【文章內容簡介】 現(xiàn)得尤為明顯。根據規(guī)劃，政府力求通過社會合作、公眾參與和法治發(fā)展黨的 領導下的社會治理體系，實現(xiàn)政府管理、社會規(guī)制和居民自治的良好互動。該章分 為六個部分，即：提升政府治理能力和水平（包括利用科學技術和提高透明度）； 增強社區(qū)服務功能（包括更好地提供社會服務和加強社會組織與志愿者的作用）； 發(fā)揮社會組織作用（包括明確界定角色和責任）；增強社會自我調節(jié)功能（通過改 善道德準則、法律規(guī)范、家庭責任和社會行為）；完善公眾參與機制（包括保障居 民知情權、參與權、決策權和監(jiān)督權）；健全權益保障和矛盾化解機制。社會治理的含義不斷演進發(fā)展。本項目以 2012 年 2014 年聯(lián)合國開發(fā)計劃署與 中央編譯局比較政治與經濟研究中心共同開展的“支持制定中國社會治理評估框架” 項目為基礎。該項目確定了人類發(fā)展、社會公正、公共服務、社會保障、公共安全 以及社會參與等社會治理的關鍵領域。本項目還借鑒了聯(lián)合國開發(fā)計劃署“促進中 國公眾參與政府績效評估”研究項目，該項目回顧了中國公眾參與政府績效評估的 發(fā)展歷程，并突出了公眾高效參與政府績效評估的八個案例研究。本項目意識到， 盡管公眾系統(tǒng)地參與地方政府績效評估仍然存在阻礙（如許多地方政府官員質疑公 眾進行公正客觀評估的能力），仍有越來越多的城鎮(zhèn)認識到公眾參與能夠將公眾需 求納入績效管理體系，從而改善政府績效，實施有效的外部監(jiān)督，并為政府服務的改 善指明了方向。公眾參與有利于政府獲得更廣泛的公眾支持，促進政府績效管理體系 從“以效率為基礎”向“以責任為基礎”轉型，13 從而鞏固政府活動的法律基礎。14除此之外，本項目還參考了聯(lián)合國開發(fā)計劃署在全球開展的治理評估 15 與地方治理 16 相關工作。聯(lián)合國開發(fā)計劃署在全球范圍內協(xié)助政府開展公共部門評估能力 建設的經驗表明，此類評估中的公眾參與能促進公眾表達意見，推動政府與公民間9. 蕭琉（2015），高度信息化 社會將引領我國邁入轉型發(fā)展新 時代 2015 年中國信息化十大 趨勢 . 市場觀察，Z1，5153 10. 孫建軍，裴雷，周兆韜，仇 鵬飛（2016），中國智慧城市 政策理念多元解讀及質性分析 . 圖書與情報 , (6):2532。11. 俞可平（2012），中國社會 治理評價指標體系 . 中國治理 評論。12. 林定龍（2014），中國社 會治理概覽研究報告 . 詳見： . sg/Knowledge/Pages/Overview ofSocialGovernancein , Patricia J., Blaine Liner, and Elisa Vinson (2000). States, Citizens, and Local Performance Management. Urban Institute.14. 王錫鋅，公眾參與、專業(yè)知 識與政府績效評估的模式——探 尋政府績效評估模式的一個分析 框架 . 法制與社會發(fā)展，第 14 頁。15. 詳見聯(lián)合國開發(fā)計劃署治理 評估項目快報： Assessments_Draft%203BDP 16. 詳見聯(lián)合國開發(fā)計劃署地方 治理與發(fā)展框架：://. 的對話，從而形成對社會發(fā)展的統(tǒng)一愿景。政府通過更好地滿足公眾需求，充分釋 放社區(qū)的社會與經濟發(fā)展?jié)摿?。社區(qū)通過與政府更好的溝通及強有力的服務交付， 能集中力量推動地方生產性發(fā)展，獲得政府支持，而非受繁文縟節(jié)的掣肘。同時， 聯(lián)合國人居署《關于權力下放和為所有人提供基本服務的國際準則》也規(guī)定了地方 治理的普遍原則，其中強調了需要確保地方政府讓公民和各利益相關方更廣泛地參與 到地方治理中，為他們賦予更多權利，并提高數(shù)據收集能力、透明度和信息共享。17鑒于上述工作，貴陽市社會治理和智慧城市項目在此前項目的基礎上將重點轉 向制定以公眾參與為核心的指標體系。下一節(jié)將對此進行更詳細的討論，在此之前， 首先回顧中國近來支持公眾更廣泛參與治理的相關政策。 治理中的公眾參與17. 聯(lián)合國人居署 （2009）， 關于權力下放和為所有人提供基 本服務的國際準則 . 詳見： , B., Warren, M. (2011).Authoritarian Deliberation:The Deliberative Turn in Chinese PoliticalDevelopment. Perspectives on Politics, 9(2), p. 269.19. 中華人民共和國國務院 (2014)，國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（20142020 年）. :// (20142020).pdf。詳見第十九 章“加強和創(chuàng)新城市社會治理”。 20. 聯(lián)合國開發(fā)計劃署 (2015)， 重識智慧城市：以科技推進 中國基層公眾參與及新型城鎮(zhèn)化 . 詳見：://. 二十世紀八十年代后，出現(xiàn)了村級選舉和公眾聽證等廣泛多樣的公眾參與形式， 協(xié)商活動也作為其中一種公眾參與形式得到推廣，公眾參與決策的重要性由此不斷 提高，與改善社會治理具有密切聯(lián)系。中國實行了多種改革措施，以提高公民在立 法和行政決策方面的參與水平，包括“召開公開聽證會、開展協(xié)商民意調查、賦予 公民起訴國家的權利、公開政府信息、增強人大的議政職能，和接受某些自治民間 團體和組織”18。2006 年公布的《關于加強人民政治工作的意見》將公眾參與明確納 入國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃等一系列政策文件?！读⒎ǚā?、《價格法》、《價 格聽證辦法》和相關行政法規(guī)為公眾參與提供了法律保障。環(huán)境保護方面的立法影 響尤為深遠，包括《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》、《環(huán)境信息公開辦法》和《環(huán) 境保護公眾參與辦法》。2014 年 4 月 24 日，第十二屆全國人大八次會議通過了對 1989 年《環(huán)境保護法》的修訂，體現(xiàn)出對公眾參與和社會治理的積極態(tài)度?！董h(huán)保法》 修訂草案公開征求意見時間長達三年半，收到了 14000 多條來自利益相關方的意見， 歷經四次審議最終通過。主要修訂內容是放寬社會組織提起環(huán)境公益訴訟的資格。此外，2014 年 9 月，環(huán)境保護部召開了有關環(huán)境保護領域公眾參與的全國研討會。 2015 年 6 月，中共中央、國務院印發(fā)了《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，其 中包括改善環(huán)境信息披露、保護人們獲取信息的權利和鼓勵公眾參與的規(guī)定。2015 年 7 月 2 日，環(huán)境保護部頒布了《環(huán)境保護公眾參與辦法》，于 2015 年 9 月生效， 旨在促進公眾參與，加快改革與經濟社會發(fā)展轉型。中央政府也在推動公眾參與成為應對中國城鎮(zhèn)化挑戰(zhàn)的創(chuàng)新手段。2008 年頒布 的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》首次將公眾參與寫入法律。2014 年國務院發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（20142020 年）》突出了公眾參與和公眾與政府的良性互動 在改善城市社會治理中的重要性。19 許多地方政府已建立多種制度，在決策過程中采 納更多公眾意見。例如，黑龍江哈爾濱與江蘇無錫規(guī)定，政府的部分預算必須通過 參與式預算進行項目決策與資源分配；浙江溫嶺 70％的預算是通過公開征求意見決 定的。另外，自 2006 年起，上海一些區(qū)人大和公眾共同參與制定公共服務預算，同 時在預算決策過程中征詢大量的政策專家意見。以上城市都采用宣傳、財務信息披 露、在線投票和社區(qū)公眾參與等形式，讓社區(qū)預算制定過程更加民主、公開、透明。 信息通信平臺越來越多地用于征詢公眾反饋意見、加強政府問責和透明度、改善公 共服務以及為社區(qū)建設提供生活信息和平臺。20 “自下而上”方法與“自上而下”的傳統(tǒng)方法相 結合（方法論） “自下而上”與“自上而下”“自上而下”是許多國家、地區(qū)和城市制定政策和分配資源的主流模式。長期 以來，決策過程被視為技術含量很高的工作，需要“理性和全面”的評估和設計，非“專 家”、學者、政治領導人不可勝任。進入這一領域的門檻相當高，必須滿足諸多條件。 中國尤其強調以“科學”方法制定良好政策，進行合理的資源分配。21然而，自上而下的決策方法即便是“理性而全面”的，也時常會造成事與愿違 的結果。專家可能并不熟悉當?shù)厍闆r及不同社會群體的需求，由專家制定政策往往 會導致政策執(zhí)行中出現(xiàn)意料之外的副作用和沖突，而且結果偏好往往偏傾向于既得 利益。為了彌補自上而下模式的缺點，自下而上的方法應運而生，更加重視因權力關 系不平衡而往往受到政策制定結果不利影響的普通群眾和社區(qū)的作用。自下而上方 法的倡導者認為，公眾應當有表達意見的空間，應被賦予分析工具以便提出想法并 引導政策制定。政策規(guī)劃者的角色應該轉化為協(xié)調者。從“無參與”到“象征性參與” 再到“公民權力”22，參與程度越來越高，群眾可以在決策中發(fā)揮更重要的作用， 共同建立更公正的社會。政府下放權力的浪潮席卷全球，為推廣自下而上的方法提供了機遇。然而，自 下而上的方法也有其局限性，往往由于過于關注當前需求、社區(qū)的期望不切實際、 項目周期長、成本高昂而遭到批評。表 1 自下而上與自上而下的政策制定方法對比自上而下自下而上特征 精英主導 社區(qū)主導 特殊利益 公共利益優(yōu)點 政策目標明確 以社區(qū)為中心 以實現(xiàn)理想效果為目標 23 24 實效性更強（Smith，2013） 實施過程中出現(xiàn)沖突的幾率更小 有利于提高公眾意識和知識（Ferguson amp。 Low，2015） 為地方社區(qū)賦權 25缺點 以客戶為中心 決策過程耗時耗資較高 從現(xiàn)有條件出發(fā)制定政策與規(guī)劃 目光短淺 缺乏復雜性 容易讓社區(qū)陷入不切實際的期待 參與疲勞將自上而下和自下而上兩種方法結合起來，可以在決策過程中實現(xiàn)揚長避短。 智慧城市與社會治理評估指標能夠幫助人們監(jiān)督政府和社區(qū)承擔起落實可持續(xù)目標的責任。指標還能提 供指導政策制定的數(shù)據，并在不同城市、不同地區(qū)之間進行比較。此外，指標還可 作為溝通工具，提高透明度，動員群眾發(fā)表意見。與原始數(shù)據不同的是，指標能夠 年，中共十六屆四中全 會首先提出了政府的科學決策。 會上，中共中央討論建立能令政 府充分了解人民情況、反映人民 意愿、凝聚人民智慧和重視人民 資源的健全決策機制，將決策建 立在更科學、更民主的基礎上。 2007 年召開的十六屆七中全會 提出要把“科學發(fā)展觀”首次寫 入黨章，成為中國立法和政策制 定的基本指導思想?？茖W決策與 科學發(fā)展觀并駕齊驅，成為中國 政府治國理政的實踐與理念。 , Sherry R. (1969). A Ladder of Citizen Participation. Journalof the American Planning Association, 35: 4, 216 —22423. The term ‘Desired effect’ indicates ideal results, that is, theresults that are expected by the policy makers.24. Matland (2005). Synthesizing the Implementation Literature: The AmbiguityConflict Model of Policy Implementation. Journal of Public Administration Research and Theory, 5, pp. 145174. , T amp。 Troell,J. (2007). African Regional Workshop on Public Participation in International Waters Management.通過基準、閥值、基線和目標等形式提供參考價值。參考價值的功能多種多樣，其 中最重要的一點就是可以將無意義的數(shù)據轉化為有意義的信息。決策者可以利用指 標來確定目標，并將大目標分解為一個個小目標。指標還能從多種目標出發(fā)為績效 評估提供量化標準結果，以供進一步比較和排名。與此同時，指標體系必須簡化復雜的社會問題以方便衡量，因此過度依賴指標 作為評價體系可能造成過度泛化或某一問題不同方面之間的重點錯位。還有可能存 在“利用體指標體系”或是“追求排名”的危險，即一味追求排名上升而不考慮負 面后果，或是將一切資源投入到容易改善指標的領域。26 例如，飽受非議的 GDP 指 標被指將經濟增長放在人類福祉之上。長期以來，已有一些其他指標用于衡量比 GDP 更廣泛的人類發(fā)展，包括聯(lián)合國開發(fā)計劃署人類發(fā)展指數(shù)及不丹國民幸福指數(shù) 等。一些指標為更好地反映社會問題的復雜性，不斷涵蓋更多領域，對數(shù)據收集、 解讀與溝通提出了挑戰(zhàn)。盡管指標能提供有價值的工具，但是最好還是將指標納入 更加綜合的評估過程之中，鼓勵開展對話與合作，改善評估結果。國內外有許多指標體系和評估工具，從可持續(xù)性、經濟運行和 / 或貧困狀況、環(huán)境、 科技、創(chuàng)新以及治理等各種不同組合的不同角度評估地方政府的工作。地方治理評 估不應視為國家治理評估的子集，因為地方政府評估能提供“地方層面具體問題的 重要信息，比如關于權力下放、參與程度和地方問責的政策等……地方政府每天都 與公民進行密切接觸。因此，地方評估需要更加關注對利益相關群體和地方社區(qū)特 定群體的具體需求?！?7中國的智慧城市評估騰訊等大型科技公司已經在中國推出了智慧城市評估，但這些評估往往側重于 民營企業(yè)的產品。2016 年，國家發(fā)改委和網信辦共同發(fā)布了《新型智慧城市發(fā)展報 告 20152016》，這是第一份以智慧城市為主題的綜合性年度報告。國家發(fā)改委、網 信辦和國家標準委員會還聯(lián)合發(fā)布了《關于智慧城市標準體系和評價指標體系建設 及應用實施指導意見》，11 月又發(fā)布了《新型智慧城市評價指標（2016）》。國家 發(fā)改委正在制定適用于全國的標準指標體系，計劃于 2019 年前實現(xiàn)全國范圍內的應 用。在發(fā)改委指標體系的總體框架下，共