如何認識與理解風景名勝區(qū)規(guī)劃(編輯修改稿)
2025-02-17 20:58 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 許多開發(fā)建設(shè)活動的影響評價常常成了一些政府管理者自我決定的事。面對五年一屆任期和多元施政目標的政府管理者，在保護的長遠利益和短期的利用利益之間，更容易受到短期利益的驅(qū)動。加之還要處理與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、村鎮(zhèn)和城市建設(shè)之間的矛盾，管理部門在財力和精力上都顯得無能為力，只好任其發(fā)展。結(jié)果在風景名勝區(qū)出現(xiàn)了不發(fā)展不破壞、小發(fā)展小破壞、大發(fā)展大破壞的兩難局面。 我國風景名勝資源國家所有主要是通過國家、省、地方三級政府的共同管理來實現(xiàn)的，其中具體的日常事務(wù)管理由地方政府主持。由于分工側(cè)重點不同，各級政府很容易從自身利益出發(fā)，在管理重點和方式上出現(xiàn)傾向性。國家、省兩級政府會從宏觀角度更多地強調(diào)保護和監(jiān)督，主張保護下的合理開發(fā)。作為風景名勝資源相對的占有者，地方政府會從地方角度側(cè)重于利用和建設(shè)，追求的是開發(fā)中的保護。加之管理中不可避免的認識上的偏差和矛盾的影響，常常會導致所有與占有的神離：上級忙于保護和調(diào)控，下級忙于開發(fā)和發(fā)展。當前國家、省兩級政府就加強風景名勝區(qū)管理頻頻頒布文件和開展檢查活動，可是在管理中發(fā)生的長官意志式、急功近利式、盲目錯位式和殺雞取卵、竭澤而漁式的開發(fā)仍然屢見不鮮。顯然這就是所有與占有神離的具體表現(xiàn)。2導致問題的主要原因出現(xiàn)上述問題的原因是多方面的，除了違法違規(guī)操作外，主要還是缺乏準確認識、法規(guī)政策不協(xié)調(diào)、規(guī)劃和管理不完善等原因所導致的?！讹L景名勝區(qū)管理暫行條例》中提出:“凡具有觀賞、文化或科學價值，自然景物、人文景物比較集中，環(huán)境優(yōu)美，具有一定規(guī)模和范圍，可供人們游覽、休息或進行科學活動的地區(qū)，應(yīng)當劃為風景名勝區(qū)?！边@個定義非常準確地界定了風景名勝區(qū)同國家公園、自然保護區(qū)和一般意義的旅游區(qū)等概念的差異，也決定了風景名勝區(qū)所特有的不同功能交叉、共生的特點。我國風景名勝區(qū)的特殊性主要表現(xiàn)在三個方面：(1)空間類型的多樣性。以國家重點風景名勝區(qū)為例，目前177處國家重點風景名勝區(qū)無論在規(guī)模上，還是在構(gòu)成上千差萬別。既有自然風光為主、空間上獨立成區(qū)的黃果樹、九寨溝，又有包含在城市之中的岳麓山、白云山，更有城景交融的桂林漓江、杭州西湖和大區(qū)域包含城鎮(zhèn)的三江并流、太湖等。(2)自然與人文景觀交融帶來的人居因素的復(fù)雜性。復(fù)雜的居民社會構(gòu)成是我國風景名勝區(qū)普通存在的客觀現(xiàn)實。(3)土地產(chǎn)權(quán)形式多種性導致利益主體多元化。風景名勝區(qū)土地與風景名勝資源在用途上不存在完全對應(yīng)關(guān)系，地域上形成多個產(chǎn)權(quán)使用者，包括政府、部門、集體、個人對風景名勝區(qū)土地進行利用的狀況。風景名勝區(qū)內(nèi)權(quán)屬復(fù)雜，利益多元錯綜。上述這些特殊性是我們無法仿效美國國家公園政策的重要原囚，也給風景名勝區(qū)的統(tǒng)一定位、保護——開發(fā)模式的提出、法規(guī)的制定和管理機構(gòu)的設(shè)置帶來極大的困難。風景名勝區(qū)與一般意義上的旅游區(qū)有著兩個根本的不同點。(1)兩者法定定位
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