【文章內(nèi)容簡介】 同區(qū)位資 源條件、人口規(guī)模和經(jīng)濟發(fā)展水平，把發(fā)展特大城市、大城市、中等城市和有重點的發(fā)展小城市（鎮(zhèn)）有機結(jié)合起來。多元化戰(zhàn)略，也是城市化分區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略。在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)、人口相對較少的西部地區(qū)，要重點建設(shè)和發(fā)展縣城，實現(xiàn)小縣大城。在中部地區(qū)，可以在擴展縣市城鎮(zhèn)的同時，重點建設(shè)和發(fā)展那些區(qū)位優(yōu)勢強、資源條件好、人口規(guī)模大的中心城鎮(zhèn)。在經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，可以在繼續(xù)擴張現(xiàn)有大中城市的基礎(chǔ)上，對已經(jīng)形成的小城鎮(zhèn)群或小城鎮(zhèn)帶進(jìn)行整合，實現(xiàn)由鎮(zhèn)到城的轉(zhuǎn)變。 （三） 推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)與大城市發(fā)展的有機結(jié)合。 174 需要特別指出的是，我們不要盲目反 對大城市發(fā)展戰(zhàn)略，也不要把小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略過于理想化。應(yīng)當(dāng)把小城鎮(zhèn)建設(shè)與大城市發(fā)展結(jié)合起來。從世界城市化發(fā)展史看，工業(yè)化中期階段，大城市聚集居民、吸納勞動力就業(yè)的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中小城市和小城鎮(zhèn)。適度擴張大城市，甚至特 大 城市，讓農(nóng)民向大城市和特大城市聚集，也是合乎發(fā)展規(guī)律的選擇。我們不必?fù)?dān)心，更不要試圖阻擋農(nóng)村勞動力進(jìn)入大城市。世界城鎮(zhèn)化發(fā)展史還告訴我們，當(dāng)大城市發(fā)展到一定階段，居民必然還會由大城市再向中小城市及小城鎮(zhèn)擴散，這也是普遍規(guī)律。所以，我們應(yīng)順乎潮流，不要一味地阻擋農(nóng)村勞動力向大城市轉(zhuǎn)移；同樣，在我們進(jìn)入經(jīng) 濟社會適宜發(fā)展小城鎮(zhèn)階段的時候，必須不失時機推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。如果不顧客觀條件，一哄而上，勢必勞民傷財。 綜上所述，在我國邊疆地區(qū)要推進(jìn)城市化，除了多元化道路，可以說別無選擇。實施多元化的發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)該以大城市為主導(dǎo)，積極發(fā)展中小城市，支持特大城市周圍衛(wèi)星城鎮(zhèn)的發(fā)展，支持?。▍^(qū)）會經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)城市群或城市帶的發(fā)展，帶動和支持一批有顯著特點、基礎(chǔ)較好、并具有發(fā)展?jié)摿Φ男〕擎?zhèn)，建立起具有合理規(guī)模的大城市，具有規(guī)模效益的中小城市和特色城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化網(wǎng)絡(luò)。 三、堅持大城市主導(dǎo)戰(zhàn)略 國際經(jīng)驗表明，規(guī)模較大的城市才 會產(chǎn)生明顯的聚集效應(yīng)，從而帶來較高的規(guī)模效益、較多的就業(yè)機會和較大的經(jīng)濟擴散效應(yīng)。中國人口太多，尤其農(nóng)民太多，從就業(yè)來看，城市 越大 給農(nóng)民帶來的就業(yè)機會才越多。因此，我們需要發(fā)展大城市。 從近 20 年實踐情況看，現(xiàn)在全國有 662 個城市，總?cè)丝跒? 億人。其中只有6%的人口居住在 100 萬人口以上的城市里。既使再增加 100 座百萬人口規(guī)模的城市，也不過增加 1 億城市人口，城市化率也不過 40%左右，還是低于同等收入國家的水平。邊疆省 區(qū) 只有 174 個城 鎮(zhèn) ，總?cè)丝跒? 人，其中 100 萬以上的城市 只有 6 座，市區(qū)人口 人，占該地區(qū)總?cè)丝诘?%① 。因此，我國的大城市不是太多了，而是太少了。中國的城市化要有大的發(fā)展，必須以發(fā)展大城市為主導(dǎo)。 但是，多年來，我國的城市化政策和輿論大多主張限制大城市的發(fā)展。 一些輿論認(rèn)為，發(fā)展大城市與發(fā)展中小城市相比有很多弊端。比如，大城市會引起環(huán)境污染、交通擁擠，會占用大量土地，引起地價上漲。這種看法有一定道理，但不全面。大城市的交通和污染問題取決于城市的規(guī)劃和管理是否科學(xué)、合理。地價高，并不一定是壞事，地租收益可以增加政府財政收入，為城市發(fā)展提供重要的資金 ① 資料來源：《泰吾士世界地圖集》。 175 保障。至于說小城鎮(zhèn)比 大城市節(jié)約土地，也不盡然。有關(guān)部門研究表明，按建成區(qū)面積計算，我國 200 萬人以上大城市、 20 萬人口以下的小城市、建制鎮(zhèn)三者人均占地的比例是 1∶2∶ ，這說明正是大城市最節(jié)約土地。還有人認(rèn)為大城市需要巨額投資，發(fā)展大城市超出國家財政的能力。其實，這不過是計劃體制下的傳統(tǒng)觀念。過去什么投資都靠財政，如果仍然用政府的巨額投資建設(shè)大城市，財政的確負(fù)擔(dān)不起。但我們現(xiàn)在搞的是市場經(jīng)濟，大城市如果具有良好的經(jīng)濟效益，用于建設(shè)的巨額投資能夠得到充分的回報，就能吸引各方面的投資。只要我們把市場機制引入公共設(shè)施建設(shè)，改變過 去單純依賴財政投資的方式，就一定能吸引大量的民間投資。 當(dāng)然，大城市發(fā)展中的確存在失業(yè)、貧困、犯罪和交通、污染等問題。但是，我們不必夸大它，也不用回避它。 “ 城市病 ” 不是無法解決的，也不是必然發(fā)生的。無論如何，大城市對經(jīng)濟發(fā)展的積極作用是最主要的，決不是負(fù)作用所能抵消的。有人說我國人口基數(shù)大、農(nóng)民多，不能走集中發(fā)展大城市的路子。一句話，就是不想讓農(nóng)民進(jìn)大城市。我們認(rèn)為這是一種誤導(dǎo)。有些地方采取限制大城市發(fā)展的做法，是不合潮流、不合時宜，也是不符合國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的，應(yīng) 該 得到糾正 和調(diào) 整。 需要進(jìn)一步說明的是：我們 講發(fā)展大城市的必要性，決不是說只發(fā)展大城市。我們主 張 以大城市為主導(dǎo)，同時也主張大中小城市有序發(fā)展，更多地是要發(fā)展中小城市，并且最大限度地帶動小城鎮(zhèn)建設(shè)。我國中小城市近些年發(fā)展較快，具有較強的發(fā)展活力，盡管也存在著舊體制負(fù)擔(dān)，但由于市場經(jīng)濟所占份額已經(jīng)超過了舊體制的成分，城市的發(fā)展也形成了一定的規(guī)模，吸納人口和要素的潛力不斷增大。根據(jù)王小魯?shù)扔嘘P(guān)專家研究發(fā)現(xiàn)，從 10 萬人到 1000 萬人的城市都有較明顯的規(guī)模收益，其中 100萬 — 400 萬人這個規(guī)模區(qū)間收益最高?？梢苑Q為最優(yōu)規(guī)模。由此，專家們認(rèn)為，城市也并不是越大越 好。從規(guī)模效益的角度看，應(yīng)當(dāng)注重發(fā)展一二百萬人口規(guī)模的城市。對已有的特大城市，要按照城市化發(fā)展規(guī)律，向更高的層次推進(jìn)，要著重調(diào)整功能和結(jié)構(gòu)，而不是限制發(fā)展。 綜上所述，我們必須糾正 “ 嚴(yán)格控制大城市規(guī)模 ” 的做法，按照市場經(jīng)濟條件下效益優(yōu)先的原則，對不同地區(qū)、不同環(huán)境下的大城市制定不同的發(fā)展政策。要鼓勵有條件的中心城市 向 國際化大都市方向發(fā)展。如對云南的昆明、新疆的烏魯木齊、內(nèi)蒙的呼和浩特、甘肅的蘭州、黑龍江的哈爾濱等城鎮(zhèn)密集地區(qū)的核心城市，應(yīng)通過調(diào)整行政區(qū)劃給予足夠的發(fā)展空間，通過加大城市基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，創(chuàng)造 更多的就業(yè)門路和崗位，提高城市對新增人口的吸納能力，形成大都市群、大都市帶。 176 四、實施小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略 （一） 發(fā)展農(nóng)村小城鎮(zhèn)是我國邊疆地區(qū)發(fā)展的客觀需要 。 從我國邊疆地區(qū)城市化發(fā)展的現(xiàn)實情況看，大城市發(fā)展嚴(yán)重不足，需要發(fā)展大城市，提高城市的規(guī)模效益和產(chǎn)業(yè)聚集度，才能推進(jìn)我國的工業(yè)化、現(xiàn)代化；才能加快農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移的步伐；才能通過城市對周邊地區(qū)的輻射和帶動能力，為小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的升級和高科技的發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。但從農(nóng)村、農(nóng)民的現(xiàn)實情況看，由于大中城市的生活成本和就業(yè)成本較高，農(nóng)民外出打工的工資很難支撐城市定 居生活的 需要；由于城市國有企業(yè)下崗職工面臨就業(yè)困境，國家實施社會保障面臨財政壓力，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)處在較低水準(zhǔn)，不同程度上筑起了農(nóng)民進(jìn)城定居的門檻，而絕大多數(shù)農(nóng)民自身素質(zhì)不高、勞動技能較差，在城市就業(yè)市場上缺乏競爭力，難以保持穩(wěn)定就業(yè)并取得較高收入。這就在客觀上造成了農(nóng)民要向大中城市轉(zhuǎn)移，成本高 、 難度大。使得相當(dāng)一部分農(nóng)民望城卻步。 從我國邊疆地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)狀看，小城鎮(zhèn)是農(nóng)村的經(jīng)濟、政治、文化中心，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營中小企業(yè)的載體，基礎(chǔ)設(shè)施條件不高，門檻自然比各類城市低得多。農(nóng)民要進(jìn)城，很容易就會把目光落 在小城鎮(zhèn)上。無論是河北的白溝，還 是 廣東、浙江的小城鎮(zhèn)，市場興起的時候，經(jīng)商者的各種費用都是很低的，支個攤就可以賣東西。正是很低的成本，使經(jīng)商者有利可圖，才吸引農(nóng)民，實現(xiàn)人口的聚集。我國現(xiàn)有 8 億多的農(nóng)民，對于那些沒有條件進(jìn)入大中城市居住和就業(yè)的農(nóng)民來說，要使他們中的絕大多數(shù)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，可行的辦法只有從實際出發(fā)，先搭臺子把城鎮(zhèn)建起來，提供就業(yè)崗位把農(nóng)民聚集起來，然后一步一步提高城鎮(zhèn)的建設(shè)水平和質(zhì)量。這也許就是中國特色，就是 “ 小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略 ” 。從 1988 年到 2020 年，我國的建制鎮(zhèn)從 10609 個增加到 19692 個 ① 。這個時期小城鎮(zhèn)發(fā)展的主要特點是數(shù)量在增長。但是經(jīng)濟發(fā)展水平不高，交通、通訊不發(fā)達(dá)，平均人口僅為 6871 人，很多建制鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口在 2020人以下。 2020 年 6 月 13 日，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》后，城鎮(zhèn)化的發(fā)展重點從數(shù)量的增長轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)模的擴大和質(zhì)量的提高。隨著戶籍等制度的突破和松動，農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)的環(huán)境和條件得到明顯改善，越來越多的農(nóng)民在市場利益的驅(qū)動下，在政府行為的推動下，實實在在地走進(jìn)了小城鎮(zhèn)。 與此同時，我們也看到，發(fā)展大城市并不排斥小城鎮(zhèn)，發(fā)展小城鎮(zhèn)也不阻礙大城 市。兩者是相互聯(lián)系、相互補充、相互促進(jìn)的。小城鎮(zhèn)位于農(nóng)村之首，與農(nóng)村經(jīng)濟 ① 資料來源：中國統(tǒng)計年鑒， 2020 年，人民出版社。 177 有著天然的千絲萬縷的聯(lián)系，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要支撐點；小城鎮(zhèn)又是城市之尾，與大中城市關(guān)系密切，是大中城市進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)和后盾。 從以上分析可以看出，在我國邊疆地區(qū)積極發(fā)展小城鎮(zhèn)有它的客觀必然性。這是當(dāng)前促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟和各項社會事業(yè)全面發(fā)展的需要，也是一個具有長遠(yuǎn)意義的戰(zhàn)略。目前，不少的農(nóng)村人口在向小城鎮(zhèn)移動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在向小城鎮(zhèn)集中，小城鎮(zhèn)建設(shè)的質(zhì)量也在提高，小城鎮(zhèn)發(fā)展已經(jīng)成為趨勢。我們認(rèn)為必須堅持 大 城市和 小 城鎮(zhèn)共同發(fā)展，協(xié)調(diào)發(fā)展。農(nóng)民 可以根據(jù)自身條件，能進(jìn)大城市的進(jìn)大城市，能進(jìn)中小城市的進(jìn)中小城市，大多數(shù)條件不足可以酌情進(jìn)小城鎮(zhèn)。 （二） 農(nóng)村小城鎮(zhèn)的發(fā)展思路 。 當(dāng)然，也有專家認(rèn)為發(fā)展小城鎮(zhèn)缺乏足夠的聚集效應(yīng)，吸引力有限，而對土地資源的占用和浪費明顯高于大城市。這些問題是客觀存在的。但是，我們認(rèn)為小城鎮(zhèn)規(guī)模小，水平低，缺乏聚集效應(yīng)、規(guī)劃效益和吸引力，存在資源浪費等問題，都是可以解決的。為了提高小城鎮(zhèn)建設(shè)的效益，應(yīng)該加強城鎮(zhèn)的科學(xué)規(guī)劃，在城鎮(zhèn)數(shù)量的布局、城鎮(zhèn)規(guī)模的把握、城鎮(zhèn)功能的定位上，做到合理布局；應(yīng)該強調(diào)小城鎮(zhèn)的特色，凸現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢、資源 優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、人文優(yōu)勢和自然稟賦優(yōu)勢等，以保證小城鎮(zhèn)健康發(fā)展。 在小城鎮(zhèn)的目標(biāo)上，要根據(jù)城市化不同階段的特點和要求，把小城鎮(zhèn)建設(shè)目標(biāo)與經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)、地區(qū)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)統(tǒng)一起來，優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，使小城鎮(zhèn)建設(shè)既具有中心意識，成為現(xiàn)代社會文明進(jìn)步的象征；又具有面向 未 來的領(lǐng)先意識，朝著高度城市化階段的小都市邁進(jìn)。 在小城鎮(zhèn)的格局上，要考慮我國經(jīng)濟發(fā)展水平不高、區(qū)域差異很大的現(xiàn)實，根據(jù)其自然條件和經(jīng)濟特點，確定城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)。研究人員發(fā)現(xiàn)， 1984 年到 2020 年，市轄建制鎮(zhèn)從 612 個增加到 7622 個，增加了 倍；縣轄建制鎮(zhèn)從 6211 個增加到12158 個，只增加了約 1 倍。在我國規(guī)模最大的城市周圍和城市群地區(qū)，建制鎮(zhèn)的分布密度更明顯高于全國市轄區(qū)。上述情況說明，市轄鎮(zhèn)的增長遠(yuǎn)快于縣轄鎮(zhèn)的增長，在城鎮(zhèn)化 進(jìn) 程中，小城鎮(zhèn)更容易在城市轄區(qū)內(nèi)生長發(fā)展。所以，城鎮(zhèn)化 進(jìn) 程中，我們順應(yīng)趨勢，在特大城市周圍及城市群地區(qū)，加快發(fā)展小城鎮(zhèn)，在與大城市一定距離內(nèi)和交通干線附近形成小城鎮(zhèn)群落。我國城區(qū)非農(nóng)人口 200 萬以上的城市現(xiàn)有 13 個，100 萬 — 200 萬的城市 27 個。要通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，把這些城市建成現(xiàn)代大都市。同時 也應(yīng)把發(fā)展周圍小城鎮(zhèn)作為一個大戰(zhàn)略來抓。城鎮(zhèn)發(fā)展的重點應(yīng)放到現(xiàn)有的縣城和 178 部分有產(chǎn)業(yè)特色、基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮慕ㄖ奇?zhèn)，使之盡快完善功能，集聚人口，發(fā)揮農(nóng)村地域性經(jīng)濟、文化中心的作用。 在小城鎮(zhèn)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)上，要研究新的設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，提高設(shè)鎮(zhèn)質(zhì)量，突出設(shè)鎮(zhèn)的規(guī)模效益。我國現(xiàn)行的設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)制定于 1984 年，已不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展要求。有的地方小城鎮(zhèn)看似遍地開花，但都規(guī)模太小，達(dá)不到一定的人口集聚，浪費了投資；有的地方規(guī)模很大，超過一定的人口限度，帶來了就業(yè)、教育、治安、交通、衛(wèi)生環(huán)境等一系列問題。所以，我們制訂的 設(shè)鎮(zhèn)新標(biāo)準(zhǔn)，要有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，建立合理的區(qū)域城鎮(zhèn)體系，同時要使少數(shù)具備條件的小城鎮(zhèn)能夠不斷提升自己，發(fā)展成為有更強帶動能力的小城市。 在小城鎮(zhèn)的功能定位上，要和當(dāng)?shù)氐奈幕瘹v史、產(chǎn)業(yè)特色及原有經(jīng)濟、教育、環(huán)境等城市結(jié)構(gòu)緊密配合，充分展現(xiàn)自身特點。如云南大理是一個歷史悠久，風(fēng)光秀美，民族特色非常濃郁的白族自治州。大理人根據(jù)這些優(yōu)勢，在規(guī)劃中把它定位成山水園林城市和國際旅游城市。由此，現(xiàn)在的大理城，既看到山，又看到海。城在山中，城在林中，也在水邊。這是一個成功的規(guī)劃。 總之，如果我們用發(fā)展的眼光和創(chuàng)新的意識 ，用一個好的規(guī)劃來引導(dǎo)城鎮(zhèn)的發(fā)展，防止盲目建設(shè)，遍地開花；防止低水平重復(fù)建設(shè)、浪費土地等公共資源，就能從根本上改變?nèi)狈μ厣?，風(fēng)格雷同，修一條路、建兩排房的低層次模式，切實提高小城鎮(zhèn)的質(zhì)量和水平。這樣，我國邊疆農(nóng)村城鎮(zhèn)化道路不僅可以走得通，而且能夠成為中國城市化的一個鮮明特色。 五、實施城市特色建設(shè)戰(zhàn)略 （一） 城市建設(shè)特色的內(nèi)涵和意義。 城市特色的內(nèi)涵。城市特色是指不同于其他國家和地區(qū)的城市主要特點的總和，形成城市的整體優(yōu)勢，由此產(chǎn)生城市發(fā)展的動力、活力和核心競爭力。城市特色是一個集合的概念，與城市個性有著密 切的聯(lián)系，但它又不同于城市個性。城市特色具有層次性。中國城市的特色有：地區(qū)城市的特色，如南方、北方、長江三角 洲 、珠江三角 洲 、沿海等城市特色 ； 類型城市特色：旅游城市、工業(yè)城市、煤炭城市、邊境城市等；規(guī)模城市的特點，如大、中、小城市的特色；個別城市的特色，如京、津、滬、渝、穗以及春城、羊城等。城市特色既是城市資源的集聚和合理有效配置