【文章內(nèi)容簡介】 ，其基本任務(wù)是通過各種水利工程措施，調(diào)節(jié)農(nóng)田水分狀況，改善地區(qū)水利條件，使之符合發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要，為高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)創(chuàng)造條件，其范圍包括灌溉、排水、灌區(qū)防洪、水土保持中的水利工程措施等，而以灌溉和排水為其主要部分?！掇r(nóng)村水利技術(shù)術(shù)語》（ SL562022）對 農(nóng)田水利的定義 為：防治旱、澇、漬和鹽堿等災(zāi)害，對農(nóng)田實施灌溉、排水等人工措施的總稱。 （ 2）農(nóng)田水利的范圍 以上對農(nóng)田水利的解釋雖然各有異同，但對于農(nóng)田水利的核心內(nèi)容解釋是一致的：一是農(nóng)田水利直接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，以農(nóng)業(yè)增產(chǎn)為主要目的；二是通過工程和管理等綜合措施改善農(nóng)田灌溉和排水條件；三是 農(nóng)田水利具有促進(jìn)農(nóng)田生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)的功能；四是農(nóng)田水利還應(yīng)具備改善農(nóng)村生活環(huán)境的功能。隨著當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村面臨的一些環(huán)境問題，農(nóng)田水利改善生態(tài)、生活環(huán)境的功能將越來越重要，這一功能將通過農(nóng)村小型河道治理、堰塘整治、農(nóng)村小型水景觀建設(shè)等措 施來實現(xiàn)。 《灌溉與排水工程設(shè)計規(guī)范》（ GB5028899）中，將蓄、引、提工程及渠道和渠系建筑物進(jìn)行了等級劃分，幾乎涵蓋了所有規(guī) 3 模的灌溉排水工程。 在實際工作中， 農(nóng)田水利所涵蓋的工程規(guī)模并不十分明確， 對農(nóng)田水利有廣義和狹義的認(rèn)識。廣義的農(nóng)田水利涵蓋的工程范圍既包括國有大中型灌排工程，也包括農(nóng)民直接管理和使用的小型灌排工程。狹義的農(nóng)田水利專指小型農(nóng)田水利工程，通常指控制灌溉面積 1 萬畝、除澇面積 3 萬畝以下的農(nóng)田水利工程，大中型灌區(qū)末級渠系及量測水設(shè)施等配套建筑物，塘壩、堰閘、機(jī)井、水池（窖、柜）及裝機(jī)功率小于 1000 千瓦的泵站，以及田間噴灌、微灌設(shè)施及其輸水管道等。 2022 年，國家發(fā)改委、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國土資源部等五部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)縣級農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃編制大綱進(jìn)一步規(guī)范和完善規(guī)劃編制工作的通知》（發(fā)改辦農(nóng)經(jīng)[2022]2348 號），要求各地編制《縣級農(nóng)田水利規(guī)劃》，規(guī)劃范圍包括小型農(nóng)田水利工程和受益面積 5 萬畝以下的灌區(qū)。國家投資建設(shè)的一些項目，如中央財政小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專項資金項目、大型灌區(qū)節(jié)水改造與續(xù)建配套項目等，對農(nóng)田水利工程建設(shè)范圍和規(guī)模都有專門規(guī)定。 在我國，農(nóng)田水利工程按管 理主體可分為國管工程和群管工程。一般規(guī)定大中型農(nóng)田水利工程由國家管理，小型農(nóng)田水利工程由群管組織管理。但是，目前實際上既存在國有單位管理小型農(nóng)田水利工程，也存在群管組織管理中型農(nóng)田水利工程的現(xiàn)象。因此，僅以規(guī)模來確立農(nóng)田水利建設(shè)與管理體制是不夠的，而應(yīng)該結(jié)合工程產(chǎn)權(quán)主體或管理主體，綜合考慮農(nóng)田水利工程管理體 4 制。大中型灌排工程的建設(shè)和管理，我國已形成了較為規(guī)范的做法，本課題所研究的我國的農(nóng)田水利，主要指由群眾直接管理和使用的小型農(nóng)田水利工程。 我國農(nóng)田水利面臨的基本國情 我國是人口大國、農(nóng)業(yè)大國，人多地少， 我 國耕地總面積 億公頃，列全球第三，僅次于美國和印度，但人均不到 公頃，僅為世界人均（ 公頃）的 40%。美國是世界上耕地面積最大的國家，耕地達(dá) 億公頃，人均耕地 公頃，是世界人均耕地的 倍；印度耕地面積約 億公頃 , 列全球第二，人均耕地面積高于我國，其農(nóng)業(yè)氣候環(huán)境比我國好很多，開發(fā)耕地和發(fā)展灌溉的潛力很大。 在人口和耕地壓力下，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)灌溉是保障我國糧食安全的重要途徑。 全國耕地灌溉面積 6147 萬公頃（ 億畝），約占耕地面積 51%，是 世界上幾個耕地大國中，灌溉率最高的國家 。我國耕地灌溉面積僅次于印度， 2022 年 印度灌溉耕地面積約 6200 萬公頃 （中國駐印度商務(wù)處） ，美國排第三，約 2664 萬公頃。 表 11 世界主要農(nóng)業(yè)大國耕地面積和灌溉面積比較 國家 耕地面積（萬公頃） 耕地灌溉面積（萬公頃） 耕地灌溉率 中國 12171 6147 51% 美國 17050 2664 16% 印度 15350 6200 40% 澳大利亞 4715 251 5% 西班牙 1849 347 19% 法國 2271 264 12% 日本 455 250 55% 5 國外數(shù)據(jù)來源： CIA 網(wǎng)站 中國數(shù)據(jù)來源：耕地面積來源《統(tǒng)計年鑒》，灌溉面積來源《第一次全國水利普查公報》 與其他國家相比，我國發(fā)展農(nóng)業(yè)灌溉的自然條件較為惡劣。一是我國水資源嚴(yán)重短缺， 人均 水資源占有量 只有 約 2100 立方米，僅為世界平均水平的 28%。 二是受季風(fēng)氣候和地形條件影響，水資源時空分布不均，在空間上 水土資源南北方、東西部不匹配，北方地區(qū)土地面積占全國的 64%，人口占 46%，耕地占 60%，而水資源量僅占全國的 19%；在時間上， 降水量和河川徑流量的60%～ 80%主要集中在汛期，連續(xù)幾個豐水年或枯水年的情況時常發(fā)生 。 2022 年，全國總供水量約 6100 億立方米，其中，農(nóng)業(yè)用水占 61%。 2022 年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，要求到 2030 年全國用水總量控制在 7000 億立方米以內(nèi)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，生活、工業(yè)和生態(tài)用水比例將提高，而全國農(nóng)業(yè)用水量要保持基本穩(wěn)定。 2030 年全國人口將達(dá) 16 億，糧食等農(nóng)產(chǎn)品需求將大大增加，這是我們農(nóng)田水利建設(shè)需要解決的最大課題。水土資源條件的制約，給進(jìn)一步開發(fā)農(nóng)田水利帶來了挑戰(zhàn)，按傳統(tǒng)粗放模式建設(shè)農(nóng)田水利已經(jīng)走不通，而是應(yīng)走高效利用水土資源建設(shè)農(nóng)田水利的道路。 農(nóng)田水利主要特點 基礎(chǔ)性。 農(nóng)田水利是農(nóng)民抗御自然災(zāi)害，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境條件的基礎(chǔ)設(shè)施，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民 6 增收的物質(zhì)保障條件。農(nóng)田水利與農(nóng)村道路、農(nóng)村供電等同屬農(nóng)村公共工程，是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會化服務(wù)體系的組成部分，具有較強(qiáng)的基礎(chǔ)性。 公共性。 公共性具有兩層意思 ，一是受益群體眾多，農(nóng)田水利遍及全國各地農(nóng)村，與所有農(nóng)民的生產(chǎn)、生活密切關(guān)系，是一項公共性的事業(yè)；二是參與者眾多，農(nóng)民是農(nóng)田水利事業(yè)的主體，農(nóng)田水利需要廣大農(nóng)民參與建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)行管理，取消?兩工?前，每年都要發(fā)動近億勞動力從事已建工程清淤、維護(hù)、歲修、水毀工程修復(fù)和新工程的建設(shè)。農(nóng)田水利的公共性決定其建設(shè)和管理需要農(nóng)民的互助合作。因此，尊重農(nóng)民意愿，依靠農(nóng)民的力量，合作辦農(nóng)田水利，是發(fā)展農(nóng)田水利事業(yè)的基本原則。 公益性。 農(nóng)田水利設(shè)施，特別是為糧食生產(chǎn)提供服務(wù)的農(nóng)田水利設(shè)施，除了受益農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民之外，還 受益整個社會，是國家糧食安全的重要保障。為經(jīng)濟(jì)作物提供服務(wù)的農(nóng)田水利設(shè)施，雖然社會效益不如為糧食作物提供服務(wù)的農(nóng)田水利設(shè)施，但對于提高作為社會最弱勢群體的農(nóng)民的收入有重要作用。農(nóng)田水利建設(shè)投入大，但農(nóng)田水利的服務(wù)對象是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，即小規(guī)模的農(nóng)業(yè)，雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)畝均效益較高，但由于家庭經(jīng)營規(guī)模小，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)整體效益較差，盈利能力不足，自我造血功能較差。因此，農(nóng)田水利需要公共財政長期大量的投入。 壟斷性。 農(nóng)田水利與其他公共服務(wù)相似，具有壟斷性，農(nóng)田水利工程附著于土地，農(nóng)民對于農(nóng)田灌溉服務(wù)多數(shù)情況下沒有選 7 擇權(quán)。因此，農(nóng) 田水利不適合完全市場化，農(nóng)田水利的建設(shè)與運(yùn)行管理需要在政府的指導(dǎo)和農(nóng)民的參與下有序進(jìn)行。 我國農(nóng)田水利的地位和作用 我國特殊的自然條件和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，決定了農(nóng)田水利對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村乃至整個國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有極其重要的作用。 2022年中央 一 號文件 《 中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定 》指出? 水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)，具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性。 ? 農(nóng)田水利直接服務(wù)?三農(nóng)?，在國家糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)安全中有著越來越重要 的作用，已經(jīng)成為影響國家長治久安的重要因素。 農(nóng)田水利是國家糧食安全的重要保障。 在占耕地面積一半的有效灌溉面積上，生產(chǎn)了占全國 75％的糧食和 90％以上的經(jīng)濟(jì)作物，特別是 2022 年以來，糧食生產(chǎn)實現(xiàn)了歷史罕見的?九連增?。全國糧食產(chǎn)量從 1949 年的 1132 億公斤增加到 2022 年的5896 億公斤，特別是近年農(nóng)田水利事業(yè) 的迅速發(fā)展，在實現(xiàn)糧食連續(xù)增產(chǎn)方面發(fā)揮了重要作用。我國以占世界 6％的淡水資源、9％的耕地，保障了約占全球 1/5 人口的吃飯問題，為世界糧食安全作出了突出貢獻(xiàn)。同時，農(nóng)田水利推動了農(nóng)業(yè)增長方式的轉(zhuǎn)變和 種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，保障了棉、油、糖等生產(chǎn)穩(wěn)步發(fā)展和?菜籃子?、?果盤子?產(chǎn)品供應(yīng)充足。根據(jù)有關(guān)預(yù)測，到 2030 年，全國總?cè)丝趯⑦_(dá)到 16 億左右，人均糧食消費(fèi)量按 420 公斤計，糧 8 食自給率按 95%計，糧食生產(chǎn)能力應(yīng)達(dá) 6000 億公斤以上?！度珖F(xiàn)代灌溉發(fā)展規(guī)劃（ 20222020 年）（咨詢稿）》分析，全國灌溉面積 2020 年應(yīng)達(dá)到 億畝以上， 2030 年應(yīng)達(dá)到 億畝以上。 農(nóng)田水利是水資源可持續(xù)利用的重要保障。 農(nóng)業(yè)是用水大戶，近年來農(nóng)業(yè)用水量約占經(jīng)濟(jì)社會用水總量的 62%，部分地區(qū)高達(dá) 90%以上。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā) 展，未來在保障基本生態(tài)環(huán)境用水要求的前提下，滿足城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展需求，水資源供需矛盾更加尖銳，農(nóng)業(yè)用水逐漸受非農(nóng)業(yè)用水?dāng)D壓?！秶鴦?wù)院關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔 2022〕 3 號），到2030 年，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到 以上?！秶肄r(nóng)業(yè)節(jié)水綱要（ 2022— 2020 年）》提出，到 2020 年，全國農(nóng)業(yè)用水量基本穩(wěn)定，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達(dá)到 以上。目前，全國畝均灌溉用水量為 408 立方米，根據(jù)《全國現(xiàn)代灌溉發(fā)展規(guī)劃（ 20222020 年）（咨詢稿）》預(yù)測的灌溉面積發(fā)展計算，到 2020年，全國畝均灌溉用水量應(yīng)降為 342 立方米。通過農(nóng)田水利建設(shè)和管理，特別發(fā)展節(jié)水灌溉，是貫徹最嚴(yán)格水資源管理制度、實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的重要保障。 農(nóng)田水利是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要支撐。 農(nóng)田水利建設(shè)是抵御旱澇災(zāi)害、促進(jìn)農(nóng)業(yè)豐收的重要措施，農(nóng)田水利對促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和確保農(nóng)村社會穩(wěn)定的作用是顯而易見的。一是提高灌溉保證率，為農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供基本條件，確保農(nóng)民 9 口糧，解決群眾基本生活問題，確保社會穩(wěn)定；二是提高農(nóng)業(yè)單產(chǎn)，促進(jìn)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入；三是提高水利化程度，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，促進(jìn)農(nóng) 業(yè)現(xiàn)代化，推進(jìn)勞動力轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化，增加農(nóng)民非農(nóng)收入。 農(nóng)田水利是農(nóng)村生態(tài)文明的重要支撐。 當(dāng)前農(nóng)村面臨的環(huán)境問題較為嚴(yán)重，生態(tài)脆弱。 許多地區(qū)尤其是北方地區(qū)地下水過度開發(fā)問題十分突出。農(nóng)村因長期大量使用化肥、農(nóng)藥，工廠排污、生活排污等，造成農(nóng)村水體污染、耕地污染相當(dāng)嚴(yán)重。黨的十八大提出了建設(shè)生態(tài)文明，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村的美麗離不開水。農(nóng)田水利具有重要的生態(tài)功能，開展農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)村 小型 河道 治理、堰塘整治、 水環(huán)境綜合整治、 農(nóng)村小型水景觀建設(shè)等 ，可以改善農(nóng)村水環(huán)境和生活環(huán)境。農(nóng)田水利建設(shè)可以減少農(nóng)業(yè)用水總量，減緩 對河道和地下水的壓力，保護(hù)生態(tài) 。 我國農(nóng)田水利發(fā)展的歷史階段 新中國建立以來的 60 多年，伴隨著農(nóng)村政策的變遷、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制的反復(fù)，以及中央和地方事權(quán)財權(quán)劃分的變化，農(nóng)田水利建設(shè)和管理方式歷經(jīng)變遷，農(nóng)田水利建設(shè)走過了一條曲折復(fù)雜的道路，經(jīng)歷了幾次建設(shè)高潮，也發(fā)生了幾次低迷徘徊。過去60 多年，農(nóng)田水利發(fā)展經(jīng)歷了三個高潮：一是 20 世紀(jì)五十年代，以河道引水建水庫發(fā)展引水蓄水灌溉為主； 二是 20 世紀(jì)六七十年代的?農(nóng)業(yè)學(xué)大寨?時期，在繼續(xù)發(fā)展蓄水引水灌溉同時，重點打井、建排灌泵站，發(fā)展提水灌溉； 三是 20 世紀(jì) 90 年代以 10 來，以對原有工程續(xù)建配套技術(shù)改造、建設(shè)小型農(nóng)田水利工程、發(fā)展節(jié)水灌溉提高用水效率為重點。 按農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制和農(nóng)田水利建設(shè)管理方式的變遷，新中國建立以來的 60 多年，農(nóng)田水利發(fā)展可以分為三個重要歷史階段： 1）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之前， 2）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制至農(nóng)村稅費(fèi)改革， 3）農(nóng)村稅費(fèi)改革至今。 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之前 這一時期大致從上世紀(jì)五十年代初至七十年代末。三年恢復(fù)和?一五?時期小型農(nóng)田水利平穩(wěn)、快速發(fā)展。 1952 年政務(wù)院第 129 次會議決定提出?塘堰、溝洫、小型渠道、井、泉和水土保持等比較簡單而有效的水利工程， 應(yīng)發(fā)動和組織群眾力量，大量舉辦?， 1955 年 10 月中央作出《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化的決議》， 1956年編制了《全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》，在上述政策背景下小型農(nóng)田水利建設(shè)在全國普遍開展。到 1957 年灌溉面積由解放時的 億畝增加到 億畝，糧食總產(chǎn)量由 1132 億公斤增加到 1951 億公斤。 ?大躍進(jìn)?時期，由于浮夸風(fēng)、?共產(chǎn)風(fēng)?泛濫，農(nóng)田水利建設(shè)付出了沉重代價。但由于煥發(fā)出廣大農(nóng)民的積極性，全國很多大型灌區(qū)在這一時期開工興建，小型農(nóng)田水利工程更是遍地開花，數(shù)不勝數(shù)。盡管一小部分工程因質(zhì)量、水源等原因被廢棄，大部分工程后經(jīng) 修整、加固和續(xù)建配套，陸續(xù)發(fā)揮了作用。 1962年核實的灌溉面積較 1957 年增加 5500 多萬畝，達(dá)到 億畝。 11 1960 年冬中央開始糾正?大躍進(jìn)?期間農(nóng)村工作中?左?的錯誤，農(nóng)田水利工作進(jìn)入整頓、鞏固、續(xù)建、配套階段； 1962 年的全國農(nóng)業(yè)會議提出?小型為主，配套為主，群眾自辦為主? 的農(nóng)田水利冬修方針。 1963年農(nóng)田水利建設(shè)基本恢復(fù)正常秩序，?大躍進(jìn)?期間開工的大中