提出征稅、增稅或者減稅和舉債。三是對支出調(diào)整的控制。在大多發(fā)達(dá)國家，支出調(diào)整的決定權(quán)保留在議會，特別是追加撥款極為嚴(yán)格，非經(jīng)議會同意任何調(diào)整都不能進(jìn)行。比如，美國在遇有自然災(zāi)害等特殊情況需要追加支出時，國會需追加撥款案。在不同預(yù)算帳戶之間調(diào)撥資金必須得到國會的許可，在同一賬戶內(nèi)調(diào)撥資金只需得到國會相關(guān)的委員會同意即可實(shí)施。按照有關(guān)規(guī)定，預(yù)算變更須經(jīng)三分之一以上議員同意方為有效。未經(jīng)議會批準(zhǔn)而修訂預(yù)算的行為，需負(fù)法律責(zé)任。英國對追加支出有嚴(yán)格規(guī)定，遇有突發(fā)事件，政府需要緊急款項時要向下院提出緊急補(bǔ)充預(yù)算，議會下院全院大會對緊急補(bǔ)充預(yù)算進(jìn)行表決。年度預(yù)算法案通過后，部門如果要追加支出，首先經(jīng)財政部審查，然后提交議會下院表決，在議會沒通過前，任何人無權(quán)追加支出。在德國，追加預(yù)算首先要報財政部審核，再報議會審批，議會沒有審批之前，包括首相在內(nèi)，任何人都無權(quán)同意追加支出。四是定期的財政預(yù)算執(zhí)行報告制度。為確保議會通過的預(yù)算得以執(zhí)行，加強(qiáng)日常監(jiān)督，各國都制定了財政預(yù)算執(zhí)行報告制度，要求財政部長必須在預(yù)算執(zhí)行一定時期后向國會報告預(yù)算執(zhí)行情況。澳大利亞的財政部長必須發(fā)布月度中央政府資金往來報告，這一報告包括所有的資金往來，年內(nèi)的預(yù)算估計數(shù)、本月預(yù)算執(zhí)行情況、本年累計數(shù)據(jù)以及上年同期數(shù)據(jù)，同時還包括重大事項變動原因的解釋以及對全年預(yù)算執(zhí)行的影響。新西蘭在預(yù)算執(zhí)行過程中，政府需要提供兩種報告：一方面各部必須向其部長和國庫局提供月度監(jiān)督報告，報告內(nèi)容包括撥款類型、部門預(yù)算執(zhí)行情況、現(xiàn)金流和資產(chǎn)負(fù)債表等，以及必須提供目前產(chǎn)出狀況的季報，以便于監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行的整體情況。另一方面，各部和政府向國會提交年度財務(wù)報告（政府還需要提交半年一次的財務(wù)報告）。除了政府半年報告，年度財務(wù)報告內(nèi)容包括資產(chǎn)負(fù)債表、現(xiàn)金流量表、借債需求、承諾支出、緊急支出、會計政策等。三、制約有力的財政部門控制制度在發(fā)達(dá)國家，大多都非常重視財政部門在預(yù)算執(zhí)行中的控制作用，讓財政部門在財政預(yù)算執(zhí)行中發(fā)揮“閘門”作用，既保證預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性、安全性，也賦予一定的靈活性。從發(fā)達(dá)國家的做法看，財政部門主要進(jìn)行三個方面的控制。一是對其他部門財政支出事前控制。在法國、比利時、土耳其、希臘等一些國家，部門財政支出要先由財政部門授權(quán)，然后再支出。這種控制主要通過對部門派駐財政監(jiān)督員的方式來實(shí)現(xiàn)。比如，在法國，財政部向每個部委都派有一名財政監(jiān)察員。各部門所有支出都要經(jīng)財政監(jiān)察員簽字同意，財政監(jiān)察員簽字之前要對財政支出的合規(guī)性、支出合同的有效性、計算的準(zhǔn)確性、會計核算的正確性進(jìn)行審核。如果發(fā)現(xiàn)有些方面不妥，財政監(jiān)察員有權(quán)推遲撥款。比利時財政部也向各部門派有財政監(jiān)督員。財政監(jiān)督員負(fù)責(zé)監(jiān)督部門支出情況，有權(quán)查閱全部文件和數(shù)據(jù)，審核所有超出規(guī)定數(shù)額的日常支出和津貼，并有權(quán)對財政支出提出建議。除這些控制以外，所有法定支出撥款必須