【文章內容簡介】 ，其基本任務是通過各種水利工程措施，調節(jié)農田水分狀況，改善地區(qū)水利條件，使之符合發(fā)展農業(yè)生產需要，為高產穩(wěn)產創(chuàng)造條件，其范圍包括灌溉、排水、灌區(qū)防洪、水土保持中的水利工程措施等，而以灌溉和排水為其主要部分。《農村水利技術術語》（ SL562022）對 農田水利的定義 為：防治旱、澇、漬和鹽堿等災害，對農田實施灌溉、排水等人工措施的總稱。 （ 2）農田水利的范圍 以上對農田水利的解釋雖然各有異同，但對于農田水利的核心內容解釋是一致的：一是農田水利直接為農業(yè)生產服務，以農業(yè)增產為主要目的；二是通過工程和管理等綜合措施改善農田灌溉和排水條件；三是 農田水利具有促進農田生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)的功能；四是農田水利還應具備改善農村生活環(huán)境的功能。隨著當前農業(yè)和農村面臨的一些環(huán)境問題，農田水利改善生態(tài)、生活環(huán)境的功能將越來越重要，這一功能將通過農村小型河道治理、堰塘整治、農村小型水景觀建設等措 施來實現(xiàn)。 《灌溉與排水工程設計規(guī)范》（ GB5028899）中，將蓄、引、提工程及渠道和渠系建筑物進行了等級劃分，幾乎涵蓋了所有規(guī) 3 模的灌溉排水工程。 在實際工作中， 農田水利所涵蓋的工程規(guī)模并不十分明確， 對農田水利有廣義和狹義的認識。廣義的農田水利涵蓋的工程范圍既包括國有大中型灌排工程，也包括農民直接管理和使用的小型灌排工程。狹義的農田水利專指小型農田水利工程，通常指控制灌溉面積 1 萬畝、除澇面積 3 萬畝以下的農田水利工程，大中型灌區(qū)末級渠系及量測水設施等配套建筑物，塘壩、堰閘、機井、水池（窖、柜）及裝機功率小于 1000 千瓦的泵站，以及田間噴灌、微灌設施及其輸水管道等。 2022 年，國家發(fā)改委、財政部、水利部、農業(yè)部、國土資源部等五部委聯(lián)合下發(fā)的《關于印發(fā)縣級農田水利建設規(guī)劃編制大綱進一步規(guī)范和完善規(guī)劃編制工作的通知》（發(fā)改辦農經[2022]2348 號），要求各地編制《縣級農田水利規(guī)劃》，規(guī)劃范圍包括小型農田水利工程和受益面積 5 萬畝以下的灌區(qū)。國家投資建設的一些項目，如中央財政小型農田水利設施建設補助專項資金項目、大型灌區(qū)節(jié)水改造與續(xù)建配套項目等，對農田水利工程建設范圍和規(guī)模都有專門規(guī)定。 在我國，農田水利工程按管 理主體可分為國管工程和群管工程。一般規(guī)定大中型農田水利工程由國家管理，小型農田水利工程由群管組織管理。但是，目前實際上既存在國有單位管理小型農田水利工程，也存在群管組織管理中型農田水利工程的現(xiàn)象。因此，僅以規(guī)模來確立農田水利建設與管理體制是不夠的，而應該結合工程產權主體或管理主體，綜合考慮農田水利工程管理體 4 制。大中型灌排工程的建設和管理，我國已形成了較為規(guī)范的做法，本課題所研究的我國的農田水利，主要指由群眾直接管理和使用的小型農田水利工程。 我國農田水利面臨的基本國情 我國是人口大國、農業(yè)大國，人多地少， 我 國耕地總面積 億公頃，列全球第三，僅次于美國和印度，但人均不到 公頃，僅為世界人均（ 公頃）的 40%。美國是世界上耕地面積最大的國家，耕地達 億公頃，人均耕地 公頃，是世界人均耕地的 倍；印度耕地面積約 億公頃 , 列全球第二，人均耕地面積高于我國，其農業(yè)氣候環(huán)境比我國好很多，開發(fā)耕地和發(fā)展灌溉的潛力很大。 在人口和耕地壓力下，大力發(fā)展農業(yè)灌溉是保障我國糧食安全的重要途徑。 全國耕地灌溉面積 6147 萬公頃（ 億畝），約占耕地面積 51%，是 世界上幾個耕地大國中，灌溉率最高的國家 。我國耕地灌溉面積僅次于印度， 2022 年 印度灌溉耕地面積約 6200 萬公頃 （中國駐印度商務處） ，美國排第三，約 2664 萬公頃。 表 11 世界主要農業(yè)大國耕地面積和灌溉面積比較 國家 耕地面積（萬公頃） 耕地灌溉面積（萬公頃） 耕地灌溉率 中國 12171 6147 51% 美國 17050 2664 16% 印度 15350 6200 40% 澳大利亞 4715 251 5% 西班牙 1849 347 19% 法國 2271 264 12% 日本 455 250 55% 5 國外數(shù)據(jù)來源： CIA 網站 中國數(shù)據(jù)來源：耕地面積來源《統(tǒng)計年鑒》，灌溉面積來源《第一次全國水利普查公報》 與其他國家相比，我國發(fā)展農業(yè)灌溉的自然條件較為惡劣。一是我國水資源嚴重短缺， 人均 水資源占有量 只有 約 2100 立方米，僅為世界平均水平的 28%。 二是受季風氣候和地形條件影響，水資源時空分布不均，在空間上 水土資源南北方、東西部不匹配，北方地區(qū)土地面積占全國的 64%，人口占 46%，耕地占 60%，而水資源量僅占全國的 19%；在時間上， 降水量和河川徑流量的60%～ 80%主要集中在汛期，連續(xù)幾個豐水年或枯水年的情況時常發(fā)生 。 2022 年，全國總供水量約 6100 億立方米，其中，農業(yè)用水占 61%。 2022 年，國務院頒布了《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，要求到 2030 年全國用水總量控制在 7000 億立方米以內，隨著經濟發(fā)展，生活、工業(yè)和生態(tài)用水比例將提高，而全國農業(yè)用水量要保持基本穩(wěn)定。 2030 年全國人口將達 16 億，糧食等農產品需求將大大增加，這是我們農田水利建設需要解決的最大課題。水土資源條件的制約，給進一步開發(fā)農田水利帶來了挑戰(zhàn)，按傳統(tǒng)粗放模式建設農田水利已經走不通，而是應走高效利用水土資源建設農田水利的道路。 農田水利主要特點 基礎性。 農田水利是農民抗御自然災害，改善農業(yè)生產、農民生活、農村生態(tài)環(huán)境條件的基礎設施，是促進農業(yè)增產、農民 6 增收的物質保障條件。農田水利與農村道路、農村供電等同屬農村公共工程，是農業(yè)和農村社會化服務體系的組成部分，具有較強的基礎性。 公共性。 公共性具有兩層意思 ，一是受益群體眾多，農田水利遍及全國各地農村，與所有農民的生產、生活密切關系，是一項公共性的事業(yè)；二是參與者眾多，農民是農田水利事業(yè)的主體，農田水利需要廣大農民參與建設、維護和運行管理，取消?兩工?前，每年都要發(fā)動近億勞動力從事已建工程清淤、維護、歲修、水毀工程修復和新工程的建設。農田水利的公共性決定其建設和管理需要農民的互助合作。因此，尊重農民意愿，依靠農民的力量，合作辦農田水利，是發(fā)展農田水利事業(yè)的基本原則。 公益性。 農田水利設施，特別是為糧食生產提供服務的農田水利設施，除了受益農村、農業(yè)和農民之外，還 受益整個社會，是國家糧食安全的重要保障。為經濟作物提供服務的農田水利設施，雖然社會效益不如為糧食作物提供服務的農田水利設施，但對于提高作為社會最弱勢群體的農民的收入有重要作用。農田水利建設投入大，但農田水利的服務對象是弱質產業(yè)，即小規(guī)模的農業(yè)，雖然農業(yè)生產畝均效益較高，但由于家庭經營規(guī)模小，農業(yè)生產整體效益較差，盈利能力不足，自我造血功能較差。因此，農田水利需要公共財政長期大量的投入。 壟斷性。 農田水利與其他公共服務相似，具有壟斷性，農田水利工程附著于土地，農民對于農田灌溉服務多數(shù)情況下沒有選 7 擇權。因此，農 田水利不適合完全市場化，農田水利的建設與運行管理需要在政府的指導和農民的參與下有序進行。 我國農田水利的地位和作用 我國特殊的自然條件和社會經濟發(fā)展形勢，決定了農田水利對農業(yè)和農村乃至整個國民經濟發(fā)展具有極其重要的作用。 2022年中央 一 號文件 《 中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定 》指出? 水利是現(xiàn)代農業(yè)建設不可或缺的首要條件，是經濟社會發(fā)展不可替代的基礎支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)，具有很強的公益性、基礎性、戰(zhàn)略性。 ? 農田水利直接服務?三農?，在國家糧食安全、經濟發(fā)展和生態(tài)安全中有著越來越重要 的作用，已經成為影響國家長治久安的重要因素。 農田水利是國家糧食安全的重要保障。 在占耕地面積一半的有效灌溉面積上，生產了占全國 75％的糧食和 90％以上的經濟作物，特別是 2022 年以來，糧食生產實現(xiàn)了歷史罕見的?九連增?。全國糧食產量從 1949 年的 1132 億公斤增加到 2022 年的5896 億公斤，特別是近年農田水利事業(yè) 的迅速發(fā)展，在實現(xiàn)糧食連續(xù)增產方面發(fā)揮了重要作用。我國以占世界 6％的淡水資源、9％的耕地，保障了約占全球 1/5 人口的吃飯問題，為世界糧食安全作出了突出貢獻。同時，農田水利推動了農業(yè)增長方式的轉變和 種植結構調整，保障了棉、油、糖等生產穩(wěn)步發(fā)展和?菜籃子?、?果盤子?產品供應充足。根據(jù)有關預測，到 2030 年，全國總人口將達到 16 億左右，人均糧食消費量按 420 公斤計，糧 8 食自給率按 95%計，糧食生產能力應達 6000 億公斤以上?！度珖F(xiàn)代灌溉發(fā)展規(guī)劃（ 20222020 年）（咨詢稿）》分析，全國灌溉面積 2020 年應達到 億畝以上， 2030 年應達到 億畝以上。 農田水利是水資源可持續(xù)利用的重要保障。 農業(yè)是用水大戶，近年來農業(yè)用水量約占經濟社會用水總量的 62%，部分地區(qū)高達 90%以上。隨著社會經濟發(fā) 展，未來在保障基本生態(tài)環(huán)境用水要求的前提下，滿足城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展需求，水資源供需矛盾更加尖銳，農業(yè)用水逐漸受非農業(yè)用水擠壓?！秶鴦赵宏P于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔 2022〕 3 號），到2030 年，農田灌溉水有效利用系數(shù)提高到 以上?！秶肄r業(yè)節(jié)水綱要（ 2022— 2020 年）》提出，到 2020 年，全國農業(yè)用水量基本穩(wěn)定，農田灌溉水有效利用系數(shù)達到 以上。目前，全國畝均灌溉用水量為 408 立方米，根據(jù)《全國現(xiàn)代灌溉發(fā)展規(guī)劃（ 20222020 年）（咨詢稿）》預測的灌溉面積發(fā)展計算，到 2020年，全國畝均灌溉用水量應降為 342 立方米。通過農田水利建設和管理，特別發(fā)展節(jié)水灌溉，是貫徹最嚴格水資源管理制度、實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的重要保障。 農田水利是農村經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要支撐。 農田水利建設是抵御旱澇災害、促進農業(yè)豐收的重要措施，農田水利對促進農村經濟發(fā)展和確保農村社會穩(wěn)定的作用是顯而易見的。一是提高灌溉保證率，為農民從事農業(yè)生產提供基本條件，確保農民 9 口糧，解決群眾基本生活問題，確保社會穩(wěn)定；二是提高農業(yè)單產，促進種植結構調整，增加農民農業(yè)收入；三是提高水利化程度，提高農業(yè)生產效率，促進農 業(yè)現(xiàn)代化，推進勞動力轉移和城鎮(zhèn)化，增加農民非農收入。 農田水利是農村生態(tài)文明的重要支撐。 當前農村面臨的環(huán)境問題較為嚴重，生態(tài)脆弱。 許多地區(qū)尤其是北方地區(qū)地下水過度開發(fā)問題十分突出。農村因長期大量使用化肥、農藥，工廠排污、生活排污等，造成農村水體污染、耕地污染相當嚴重。黨的十八大提出了建設生態(tài)文明，建設美麗鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村的美麗離不開水。農田水利具有重要的生態(tài)功能，開展農田水利建設、農村 小型 河道 治理、堰塘整治、 水環(huán)境綜合整治、 農村小型水景觀建設等 ，可以改善農村水環(huán)境和生活環(huán)境。農田水利建設可以減少農業(yè)用水總量，減緩 對河道和地下水的壓力，保護生態(tài) 。 我國農田水利發(fā)展的歷史階段 新中國建立以來的 60 多年，伴隨著農村政策的變遷、農業(yè)生產體制的反復，以及中央和地方事權財權劃分的變化，農田水利建設和管理方式歷經變遷，農田水利建設走過了一條曲折復雜的道路，經歷了幾次建設高潮，也發(fā)生了幾次低迷徘徊。過去60 多年，農田水利發(fā)展經歷了三個高潮：一是 20 世紀五十年代，以河道引水建水庫發(fā)展引水蓄水灌溉為主； 二是 20 世紀六七十年代的?農業(yè)學大寨?時期，在繼續(xù)發(fā)展蓄水引水灌溉同時，重點打井、建排灌泵站，發(fā)展提水灌溉； 三是 20 世紀 90 年代以 10 來，以對原有工程續(xù)建配套技術改造、建設小型農田水利工程、發(fā)展節(jié)水灌溉提高用水效率為重點。 按農業(yè)生產體制和農田水利建設管理方式的變遷，新中國建立以來的 60 多年，農田水利發(fā)展可以分為三個重要歷史階段： 1）家庭聯(lián)產承包責任制之前， 2）家庭聯(lián)產承包責任制至農村稅費改革， 3）農村稅費改革至今。 家庭聯(lián)產承包責任制之前 這一時期大致從上世紀五十年代初至七十年代末。三年恢復和?一五?時期小型農田水利平穩(wěn)、快速發(fā)展。 1952 年政務院第 129 次會議決定提出?塘堰、溝洫、小型渠道、井、泉和水土保持等比較簡單而有效的水利工程， 應發(fā)動和組織群眾力量，大量舉辦?， 1955 年 10 月中央作出《關于農業(yè)合作化的決議》， 1956年編制了《全國農業(yè)發(fā)展綱要》，在上述政策背景下小型農田水利建設在全國普遍開展。到 1957 年灌溉面積由解放時的 億畝增加到 億畝，糧食總產量由 1132 億公斤增加到 1951 億公斤。 ?大躍進?時期，由于浮夸風、?共產風?泛濫，農田水利建設付出了沉重代價。但由于煥發(fā)出廣大農民的積極性，全國很多大型灌區(qū)在這一時期開工興建，小型農田水利工程更是遍地開花，數(shù)不勝數(shù)。盡管一小部分工程因質量、水源等原因被廢棄，大部分工程后經 修整、加固和續(xù)建配套，陸續(xù)發(fā)揮了作用。 1962年核實的灌溉面積較 1957 年增加 5500 多萬畝，達到 億畝。 11 1960 年冬中央開始糾正?大躍進?期間農村工作中?左?的錯誤，農田水利工作進入整頓、鞏固、續(xù)建、配套階段； 1962 年的全國農業(yè)會議提出?小型為主，配套為主，群眾自辦為主? 的農田水利冬修方針。 1963年農田水利建設基本恢復正常秩序，?大躍進?期間開工的大中