【正文】 陳中偉：《從相對集中行政處罰權到綜合行政執(zhí)法改革》，載于《城市管理》 2021年第 6 期； 馮 軍：《行政處罰法新論》，中國檢察出版社， 2021 年版； 張樹義：《變革與重構 —— 改革背景下的中國行政法理念》，中國政法大學出版社 2021年版； 。 致 謝 短短的兩個月的時間，完成了本篇論文，對自己來說是一個不小的挑戰(zhàn)。我們要發(fā)揚與時俱進、開拓創(chuàng)新的精神，不斷研究新情況、解決新問題、探索新規(guī)律、尋找新答案。多年的實踐和探索證明了相對集中行政處罰權的工作富有強大的生命力。廈門市城管行政執(zhí)法局在全市行風評議中名列前茅，得分數(shù)高過公安和稅務等部門，由此可見，廈門市城市管理行政執(zhí)法局的經(jīng)驗，值得 柳州 市學習。增強市民參與城市管理的意識和能力，讓他們切身體驗城市管理工作，讓他們充分認識城市管理工作，讓他們支持城市管理工作，最終熱愛城市管理工作。 這是一種過程評價體系，通過群眾對行政過程的評議，促進和改變執(zhí)法機關工作作風，提高辦事效率和人民群眾的滿意程度。一是建立和完善行政部門內部的實績考核標準和體系，重視行政活動的結果，把決策權和決策后果掛鉤，執(zhí)行權和執(zhí)行后果掛鉤，監(jiān)督權和監(jiān)督后果掛鉤，使相關主管部門和執(zhí)法監(jiān)督部門既有權利，又有職責，分工明確，激勵充分。同時，有關城市管理的法律和法規(guī)，應規(guī)定對執(zhí)法者可能的不當行為，管理相對人都可以依法進行申訴，維護自己的合法權益。這也是實行相對集中行政處罰權后，管理部門與執(zhí)法部門職責不清的重要原因之一。受“法即是刑”的傳統(tǒng)意識的影響，大多數(shù)地方法或部門法都表現(xiàn)出不同程度的一邊倒傾向，對執(zhí)法者而言權利多于義務，而對管理相對人則義務大于權利。如建立和完善人大代表、政協(xié)委員、行風監(jiān)督員和新聞媒體的政府監(jiān)督和公共監(jiān)督機制，在各社區(qū)、公共場所設立城市綜 合管理監(jiān)督信箱，開通 24 小時投訴熱線等。只有通過監(jiān)督機制的制約和監(jiān)督，才能充分發(fā)揮城管執(zhí)法工作的效能，保證執(zhí)法的嚴肅性與公正性。在此基礎上，逐步深化、完善公示制度、咨詢制度、反饋制度和申訴制度。 （四） 加強參與制度建設，發(fā)揮城市管理相對人參與執(zhí)法活動的積極性 1． 建立信息公開制度 信息公開，有利于管理相對人了解法律、法規(guī)和執(zhí)法程序，實現(xiàn)透明、公平競爭，保證執(zhí)法資源的合理利用。對以暴力、威脅方法阻礙行使行政處罰權的執(zhí)法人員依法執(zhí)行職務的行為，公安機關要及時依法作出處理，直至依法追究刑事責任，不得作為民事糾紛進行處理。 我 傾 14 向于后一種模式，具體操作上，可以由交巡警 110 與城市管理行政執(zhí)法隊員協(xié)同巡查執(zhí)法、實行綜合執(zhí)法。前一種形式即香港的城市管理行政執(zhí)法模式 警察執(zhí)法（在警方機構內部設置側重于城市管理職能的“小販科”），后一種要求執(zhí)法時有警力全程協(xié)助。同時還要遵循“精簡、效能、統(tǒng)一”的原則，理順隊伍管理體制，加強隊伍職業(yè)道德、業(yè)務素質和法律法規(guī)培訓，提高執(zhí)法人員的素質，提煉行業(yè)精神，造就出一支素質高、業(yè)務強、作風硬、管理嚴、形象好的一流行政執(zhí)法隊伍，確保依法執(zhí)法、文明執(zhí)法。 （二） 加強隊伍建設 行政處罰權相對集中后，對執(zhí)法人員的素質要求更高了，這是行使相對集中行政處罰權能否取得預期效果的重要基礎。如環(huán)保部門對被城管執(zhí)法部門查處 兩次以上的夜間施工單位暫停審批夜間施工許可證，對油煙排污不達標而又拒不執(zhí)行處罰的飲食店，不予通過排污許可證年檢；對占道停車，公安交警相應建立車輛、駕駛員年檢年審把關機制。 （ 4）相互延伸管理手段。 建立定期的聯(lián)席會議，對一些共同的難點、熱點問題進行分析、研究，提出對策措施。 城管執(zhí)法局應與工商、規(guī)劃、市政市容、環(huán)保、公安交通等部門制定了雙邊或多邊文件，對容易產(chǎn)生職責交叉、職能不清的問題進行了合理的劃分。 通過建立“審批抄告制度”、“處罰后續(xù)處理告知制度”、“重大審批、處罰征詢制度”、“監(jiān)督反饋制度”等及時銜接、密切配合的平臺，集約管理資源，實現(xiàn)低耗高效。只有賦予執(zhí)法部門對審批行為的檢查權，才能有效避免審批許可部門不配合、監(jiān)督管理流于形式起不到實效的現(xiàn)象。在形式 13 上具有明示的書面許可的特點。 2． 賦予執(zhí)法部門對審批行為的行政檢查權，以有效實施監(jiān)督 明確賦予執(zhí)法部門對審批行為的行政檢查權，實際上是實施行政處罰的前提，也是建立行政審批權與行政處罰權協(xié)調統(tǒng)一關系的必不可少的重要環(huán)節(jié)。如試點工作 開展較成功的杭州市就出臺《杭州市城市管理綜合執(zhí)法規(guī)定》，作為城市綜合執(zhí)法的法律依據(jù)。而現(xiàn)在開展相對集中行政處罰權都是以省、市政府“令”的形式發(fā)布，有的城市甚至以“通告”的規(guī)范性文件確定，因此，具體的執(zhí)法工作中通常只能使用警告和罰款的處罰種類，如果使用責令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣許可證和執(zhí)照等處罰種類就是違法行為，從而限制了執(zhí)法手段，減少了處罰的延續(xù)性，降低了執(zhí)法效率，同時，增加了執(zhí)法部門與主管部門不必要的協(xié)調，進一步削弱了執(zhí)法部門的主管作用。隨著相對集中行政處罰權工作的全面推開，若無法律的全面規(guī)范，具體操作將難免陷入無序甚至混亂的境地。 1． 沒有解決立法權問題 12 開展相對集中行政處罰權工作的城市為了規(guī)范本地的運作，圍繞實施相對集中行政處罰權制度各自制定了一系列規(guī)范性文件。 （三） 立法工作相對滯后 相對集中行政處罰權制度既然對現(xiàn)有法律、法規(guī)進行了調整，就不再是把已有的法律、法規(guī)匯編成冊這樣簡單的事情，需要對這些被調整的法律、法規(guī)重新進行界定、調整，加強新的立法工作。在這種復雜的背景下，涉及千家萬戶的城市管理工作決不是哪一家管理或執(zhí)法部門能夠單獨解決的。在高速的城市化過程中，大量農村剩余人口向城市轉移和集中，農民利益在新的環(huán)境下需要重新進行分配、調整和梳理；城市產(chǎn)業(yè)結構的變化，影響到城市中各個群體的利益發(fā)生相應的變化，一部分人收入提高，一部分人下崗失業(yè)，原有的利益平衡格局被打破，新的平衡來不及建立；在市民和進城的農民之間，同樣出現(xiàn)利益整合問題。但是，執(zhí)法部門可 能以為擁有了法律強制力，存在大包大攬的思想，一定程度上忽視了管理部門，沒有調動管理部門的積極性。 3． 行使相對集中行政處罰權的機關認識有偏差 管理權和處罰權分離后，管理權的行使在行政管理中仍然具有不可替代的重要作用，決不只是一種形式或者一個過程。于是，從狹隘的部門利益出發(fā)，對執(zhí)法部門滋生了抵觸情緒，把管理職責推卸給執(zhí)法部門，形成了管理真空，加重了執(zhí)法部門的負擔。 2． 相關主管部門存在狹隘觀念 11 相對集中行政處罰權，實現(xiàn)處罰權與審批許可等管理權的協(xié)調一致，從而完善行政管理體制，建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的現(xiàn)代政府行政管理模式，從這個意義上來說，處罰權的調整與管理權的完善是相輔相成的，互相促進的，對管理部門并不構成利益的損害?？墒悄壳安]有有效的機制保障行使相對集中行政處罰權的部門規(guī)避風險，也沒有建立風險共擔的責任制，這樣使執(zhí)法部門承擔了太多的管理和執(zhí)法職能，把執(zhí)法部門推到了各種矛盾的中心，處處疲于應付，根本談不上效率的提高。目前，在行政管理 體制沒有根本調整的前提下，相對集中行政處罰權就是相對集中行政管理的積弊和社會矛盾