【文章內(nèi)容簡介】 償渠道、補償方式和保障體系，指導各地按照中央的總體部署，嚴格資金使用管理，強化監(jiān)督檢查，確保生態(tài)補償政策落到實處。同時，建立一個由專家組成的技術(shù)咨詢委員會，負責相關(guān)政策和技術(shù)咨詢。 第四篇：草原生態(tài)補償問題 我國草原生態(tài)補償存在的問題 我國有 60 億畝草原，約占世界草原面積的 1/10 左右，居世界第二位，是國土面積的 1/5，是我國耕地面積的 倍、森林面積的 倍。由于我國牧區(qū)屬于典型的干旱、半干旱氣候，草原生態(tài)系統(tǒng)極為脆弱。據(jù)統(tǒng)計，目前我國 90%以上的草原都處于不同程度的退化中，草場退化面積達 20 億畝，占荒漠化地區(qū)草場面積的 ％，致使養(yǎng)羊的數(shù)量每年減少 5000 多萬只。草原地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)退化的主要原因就是草原承載力超支，這一觀點主要源于美國的草原學家克萊門茲（ Clements1916）的植物演替模型理論。自 1950 年以來，我國草原人口增加了 1 倍多，草地牲畜增加了 3 倍多，草地面積卻不斷減少， 20 世紀 90 年代，每頭草地牲畜占有的草地面積比 20 世紀 50 年代減少了 60%~70%。而現(xiàn)在，全國草地平均超載量約 40%，部分地區(qū)超載量大于 100%。過度追求經(jīng)濟效益使得草原不堪重負，生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)都急劇惡化。相反，新中國成立后 38 年間支援牧業(yè)的總資金為 億元，占牧業(yè)產(chǎn)值的%，產(chǎn)出與投入之差十分巨大。因此，草原生態(tài)效益補償是確保草原生態(tài)系統(tǒng)功能恢復的必要保證。 1 草原生態(tài)補償政策 草原生態(tài)補償政策的概念 草原的生態(tài)補償不像森林、礦產(chǎn)資源或者流域那樣有相對明確的生態(tài)資源的生產(chǎn)者與受益者，可以在消費者和受益者之間補償。生態(tài)補償是一種使外部成 本內(nèi)部化的環(huán)境經(jīng)濟手段。李文華 [1]將其歸納為廣義與狹義兩種：廣義的生態(tài)補償包括污染環(huán)境的補償和生態(tài)功能的補償，即對損壞資源環(huán)境的行為進行收費或?qū)ΡＷo資源環(huán)境的行為進行補償，以提高該行為的成本或收益，達到保護資源的目的。狹義的生態(tài)補償是指生態(tài)功能的補償，即通過制度創(chuàng)新實行生態(tài)保護外部性的內(nèi)部化，讓生態(tài)保護成果的受益者支付相應的費用；通過制度設計解決好生態(tài)產(chǎn)品這一特殊公共產(chǎn)品消費中的搭便車現(xiàn)象，激勵公共產(chǎn)品的足額供應；通過制度變遷解決好生態(tài)投資者的合理回報，激勵人們從事生態(tài)保護投資并使生態(tài)資本增值的一種經(jīng)濟制 度。費世民等 [2]則認為生態(tài)效益補償?shù)膬?nèi)涵有三種觀點，即為了控制生態(tài)破壞、遏制資源衰竭而征收的費用以及類似生態(tài)效益補償?shù)馁Y源補償費。一般而言，所謂生態(tài)系補償是指自然資源使用人或受益人在合法利用自然資源過程中，對自然資源所有權(quán)人或?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境保護付出代價者支付相應的費用，其目的是支持和鼓勵生態(tài)脆弱地區(qū)更多承擔保護生態(tài)環(huán)境責任，而非過高經(jīng)濟發(fā)展責任。因此 ,所謂草原生態(tài)補償，即指草原使用人或受益人在合法利用草原資源過程中，對草原資源的所有權(quán)人或為草原生態(tài)環(huán)境保護付出代價者支付相應的費用，其目的是支持和鼓勵草原地區(qū)更 多承擔保護草原生態(tài)環(huán)境責任，而不是過高發(fā)展經(jīng)濟責任。 建立草原生態(tài)補償政策的必要性 草地生態(tài)環(huán)境的日益惡化，使社會各界開始反思草地資源的利用和管理模式。當可持續(xù)發(fā)展成為維持地球生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定運行的思想被全世界認同后，在生態(tài)倫理學、自然權(quán)利論、資源承載力等理念的影響下，生態(tài)補償?shù)乃枷腴_始萌發(fā)。生態(tài)補償作為一種資源環(huán)境保護的經(jīng)濟手段，其目的是調(diào)動生態(tài)建設者的積極性，是促進環(huán)境保護的利益驅(qū)動機制、激勵機制和協(xié)調(diào)機制的綜合體 [3]。國際上為了解決各國普遍存在且日益緊張的自然資源開發(fā)利用與保育之間的矛盾，將科學問題與政策的可行性緊密結(jié)合起來而進行的區(qū)域性綜合生態(tài)評價，建立生態(tài)補償?shù)木C合管理機制。自 20 世紀 50 年代以來，生態(tài)補償問題開始被越來越多的國家認識并付諸實踐。 20 世紀 70 年代美國經(jīng)濟學家塞尼卡和陶希格提出了從環(huán)境與發(fā)展關(guān)系方面考慮補償問題的補償發(fā)展論，認為當生態(tài)環(huán)境成為“稀缺物品”時，在使用環(huán)境和資源時就必須付出越來越高的代價，作為對環(huán)境破壞和資源浪費的補償。此后，美、英等西方國家主要是通過有關(guān)立法活動，對環(huán)境保護和維護生態(tài)平衡進行法律規(guī)制。在環(huán)境保護政策上市場、政府財政及經(jīng)濟政策應發(fā)揮互補性作用，有助于防 止環(huán)境惡化 [4]。自 20 世紀 90 年代生態(tài)補償政策引入我國社會經(jīng)濟領域后，在區(qū)域生態(tài)補償、生態(tài)功能區(qū)補償、自然保護區(qū)生態(tài)補償和流域生態(tài)補償?shù)确矫骈_展了一些研究與實踐[56]。隨著中國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，生態(tài)和環(huán)境問題已經(jīng)成為阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸。由于在生態(tài)保護方面存在著結(jié)構(gòu)性的政策缺位，特別是有關(guān)生態(tài)建設的經(jīng)濟政策嚴重短缺，使生態(tài)保護與經(jīng)濟利益關(guān)系扭曲。因此，借鑒國外的經(jīng)驗，研究適合中國國情的生態(tài)補償機制與政策對草地生態(tài)系統(tǒng)開發(fā)利用與保育的平衡和可持續(xù)發(fā)展具有積極的指導作用。近 20 年來國內(nèi)外在生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)理 論、機制、政策和應用廣度與深度上都取得了前所未有的進展，并在各界逐步形成了共識，成為學界研究的熱點。 2 現(xiàn)狀 目前我國對草原生態(tài)補償機制的研究還處于探索階段王歐 [7]以內(nèi)蒙古翁牛特旗為例，通過對退牧還草項目的實證分析，探討建立與完善退牧還草地區(qū)生態(tài)補償機制的途徑與措施。白宏兵 [5]系統(tǒng)地論述草原生態(tài)環(huán)境價值補償制度的概念，對建立草原生態(tài)環(huán)境價值補償制度的意義和該項制度的內(nèi)容進行了探討。陳佐忠 [9]對草原生態(tài)補償原則、對象以及資金來源進行了探討。程秀麗 [10]對草原生態(tài)建設補償機制建立的背景進行了理論和實踐分 析，系統(tǒng)闡述了建立草原生態(tài)建設補償機制的必要性。張志民等 [11]通過對我國草原退化現(xiàn)狀和草原與森林生態(tài)價值的對比分析，提出了建立草原生態(tài)補償?shù)恼呓ㄗh。張志民等 [12]從研究草地的價值貢獻和我國草地嚴重的退化與沙化現(xiàn)狀出發(fā)，分析了進行草原生態(tài)補償?shù)谋匾院途o迫性，并在此基礎上提出了草原生態(tài)補償?shù)睦碚撘罁?jù)、原則和相應的政策建議。朱立博等 [13]以呼倫貝爾草原為例闡述草原生態(tài)補償?shù)谋匾院途o迫性 ,提出建立草原生態(tài)補償?shù)慕ㄗh及補償資金的估算標準。張培棟 [14]對西部地區(qū)草地生態(tài)補償機制的構(gòu)建進行了探討。 3 存在的 問題 目前針對草地生態(tài)補償?shù)难芯恐饕窃诮梃b國內(nèi)外其他系統(tǒng)生態(tài)補償研究成果的基礎上，就草地生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵、補償原則、依據(jù)、標準和模式等方面的一些定性描述性研究，主要存在以下方面的問題。 草原生態(tài)補償立法不足，法律制度體系不完善 近年來，在草地生態(tài)補償?shù)姆芍贫冉ㄔO方面，雖然我國已頒布了一系列關(guān)于環(huán)境保護的法律法規(guī)，比如我國出臺了《草原法》、《環(huán)境保護法》、《水土保持法》等與草原生態(tài)保護有關(guān)的法律，但是這些法律都沒有制定規(guī)范的生態(tài)補償制度，草原生態(tài)補償還存在著一定的隨意性。另外，有對生態(tài)補償主體做出明確的界定和規(guī)定，也沒有對各利益相關(guān)者做出明確的界定和規(guī)定，僅限于原則性的規(guī)定，致使各利益相關(guān)者在草地生態(tài)保護方面的權(quán)利、義務、責任關(guān)系不明確。由于立法滯后，致使對草原的利用和開發(fā)缺乏補償依據(jù)；由于缺乏法律的支持，草原生態(tài)保護和建設的資金 不能及時供給；由于政出多門，在草原管理上，沒有一部權(quán)威、公正的法律來規(guī)范各個行為主體的行為，在一定程度上造成環(huán)境管理的混亂和困難。 草原生態(tài)補償方式過于單一，致使補償資金匱乏 生態(tài)補償方式是生態(tài)補償制度的中心環(huán)節(jié)，體現(xiàn)著補償者與被補償者之間的權(quán)利義務關(guān)系。生態(tài)補償由直接補償與間接補償兩種方式構(gòu)成。直接補償是指生態(tài)利益享受者基于協(xié)議等直接對經(jīng)濟利益或其他權(quán)益受限者進行補償，主要是以金錢給付的方式；進行間接補償是指補償者對被補償者的補償是通過各級政府來實現(xiàn)的，也就是說補償者的補償資金通過一定途徑流入到各級 政府財政，而各級政府再通過一定途徑將此部分補償轉(zhuǎn)移給被補償者。我國目前的生態(tài)補償方式主要是間接補償。例如： 2021 年 10 月，國務院決定從 2021 年起到 2021 年，在內(nèi)蒙古、新疆等 8 個主要草原畜牧區(qū)全面建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制，中央財政每年拿出 130 多億元進行草原生態(tài)補償。但是，在此之前，國家對草原的投入遠遠不足，按照內(nèi)蒙古全區(qū)草原生態(tài)建設的實際需求，每年至少需要 50 億元右。但實際上每年投入的總額只有 7億 ~8 億元，缺口之大是顯而易見的。而美國、德國等西方國家則多采用直接和間接的補償方式，如美國的補償資金由 兩部分構(gòu)成，一是由政府承擔大部分的資金投入；二是由生態(tài)受益區(qū)的政府和居民向做出環(huán)境貢獻的地區(qū)的居民進行貨幣補償。德國生態(tài)補償?shù)馁Y金支出主要是橫向轉(zhuǎn)移支付，即由富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)進行轉(zhuǎn)移支付，以改變地區(qū)間利益格局，實現(xiàn)地區(qū)間的均衡。生態(tài)補償方式過于單一既不利于補償資金高效及時到位，同時也大大加重了國家的負擔。 草原產(chǎn)權(quán)不明晰，影響了草原生態(tài)的建設和補償措施的落實 從古至今，我國的草原都未曾建立過明確、有效的產(chǎn)權(quán)制度 ,也從未對人類的經(jīng)濟行為有過有效的約束。人們在草原放牧、墾荒毋需付費 ,從草原中得到收益 歸屬個人，而給草原造成損失則由全社會共擔。在這樣的體制下 ,草原生態(tài)功能退化就在所難免了。由于草原產(chǎn)權(quán)都歸國家和集體所有，且中央和地方各級資源管理部門對草原的管理分割交叉，致使經(jīng)常出現(xiàn)國家對草原的所有權(quán)空置，集體對草原的處分權(quán)虛置，牧民對草原的使用權(quán)更是時常被剝奪。比如， 20 世紀 90 年代，內(nèi)蒙古呼倫貝爾市的陳巴爾虎旗、額爾古納旗的大面積草原被開墾 ,就與當?shù)啬撩竦牟菰褂脵?quán)“虛置”有關(guān)。再比如，內(nèi)蒙古錫林郭勒盟在貫徹《內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委政府關(guān)于清理非牧民占用牧區(qū)草場使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》的過程中，困難重重，截止到 2021 年底 ,全盟仍有 832 處牧場被非牧民所占用 ,面積達 萬平方公里，飼養(yǎng)牲畜 756 萬羊單位。這些事例的出現(xiàn)，究其原因 ,就是牧場的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰。如果草原產(chǎn)權(quán)明晰，讓牧民成為草原的真正權(quán)利主體，他們就會自覺地參與草原生態(tài)建設。反之，一切靠政府管理草原 ,通過諸如立法、立規(guī)和設置禁牧區(qū)、輪牧區(qū)等方式對草原進行生態(tài)補償，就會與牧民利益產(chǎn)生沖突，加之政府與牧民的信息不對稱 ,政府監(jiān)督牧民的成本就會很高，草原生態(tài)補償就不能落到實處，草原生態(tài)建設更是步履維艱。 草原生態(tài)補償標準低，且資金來源渠道狹窄 目前，建立草 原生態(tài)補償機制的最大難點就是草原生態(tài)補償資金的籌集。我國草原生態(tài)服務的受益范圍和受益人群，既帶有地方性，也帶有全國性，而受益地區(qū)和受益人群并未為此支付費用，使得“誰使用、誰保護，誰受益、誰補償”的原則不能得到真正落實，補償資金來源渠道狹窄，資金不足，補償標準低，生態(tài)補償停留在“輸血”狀態(tài)也是情理之中的事情。 4 建議 建立草地生態(tài)補償機制是提高生態(tài)環(huán)境保護能力、維護生態(tài)屏障安全、增加牧民收入、協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、促進生態(tài)公平與社會公正的重要經(jīng)濟手段。雖然生態(tài)補償思想已得到廣泛認可，但是我國草地分布廣泛，在國家生 態(tài)屏障安全和畜牧業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中的地位和作用不同，針對不同區(qū)域草地生態(tài)補償?shù)臋C制和補償標準的確定還不完善，可操作性較差，未來需要加強以下方面的研究： 現(xiàn)行的草地生態(tài)補償相關(guān)政策不是以生態(tài)補償為目標而設計的，帶有比較強烈的部門色彩，缺乏利益相關(guān)方的充分參與，資金使用沒有真正體現(xiàn)生態(tài)補償?shù)母拍詈秃x，需開展針對草地生態(tài)系統(tǒng)特點的生態(tài)補償機制研究，建立政府部門、科研機構(gòu)和牧民三位一體生態(tài)補償?shù)臋C制，提出高寒草地的生態(tài)補償機制和具有可操作性的補償方案。 開展針對不同區(qū)域不同生態(tài)地位草地生態(tài)補償標準的研究。設計草地生態(tài)補 償及其草地保護與恢復總體框架，分析草地生態(tài)補償?shù)亩唐?、中期和長期損益程度。 總之，我國草地退化形勢日趨嚴重，草地生態(tài)環(huán)境面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，迫切需要從草地生態(tài)系統(tǒng)的本質(zhì)特征出發(fā)，研究適宜于我國牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和草地保護的生態(tài)補償模式，建立由社會多方參與的長效生態(tài)補償機制，使草地生態(tài)服務的受益者支付消費成本，讓廣大的牧民真正獲得生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟實惠，擺脫目前的貧困狀態(tài)，使草地生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)屏障建設成為全社會的共同責任，消除草地是“公共產(chǎn)品