【文章內(nèi)容簡介】 直是以《 柳州 市委、 柳 州市人民政府關(guān)于開展城市管理相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的決定》（ 柳 委 [2021]30 號）來組織工作。 （ 二） 部分行政處罰權(quán)的分割不合理，部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制不夠完善 在行政法理論上，行政處罰權(quán)是不能被分割的，而相對集中行政處罰權(quán)制度在部分職責(zé)的劃定上，卻分割了行政處罰權(quán)，在具體實(shí)施過程中就較為復(fù)雜。一些被集中的行政機(jī)關(guān)從自身利益出發(fā)，把工作中管理難度大，無人肯管的“硬骨頭”借機(jī)踢給城管綜合執(zhí)法部門，而把對自身有益的處罰權(quán)牢牢抓住不放，有的部門對集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)不支持、不配合。如環(huán)保部門管理的環(huán)境噪聲問題，實(shí)施相對集中行政處罰后，環(huán)境噪聲的處罰權(quán)分散劃轉(zhuǎn)到環(huán)保部門和城管執(zhí)法部門，進(jìn)一步造成職責(zé)分 化，執(zhí)法成本提高，市民為了一個(gè)噪聲投訴不得不找眾多部門，投訴成本提高。而且執(zhí)法部門不得不耐心做解釋和轉(zhuǎn)遞工作，既影響執(zhí)法部門的形象，也增加了管理的層次，降低了管理效率。在集中行政處罰權(quán)的界定過程中，這些行為與《行政處罰法》和國務(wù)院有關(guān)文件的規(guī)定不相符合，客觀上影響了綜合執(zhí)法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。 （三） 部門間相互監(jiān)督不到位 實(shí)施相對集中行政處罰權(quán)的目的之一，是為了加強(qiáng)執(zhí)法部門與相關(guān)主管部門的監(jiān)督約束。但事實(shí)上，主管部門的審批許可權(quán)是獨(dú)立行使的，目前的法律并沒有規(guī)定對審批有檢查權(quán)，主管部門的審批行為是否違法不在執(zhí)法部門 的監(jiān)督范圍。在執(zhí)法實(shí)踐中，為了不破壞和主管部門的良好關(guān)系，爭取主管部門的支持配合，執(zhí)法部門采取的方式也是對管理部門審批過的行為就認(rèn)定是合法的。如在規(guī)劃執(zhí)法中，只要有規(guī)劃部門的審批許可證，執(zhí)法部門就認(rèn)定建房行為合法，而不會(huì)去檢查該行為在事實(shí)上的違法。這種認(rèn)定方式，實(shí)際上只對違法相對人有用，對政府部門間的違法起不到監(jiān)督作用。 （四） 執(zhí)法手段延伸不夠 由于政府規(guī)章和行政處罰種類的限制，執(zhí)法中主要采用教育糾正、警告、暫扣物品、罰款等處罰形式，缺乏必要的“殺手锏”，缺乏有效的后續(xù)手段。如對于違法相對人不執(zhí)行執(zhí)法部門作 出的罰款處罰，城管執(zhí)法部門無法申請強(qiáng)制執(zhí)行，案件辦結(jié)周期長，難以達(dá)到及時(shí)糾正違法行為的管理要求，甚至還助長違法相對人的氣焰。而責(zé)令停產(chǎn)停業(yè) 9 等有效的處罰形式需要地方性法規(guī)或行政法規(guī)作出，更加有效的年檢年審、停業(yè)整頓等手段沒有從主管部門中調(diào)整出來，執(zhí)法無法形成威懾力。 （五） 績效評價(jià)體系缺失 對行使相對集中行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)目標(biāo)考核責(zé)任制沒有建立起來，或者對目標(biāo)責(zé)任考核的內(nèi)容、尺度、結(jié)果規(guī)定得不清楚、詳細(xì)，或者忽視了執(zhí)法的動(dòng)態(tài)性，忽視了相關(guān)主管部門的職責(zé)權(quán)限，考核工作無法正常開展，績效評價(jià)缺失，影響執(zhí)法部門的工作 積極性。在我市每年開展的行風(fēng)建設(shè)民主評議中，往往都以社會(huì)評估的方式代替目標(biāo)考核機(jī)制，以群眾評議代替嚴(yán)格的職責(zé)監(jiān)察，以過程評價(jià)代替結(jié)果評價(jià)，執(zhí)法部門的得分常常落在后面，嚴(yán)重挫傷了開展相對集中行政處罰權(quán)的積極性。 （六） 行政執(zhí)法人員素質(zhì)、隊(duì)伍建設(shè)有待提高 綜合執(zhí)法部門統(tǒng)一行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的全部或者部分行政處罰權(quán)，與原來分散執(zhí)法的狀況相比，執(zhí)法范圍更廣，權(quán)力更大，責(zé)任更重，要求也更高。而各地試點(diǎn)工作進(jìn)展并不平衡，有的地方對新組建的行政執(zhí)法隊(duì)伍沒有認(rèn)真考核把關(guān)，造成大量的工勤人員執(zhí)法，有的地方甚至讓臨時(shí)工來執(zhí)法。執(zhí) 法人員素質(zhì)不高，在執(zhí)法過程中，侵犯老百姓合法權(quán)益的情況時(shí)有發(fā)生。執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)水平上參差不齊，隊(duì)伍培訓(xùn)難度大，使執(zhí)法水平難以提高，很大程度上影響隊(duì)伍的整體形象。 （七） 行政執(zhí)法人員的人身安全缺乏足夠保障 城市管理行政執(zhí)法中，執(zhí)法者與執(zhí)法相對人之間的矛盾，就性質(zhì)而言屬于人民內(nèi)部矛盾，但由于執(zhí)法相對人的素質(zhì)參差，層次不齊，矛盾的尖銳程度很高，暴力抗法屢見不鮮。諸如拆除違法建筑、取締無證占道攤點(diǎn)，查處“三車”非法營運(yùn)等違法行為問題，干的都是叫人“賠”錢、“砸”人飯碗的事，勢必引起矛盾和沖突，一些違法者污辱、謾罵、威 脅、恐嚇執(zhí)法人員，暴力抗法、毆打執(zhí)法人員事件也不同程度地逐年上升，僅在 2021 年 1 月至 11 月間， 柳 州市就有十余起暴力抗法事件見報(bào)，多名執(zhí)法隊(duì)員受傷。而從目前的保障制度看，城市管理行政執(zhí)法當(dāng)中遇到突發(fā)的暴力抗法事件，如果以報(bào)警方式，無疑是“遠(yuǎn)水解不了近渴”。公安機(jī)關(guān)事后介入，固然可以將施暴者繩之以法，但之前執(zhí)法隊(duì)員的人身安全很可能已遭到侵害，行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性已蕩然無存，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的威嚴(yán)更無從談起。廣大執(zhí)法隊(duì)員在遇到暴力抗法突發(fā)事件時(shí)，并不能從法律明文中找到怎么辦的答案，只有“文明執(zhí)法”的原則性規(guī)定。上述現(xiàn)狀 已經(jīng)造成了“多一事不如少一事，少一事不如沒有事”的消極執(zhí)法現(xiàn)象，人民群眾認(rèn)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“不作為”呼聲日盛。 （八） 缺乏全面、公正的宣傳 城市管理工作細(xì)微之處與人民群眾息息相關(guān)，但由于管理工作復(fù)雜繁重且有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)不重視必要的宣傳。致使廣大市民不了解、不理解，故而不支持城市管理工作，給管理 10 工作帶來了不少阻礙。城市管理 執(zhí)法人員的正面形象、精神面貌也無法深入民心。如，我們隨處可見交通警察、工商、稅務(wù)等機(jī)關(guān)的光輝形象的公益宣傳，卻找不到作為與人民群眾關(guān)系最密切的城管的形象宣傳。更有甚者，某些新聞單位從自身利益出發(fā)，為迎合人們的獵奇、逆反心理，時(shí)常站錯(cuò)了立場，在不全面了解事實(shí)真相的情況下進(jìn)行失實(shí)的報(bào)道，產(chǎn)生了難以消除的惡劣后果，給城市管理執(zhí)法部門的正常工作帶來負(fù)面的影響。 四 行使相對集中行政處罰權(quán)實(shí)踐中存在的困難和問題 的原因分析 （一） 對相對集中行政處罰權(quán)制度理解不完整 實(shí)行相對集中行政處罰權(quán)制度，是針對過去執(zhí)法隊(duì)伍膨脹、 職權(quán)交叉重復(fù)、執(zhí)法效率低下等現(xiàn)象，通過調(diào)整現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定，由法定的一個(gè)機(jī)關(guān)相對集中行使若干機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，以達(dá)到“精簡、統(tǒng)一、效能”。對此，我們應(yīng)該全面、完整、科學(xué)地把握相對集中行政處罰權(quán)的內(nèi)涵和外延，準(zhǔn)確而全面地實(shí)現(xiàn)“精簡、統(tǒng)一、效能”的目的。但是，不管是理論闡述還是實(shí)踐過程，不管是集中行使處罰權(quán)的機(jī)關(guān)還是相關(guān)的主管部門，對相對集中行政處罰權(quán)都或多或少地存在誤讀和誤解，并且以自己片面理解過的理論作為實(shí)踐的指導(dǎo)，使相對集中行政處罰權(quán)制度的實(shí)施增加了相當(dāng)大的難度。 1． 法制部門對相對集中行政處罰權(quán)原則 和目的的誤解 “精簡、統(tǒng)一、效能” 既是實(shí)施相對集中行政處罰權(quán)的原則，又是實(shí)施的目的。法制部門認(rèn)為，目前“立一部法，設(shè)立一個(gè)主管部門和執(zhí)法隊(duì)伍”的立法模式，客觀上造成了處罰權(quán)配置的“條條化、部門化”，因此，法制部門根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定推行相對集中行政處罰權(quán)制度，把分散、重復(fù)、相互沖突的部分處罰權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一和集中，進(jìn)而減少執(zhí)法隊(duì)伍，避免了重復(fù)處罰。但是，精簡和統(tǒng)一并不能必然提高效能。執(zhí)法效率的提高，不僅有賴于執(zhí)法隊(duì)伍的精簡、處罰權(quán)的統(tǒng)一，而且有賴于整個(gè)行政管理體制格局的變化和法律、法規(guī)的調(diào)整。目前，在行政管理 體制沒有根本調(diào)整的前提下，相對集中行政處罰權(quán)就是相對集中行政管理的積弊和社會(huì)矛盾，也就是相對集中了行政風(fēng)險(xiǎn)。一旦運(yùn)作起來，就會(huì)成為政府矛盾和社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)，具有巨大的風(fēng)險(xiǎn)成本?？墒悄壳安]有有效的機(jī)制保障行使相對集中行政處罰權(quán)的部門規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，也沒有建立風(fēng)險(xiǎn)