【文章內(nèi)容簡介】 現(xiàn)得尤為明顯。根據(jù)規(guī)劃，政府力求通過社會合作、公眾參與和法治發(fā)展黨的 領(lǐng)導(dǎo)下的社會治理體系，實(shí)現(xiàn)政府管理、社會規(guī)制和居民自治的良好互動。該章分 為六個部分，即：提升政府治理能力和水平（包括利用科學(xué)技術(shù)和提高透明度）； 增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)功能（包括更好地提供社會服務(wù)和加強(qiáng)社會組織與志愿者的作用）； 發(fā)揮社會組織作用（包括明確界定角色和責(zé)任）；增強(qiáng)社會自我調(diào)節(jié)功能（通過改 善道德準(zhǔn)則、法律規(guī)范、家庭責(zé)任和社會行為）；完善公眾參與機(jī)制（包括保障居 民知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)）；健全權(quán)益保障和矛盾化解機(jī)制。社會治理的含義不斷演進(jìn)發(fā)展。本項目以 2012 年 2014 年聯(lián)合國開發(fā)計劃署與 中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心共同開展的“支持制定中國社會治理評估框架” 項目為基礎(chǔ)。該項目確定了人類發(fā)展、社會公正、公共服務(wù)、社會保障、公共安全 以及社會參與等社會治理的關(guān)鍵領(lǐng)域。本項目還借鑒了聯(lián)合國開發(fā)計劃署“促進(jìn)中 國公眾參與政府績效評估”研究項目，該項目回顧了中國公眾參與政府績效評估的 發(fā)展歷程，并突出了公眾高效參與政府績效評估的八個案例研究。本項目意識到， 盡管公眾系統(tǒng)地參與地方政府績效評估仍然存在阻礙（如許多地方政府官員質(zhì)疑公 眾進(jìn)行公正客觀評估的能力），仍有越來越多的城鎮(zhèn)認(rèn)識到公眾參與能夠?qū)⒐娦?求納入績效管理體系，從而改善政府績效，實(shí)施有效的外部監(jiān)督，并為政府服務(wù)的改 善指明了方向。公眾參與有利于政府獲得更廣泛的公眾支持，促進(jìn)政府績效管理體系 從“以效率為基礎(chǔ)”向“以責(zé)任為基礎(chǔ)”轉(zhuǎn)型，13 從而鞏固政府活動的法律基礎(chǔ)。14除此之外，本項目還參考了聯(lián)合國開發(fā)計劃署在全球開展的治理評估 15 與地方治理 16 相關(guān)工作。聯(lián)合國開發(fā)計劃署在全球范圍內(nèi)協(xié)助政府開展公共部門評估能力 建設(shè)的經(jīng)驗表明，此類評估中的公眾參與能促進(jìn)公眾表達(dá)意見，推動政府與公民間9. 蕭琉（2015），高度信息化 社會將引領(lǐng)我國邁入轉(zhuǎn)型發(fā)展新 時代 2015 年中國信息化十大 趨勢 . 市場觀察，Z1，5153 10. 孫建軍，裴雷，周兆韜，仇 鵬飛（2016），中國智慧城市 政策理念多元解讀及質(zhì)性分析 . 圖書與情報 , (6):2532。11. 俞可平（2012），中國社會 治理評價指標(biāo)體系 . 中國治理 評論。12. 林定龍（2014），中國社 會治理概覽研究報告 . 詳見： . sg/Knowledge/Pages/Overview ofSocialGovernancein , Patricia J., Blaine Liner, and Elisa Vinson (2000). States, Citizens, and Local Performance Management. Urban Institute.14. 王錫鋅，公眾參與、專業(yè)知 識與政府績效評估的模式——探 尋政府績效評估模式的一個分析 框架 . 法制與社會發(fā)展，第 14 頁。15. 詳見聯(lián)合國開發(fā)計劃署治理 評估項目快報： Assessments_Draft%203BDP 16. 詳見聯(lián)合國開發(fā)計劃署地方 治理與發(fā)展框架：://. 的對話，從而形成對社會發(fā)展的統(tǒng)一愿景。政府通過更好地滿足公眾需求，充分釋 放社區(qū)的社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?。社區(qū)通過與政府更好的溝通及強(qiáng)有力的服務(wù)交付， 能集中力量推動地方生產(chǎn)性發(fā)展，獲得政府支持，而非受繁文縟節(jié)的掣肘。同時， 聯(lián)合國人居署《關(guān)于權(quán)力下放和為所有人提供基本服務(wù)的國際準(zhǔn)則》也規(guī)定了地方 治理的普遍原則，其中強(qiáng)調(diào)了需要確保地方政府讓公民和各利益相關(guān)方更廣泛地參與 到地方治理中，為他們賦予更多權(quán)利，并提高數(shù)據(jù)收集能力、透明度和信息共享。17鑒于上述工作，貴陽市社會治理和智慧城市項目在此前項目的基礎(chǔ)上將重點(diǎn)轉(zhuǎn) 向制定以公眾參與為核心的指標(biāo)體系。下一節(jié)將對此進(jìn)行更詳細(xì)的討論，在此之前， 首先回顧中國近來支持公眾更廣泛參與治理的相關(guān)政策。 治理中的公眾參與17. 聯(lián)合國人居署 （2009）， 關(guān)于權(quán)力下放和為所有人提供基 本服務(wù)的國際準(zhǔn)則 . 詳見： , B., Warren, M. (2011).Authoritarian Deliberation:The Deliberative Turn in Chinese PoliticalDevelopment. Perspectives on Politics, 9(2), p. 269.19. 中華人民共和國國務(wù)院 (2014)，國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（20142020 年）. :// (20142020).pdf。詳見第十九 章“加強(qiáng)和創(chuàng)新城市社會治理”。 20. 聯(lián)合國開發(fā)計劃署 (2015)， 重識智慧城市：以科技推進(jìn) 中國基層公眾參與及新型城鎮(zhèn)化 . 詳見：://. 二十世紀(jì)八十年代后，出現(xiàn)了村級選舉和公眾聽證等廣泛多樣的公眾參與形式， 協(xié)商活動也作為其中一種公眾參與形式得到推廣，公眾參與決策的重要性由此不斷 提高，與改善社會治理具有密切聯(lián)系。中國實(shí)行了多種改革措施，以提高公民在立 法和行政決策方面的參與水平，包括“召開公開聽證會、開展協(xié)商民意調(diào)查、賦予 公民起訴國家的權(quán)利、公開政府信息、增強(qiáng)人大的議政職能，和接受某些自治民間 團(tuán)體和組織”18。2006 年公布的《關(guān)于加強(qiáng)人民政治工作的意見》將公眾參與明確納 入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃等一系列政策文件。《立法法》、《價格法》、《價 格聽證辦法》和相關(guān)行政法規(guī)為公眾參與提供了法律保障。環(huán)境保護(hù)方面的立法影 響尤為深遠(yuǎn)，包括《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》、《環(huán)境信息公開辦法》和《環(huán) 境保護(hù)公眾參與辦法》。2014 年 4 月 24 日，第十二屆全國人大八次會議通過了對 1989 年《環(huán)境保護(hù)法》的修訂，體現(xiàn)出對公眾參與和社會治理的積極態(tài)度?！董h(huán)保法》 修訂草案公開征求意見時間長達(dá)三年半，收到了 14000 多條來自利益相關(guān)方的意見， 歷經(jīng)四次審議最終通過。主要修訂內(nèi)容是放寬社會組織提起環(huán)境公益訴訟的資格。此外，2014 年 9 月，環(huán)境保護(hù)部召開了有關(guān)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域公眾參與的全國研討會。 2015 年 6 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，其 中包括改善環(huán)境信息披露、保護(hù)人們獲取信息的權(quán)利和鼓勵公眾參與的規(guī)定。2015 年 7 月 2 日，環(huán)境保護(hù)部頒布了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，于 2015 年 9 月生效， 旨在促進(jìn)公眾參與，加快改革與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)型。中央政府也在推動公眾參與成為應(yīng)對中國城鎮(zhèn)化挑戰(zhàn)的創(chuàng)新手段。2008 年頒布 的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》首次將公眾參與寫入法律。2014 年國務(wù)院發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（20142020 年）》突出了公眾參與和公眾與政府的良性互動 在改善城市社會治理中的重要性。19 許多地方政府已建立多種制度，在決策過程中采 納更多公眾意見。例如，黑龍江哈爾濱與江蘇無錫規(guī)定，政府的部分預(yù)算必須通過 參與式預(yù)算進(jìn)行項目決策與資源分配；浙江溫嶺 70％的預(yù)算是通過公開征求意見決 定的。另外，自 2006 年起，上海一些區(qū)人大和公眾共同參與制定公共服務(wù)預(yù)算，同 時在預(yù)算決策過程中征詢大量的政策專家意見。以上城市都采用宣傳、財務(wù)信息披 露、在線投票和社區(qū)公眾參與等形式，讓社區(qū)預(yù)算制定過程更加民主、公開、透明。 信息通信平臺越來越多地用于征詢公眾反饋意見、加強(qiáng)政府問責(zé)和透明度、改善公 共服務(wù)以及為社區(qū)建設(shè)提供生活信息和平臺。20 “自下而上”方法與“自上而下”的傳統(tǒng)方法相 結(jié)合（方法論） “自下而上”與“自上而下”“自上而下”是許多國家、地區(qū)和城市制定政策和分配資源的主流模式。長期 以來，決策過程被視為技術(shù)含量很高的工作，需要“理性和全面”的評估和設(shè)計，非“專 家”、學(xué)者、政治領(lǐng)導(dǎo)人不可勝任。進(jìn)入這一領(lǐng)域的門檻相當(dāng)高，必須滿足諸多條件。 中國尤其強(qiáng)調(diào)以“科學(xué)”方法制定良好政策，進(jìn)行合理的資源分配。21然而，自上而下的決策方法即便是“理性而全面”的，也時常會造成事與愿違 的結(jié)果。專家可能并不熟悉當(dāng)?shù)厍闆r及不同社會群體的需求，由專家制定政策往往 會導(dǎo)致政策執(zhí)行中出現(xiàn)意料之外的副作用和沖突，而且結(jié)果偏好往往偏傾向于既得 利益。為了彌補(bǔ)自上而下模式的缺點(diǎn)，自下而上的方法應(yīng)運(yùn)而生，更加重視因權(quán)力關(guān) 系不平衡而往往受到政策制定結(jié)果不利影響的普通群眾和社區(qū)的作用。自下而上方 法的倡導(dǎo)者認(rèn)為，公眾應(yīng)當(dāng)有表達(dá)意見的空間，應(yīng)被賦予分析工具以便提出想法并 引導(dǎo)政策制定。政策規(guī)劃者的角色應(yīng)該轉(zhuǎn)化為協(xié)調(diào)者。從“無參與”到“象征性參與” 再到“公民權(quán)力”22，參與程度越來越高，群眾可以在決策中發(fā)揮更重要的作用， 共同建立更公正的社會。政府下放權(quán)力的浪潮席卷全球，為推廣自下而上的方法提供了機(jī)遇。然而，自 下而上的方法也有其局限性，往往由于過于關(guān)注當(dāng)前需求、社區(qū)的期望不切實(shí)際、 項目周期長、成本高昂而遭到批評。表 1 自下而上與自上而下的政策制定方法對比自上而下自下而上特征 精英主導(dǎo) 社區(qū)主導(dǎo) 特殊利益 公共利益優(yōu)點(diǎn) 政策目標(biāo)明確 以社區(qū)為中心 以實(shí)現(xiàn)理想效果為目標(biāo) 23 24 實(shí)效性更強(qiáng)（Smith，2013） 實(shí)施過程中出現(xiàn)沖突的幾率更小 有利于提高公眾意識和知識（Ferguson amp。 Low，2015） 為地方社區(qū)賦權(quán) 25缺點(diǎn) 以客戶為中心 決策過程耗時耗資較高 從現(xiàn)有條件出發(fā)制定政策與規(guī)劃 目光短淺 缺乏復(fù)雜性 容易讓社區(qū)陷入不切實(shí)際的期待 參與疲勞將自上而下和自下而上兩種方法結(jié)合起來，可以在決策過程中實(shí)現(xiàn)揚(yáng)長避短。 智慧城市與社會治理評估指標(biāo)能夠幫助人們監(jiān)督政府和社區(qū)承擔(dān)起落實(shí)可持續(xù)目標(biāo)的責(zé)任。指標(biāo)還能提 供指導(dǎo)政策制定的數(shù)據(jù)，并在不同城市、不同地區(qū)之間進(jìn)行比較。此外，指標(biāo)還可 作為溝通工具，提高透明度，動員群眾發(fā)表意見。與原始數(shù)據(jù)不同的是，指標(biāo)能夠 年，中共十六屆四中全 會首先提出了政府的科學(xué)決策。 會上，中共中央討論建立能令政 府充分了解人民情況、反映人民 意愿、凝聚人民智慧和重視人民 資源的健全決策機(jī)制，將決策建 立在更科學(xué)、更民主的基礎(chǔ)上。 2007 年召開的十六屆七中全會 提出要把“科學(xué)發(fā)展觀”首次寫 入黨章，成為中國立法和政策制 定的基本指導(dǎo)思想?？茖W(xué)決策與 科學(xué)發(fā)展觀并駕齊驅(qū)，成為中國 政府治國理政的實(shí)踐與理念。 , Sherry R. (1969). A Ladder of Citizen Participation. Journalof the American Planning Association, 35: 4, 216 —22423. The term ‘Desired effect’ indicates ideal results, that is, theresults that are expected by the policy makers.24. Matland (2005). Synthesizing the Implementation Literature: The AmbiguityConflict Model of Policy Implementation. Journal of Public Administration Research and Theory, 5, pp. 145174. , T amp。 Troell,J. (2007). African Regional Workshop on Public Participation in International Waters Management.通過基準(zhǔn)、閥值、基線和目標(biāo)等形式提供參考價值。參考價值的功能多種多樣，其 中最重要的一點(diǎn)就是可以將無意義的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為有意義的信息。決策者可以利用指 標(biāo)來確定目標(biāo)，并將大目標(biāo)分解為一個個小目標(biāo)。指標(biāo)還能從多種目標(biāo)出發(fā)為績效 評估提供量化標(biāo)準(zhǔn)結(jié)果，以供進(jìn)一步比較和排名。與此同時，指標(biāo)體系必須簡化復(fù)雜的社會問題以方便衡量，因此過度依賴指標(biāo) 作為評價體系可能造成過度泛化或某一問題不同方面之間的重點(diǎn)錯位。還有可能存 在“利用體指標(biāo)體系”或是“追求排名”的危險，即一味追求排名上升而不考慮負(fù) 面后果，或是將一切資源投入到容易改善指標(biāo)的領(lǐng)域。26 例如，飽受非議的 GDP 指 標(biāo)被指將經(jīng)濟(jì)增長放在人類福祉之上。長期以來，已有一些其他指標(biāo)用于衡量比 GDP 更廣泛的人類發(fā)展，包括聯(lián)合國開發(fā)計劃署人類發(fā)展指數(shù)及不丹國民幸福指數(shù) 等。一些指標(biāo)為更好地反映社會問題的復(fù)雜性，不斷涵蓋更多領(lǐng)域，對數(shù)據(jù)收集、 解讀與溝通提出了挑戰(zhàn)。盡管指標(biāo)能提供有價值的工具，但是最好還是將指標(biāo)納入 更加綜合的評估過程之中，鼓勵開展對話與合作，改善評估結(jié)果。國內(nèi)外有許多指標(biāo)體系和評估工具，從可持續(xù)性、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和 / 或貧困狀況、環(huán)境、 科技、創(chuàng)新以及治理等各種不同組合的不同角度評估地方政府的工作。地方治理評 估不應(yīng)視為國家治理評估的子集，因為地方政府評估能提供“地方層面具體問題的 重要信息，比如關(guān)于權(quán)力下放、參與程度和地方問責(zé)的政策等……地方政府每天都 與公民進(jìn)行密切接觸。因此，地方評估需要更加關(guān)注對利益相關(guān)群體和地方社區(qū)特 定群體的具體需求。”27中國的智慧城市評估騰訊等大型科技公司已經(jīng)在中國推出了智慧城市評估，但這些評估往往側(cè)重于 民營企業(yè)的產(chǎn)品。2016 年，國家發(fā)改委和網(wǎng)信辦共同發(fā)布了《新型智慧城市發(fā)展報 告 20152016》，這是第一份以智慧城市為主題的綜合性年度報告。國家發(fā)改委、網(wǎng) 信辦和國家標(biāo)準(zhǔn)委員會還聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于智慧城市標(biāo)準(zhǔn)體系和評價指標(biāo)體系建設(shè) 及應(yīng)用實(shí)施指導(dǎo)意見》，11 月又發(fā)布了《新型智慧城市評價指標(biāo)（2016）》。國家 發(fā)改委正在制定適用于全國的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系，計劃于 2019 年前實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的應(yīng) 用。在發(fā)改委指標(biāo)體系的總體框架下，共